農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的中國向度集體土地所有權(quán)的邏輯與現(xiàn)實

農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的中國向度集體土地所有權(quán)的邏輯與現(xiàn)實

一、土地二元結(jié)構(gòu)的制度發(fā)展:從應(yīng)然性改革到制度創(chuàng)新中共中央提出“全面深化農(nóng)村改革，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，啟動中國新的土地改革進程。該聲明提出：“農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)項目的轉(zhuǎn)讓、租賃和所有權(quán)界定，以及實施與國有土地同等的市場領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利和價格”。目前在實踐中,包括承包地、宅基地在內(nèi)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)也進行著多樣化的探索并引發(fā)了理論上的激烈爭論。不過,在中國城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)長期凝聚形成的制度路徑依賴和體制鎖定影響下,諸多實踐探索從應(yīng)然性改革角度都可以看做是國家立法和政策所能容忍的“變通行為”,恰如意見所指出的,推進改革不搞“一刀切、不追求一步到位,允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文明確強調(diào),推進農(nóng)地改革不能觸碰“三條底線”:集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和不損害農(nóng)民的基本權(quán)益。但從破解中國土地二元格局的改革方向看,目前提出的改革步驟和方法,其制度運行的所有制基礎(chǔ)仍然是孱弱的。從根本上看,農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革始終無法回避一個前提性問題:現(xiàn)行土地所有制結(jié)構(gòu)對于土地流轉(zhuǎn)的影響?集體土地所有權(quán)的未來走向該往何處去?二、基礎(chǔ)所有權(quán)還是實利用權(quán)學(xué)界對中國集體土地所有權(quán)的終極走向,概括起來主要有“做實”和“做虛”兩種觀點。前者認為應(yīng)當(dāng)通過回復(fù)集體所有權(quán)的私權(quán)屬性來做實集體土地所有權(quán);后者認為應(yīng)當(dāng)通過做實利用權(quán)的方式來做虛集體土地所有權(quán),并漸進實現(xiàn)農(nóng)村土地的國家獨占。筆者認為,力圖通過做實集體所有權(quán)來還原土地私權(quán)屬性的觀點,除了已經(jīng)存在的集體所有權(quán)“被虛化”(一)土地所有權(quán)是一個生態(tài)性權(quán)利,一個是放首先,土地的有限性、不可替代性、不可移動性的資源屬性,使土地利用存在鮮明的互競性和“排擠效應(yīng)”。一旦確定了某種土地利用方式,土地往往難以回復(fù)或改作他用,且不同利用方式下的土地利益千差萬別且“此消彼長”?！澳撤N用途的土地的利用(比如建設(shè)用地)的擴張往往意味著另一用途的土地利用(比如農(nóng)用地)的萎縮,并由此引發(fā)諸多嚴重的社會問題”土地具有倫理性和生態(tài)性。伴隨著人地矛盾的凸顯,土地的資源屬性逐漸彰顯,“土地資源時代”已經(jīng)來臨。在一定意義上,土地首先是一種“資源”,其次才能被看作一種“財產(chǎn)”。我們所爭論的土地所有權(quán)的最終歸屬,從土地倫理角度,最終落實到“土地到底是一種資源還是一種財產(chǎn)”以及“土地在多大程度上是一種資源還是一種財產(chǎn)”的認識上。土地在利用倫理上擔(dān)負著穩(wěn)定土地經(jīng)濟政治秩序的功能,承載著人地和諧、生態(tài)平衡的基礎(chǔ)作用以及擴展整個社會共同體邊界的根本意義。對于土地的法律規(guī)制,應(yīng)當(dāng)改變過去只注重土地經(jīng)濟利益,而忽視土地生態(tài)利益,只注重財產(chǎn)屬性,而忽視資源屬性和社會屬性的作法,實現(xiàn)土地利益關(guān)系調(diào)整中的均衡性,促進土地法的“生態(tài)化”發(fā)展。土地利用產(chǎn)生的社會性問題和種種制度糾葛,從產(chǎn)權(quán)角度看,根源來自于土地產(chǎn)權(quán)的模糊性,這種權(quán)利的模糊性恰恰折射出土地所有權(quán)的稀缺性、社會性、歷史性、倫理性和生態(tài)性意義及要求。且土地所有權(quán)的實施資格、實施成本不是任何單個主體能夠承受的,“當(dāng)一項物品的屬性難以從產(chǎn)權(quán)上了進行一定程度的界定時,其公共產(chǎn)權(quán)特性就要求政府體制出面了?！?二)歷史和邏輯的前提：治理集體權(quán)利的來源和路徑(三)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛化現(xiàn)狀當(dāng)我們在推動土地改革遇阻的時候,才會發(fā)現(xiàn)土地改革中的許多困惑,其根源就在于我們常常試圖在以效率價值為目標的制度中生硬地嵌入生存保障的制度目標,用一項主要發(fā)揮經(jīng)濟效率功能的制度,要求它同時直接負擔(dān)起生存保障性的制度目標。這常常在同一具體制度中根本無法調(diào)和。必須將土地效率與公平價值分割體現(xiàn)于不同的運行環(huán)節(jié),將土地的直接社會保障功能通過其財產(chǎn)價值的高效實現(xiàn)而置換出來,進而避免兩種價值的直接沖突。中國目前推動的土地流轉(zhuǎn)改革走向,就是要在建立一個“同地同權(quán)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的要求下,改變集體所有制所長期發(fā)揮的直接作為農(nóng)村社會保障基本方式的低效率的現(xiàn)狀,通過土地更高市場效率價值的實現(xiàn)來間接地促進農(nóng)地更高水平的公平價值的實現(xiàn)。但如果堅持集體所有制下推動土地流轉(zhuǎn),必要會產(chǎn)生如下弊端:其一,集體所有權(quán)做實的辦法固化了農(nóng)村集體血緣性和地緣性的既定事實,不僅形成所有權(quán)設(shè)置上的多層次、多地域性,也造成土地利用的細碎化,增加了規(guī)模流轉(zhuǎn)的交易成本。更為重要的是,如何協(xié)調(diào)集體三級所有之間的權(quán)屬爭議問題,這將在土地所有權(quán)做實的影響下凸顯更多矛盾。在農(nóng)村土地利益分配機制缺失的情形下,將土地利益的處置權(quán)交給集體來統(tǒng)籌,這樣土地利益分配不僅統(tǒng)籌度低,而且難以滿足農(nóng)民對土地的公平利益要求。其二,只有具備承受實現(xiàn)土地資源利益的行為能力和責(zé)任能力,才能擔(dān)負其作為土地所有權(quán)的適格主體。土地的社會屬性和資源屬性,使得任何一個集體難以作為一個適格的義務(wù)承擔(dān)主體,來實現(xiàn)土地資源價值對于整體國民的社會意義。其三,這種集體土地分割性的共有和分散性的利用還暗含著要強化土地對于農(nóng)民社會保障的基礎(chǔ)意義,即土地仍然要按照地域性來碎片化地直接承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的社會保障功能,這就扭曲了社會保障與土地利用的關(guān)系,掩蔽了農(nóng)民對于土地財產(chǎn)價值的應(yīng)然性權(quán)利。事實上,在效率價值指引下,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),必然使已經(jīng)虛化的集體土地所有權(quán)進一步虛化。因為承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),需要最大限度地強化承包土地使用權(quán)在法律上的獨立性,減少所有權(quán)人對承包土地權(quán)利人市場行為的不恰當(dāng)干預(yù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下的承包土地使用權(quán),是一項最活躍、與利益聯(lián)系最直接緊密的權(quán)利。權(quán)利是利益的代名詞,無利益則無權(quán)利。在只有承包土地使用權(quán)能在市場依法自由流轉(zhuǎn),集體土地所有權(quán)不能進入市場流轉(zhuǎn)的制度背景下,人們會逐漸淡忘那項產(chǎn)生過承包土地使用權(quán)的母體權(quán)利,會逐漸使那項與經(jīng)濟生活聯(lián)系最為密切的承包土地使用權(quán)成為一項根深蒂固的權(quán)利,最終使傳統(tǒng)中的土地所有權(quán)失去土地市場意義。而以效率目標為前提的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度,它不可能將流轉(zhuǎn)市場限定在集體土地所有權(quán)的范圍之內(nèi),它是一個農(nóng)村土地使用權(quán)交易的統(tǒng)一市場。承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一旦沖破集體土地所有權(quán)的疆界,原來以成員權(quán)為基礎(chǔ)的集體土地所有權(quán)范圍也隨之失去意義,長此以往,過去的集體土地所有權(quán)必然名存實亡,甚至可能成為新制度的障礙。三、權(quán)利結(jié)構(gòu)：國家壟斷下的“虛擬”與“真實”關(guān)系(一)以土地承包權(quán)的物權(quán)化和財產(chǎn)化為核心的土地價值釋放方式現(xiàn)有世界立法對于所有權(quán)的權(quán)能大小主要有兩種立法認識:一種認為僅限于名義上的所有權(quán),而不包括實際使用權(quán),如中國而揆諸世界各國對于稀有性財產(chǎn)的法律規(guī)制,盡管中西方對于土地制度的規(guī)范路徑有所不同,即西方為“先利用后限制”,中國為“先限制后利用”,但最終都以土地利用權(quán)為重心來構(gòu)建土地市場化利用的機制。中國改革開放以來的地權(quán)變革一直是以釋放土地的財產(chǎn)屬性和效率價值為主旨的,這個釋放過程折射出以土地承包權(quán)的物權(quán)化和財產(chǎn)化為核心的地權(quán)改革趨勢:不是通過重新還原集體所有權(quán)的私權(quán)權(quán)能來提高其權(quán)利實現(xiàn)能力,而是通過強化承包土地使用權(quán)的方式來釋放土地的私權(quán)屬性和財產(chǎn)價值,進而消解集體所有權(quán)的制度弊誤,并逐步弱化土地的社會保障功能?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)的產(chǎn)生正是農(nóng)民群體與中央重新締結(jié)政治契約,重構(gòu)農(nóng)民對農(nóng)村土地的支配秩序的結(jié)果”筆者藉此認為:從未來法律規(guī)制看,隨著“土地資源時代”的到來,解決土地資源屬性與財產(chǎn)屬性二者價值矛盾的根本性辦法,就在于通過在最大化地實現(xiàn)土地財產(chǎn)價值的過程中來實現(xiàn)土地的資源價值,通過土地的資源屬性和意義來引導(dǎo)和規(guī)范土地利用行為,進而統(tǒng)籌土地利用與土地保護之間的矛盾。(二)農(nóng)民的無償性獲得農(nóng)民對于土地使用權(quán)的獲得本屬物權(quán)上之原始取得,集體所有制結(jié)構(gòu)影響下的農(nóng)民應(yīng)然性土地權(quán)益的“損失”,并不能以對土地的無償性獲得為借口說明農(nóng)民付出此種“損失”具有對價性。中國終將會以“土地國家所有+做實使用權(quán)+做虛所有權(quán)”的方式來代替“土地二元所有+做實集體所有權(quán)”,回“集體”土地的私權(quán)屬性,并重構(gòu)中國土地財產(chǎn)權(quán)利體系?！巴恋貒谢⒉皇且獎儕Z農(nóng)民的土地,而是實現(xiàn)集體和個人土地權(quán)利的使用權(quán)化,消解集體土地所有權(quán)這一長期以來對集體進行資源攝取的管道?！?三)土地發(fā)展權(quán)的行使土地流轉(zhuǎn)意味著土地發(fā)展利益或者土地的級差地租在城鄉(xiāng)之間的重新整合,這就需要對于土地發(fā)展權(quán)這一關(guān)鍵性權(quán)利進行設(shè)置。根據(jù)土地改革先驅(qū)亨利·喬治著名的平均地權(quán)理論,“凡屬于自然無償賜予者,應(yīng)歸于社會公有公享。凡屬后天利用人力生產(chǎn)之財富,應(yīng)保障其為私有財產(chǎn),統(tǒng)歸生產(chǎn)者私有私享。”四、明確村域土地承包與利用的主體關(guān)系在土地國家獨占基礎(chǔ)上,如何推行和設(shè)計農(nóng)村土地基層利用的法律關(guān)系?筆者認為,作為國家獨占下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)—承包關(guān)系,總體上應(yīng)遵循如下基本運行邏輯:其一,農(nóng)村土地國家獨占下“集體”仍有存在的必要,原因如下:(1)通過經(jīng)濟性集體組織來統(tǒng)合從事農(nóng)業(yè)發(fā)展的成員身份,實現(xiàn)承包主體的組織化,并輔助國家推動基層土地利用關(guān)系的發(fā)展,降低土地利用的交易成本;(2)通過集體行政組織來輔助政府實現(xiàn)農(nóng)村居民的公共服務(wù)權(quán)利,并執(zhí)行國家在鄉(xiāng)村的政治目的,保持農(nóng)村的穩(wěn)定;(3)鄉(xiāng)村長期形成的血緣、地緣關(guān)系和基本“三農(nóng)”生活事實已經(jīng)使群體集合成為既定的基本事實,集體本身體現(xiàn)的就是一種社群關(guān)系。其二,應(yīng)構(gòu)筑以土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)的土地利用方式和利用群體(集體)。中國農(nóng)村土地利用的基本形式長期以來是以“均包制”的模式實現(xiàn),承包權(quán)雖然在形式上以契約的方式運行,但實質(zhì)上卻是集體人口的無償均分,事實上已被集體現(xiàn)有成員通過“生不增、死不減”利益固化且分配完畢。而在國家自始至終控制著城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的巨大地租差額的經(jīng)濟目的性以及土地發(fā)展權(quán)屬于國家所有權(quán)權(quán)能的事實前提下,在尊重歷史事實和客觀實踐的基礎(chǔ)上,只能構(gòu)筑對農(nóng)業(yè)用地進行承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地利用方式,并建立新的集體經(jīng)濟組織,明確相應(yīng)的成員身份和成員權(quán)權(quán)能。其三,在農(nóng)村土地收歸國家后,可以由土地權(quán)利行使的基層主體—縣級人民政府來行使農(nóng)村土地的發(fā)包權(quán)利,與農(nóng)村經(jīng)濟組織成員簽訂承包契約,形成以承包關(guān)系為基礎(chǔ)的更具廣闊性和容納性的土地利用社群。在這一層關(guān)系之余,再由集體經(jīng)濟組織成員將獲得的土地承包權(quán)進行處置,形成對土地使用權(quán)進行諸如股份制改革而進行實際經(jīng)營利用的“經(jīng)營性組織”。為此,需對“集體”的性質(zhì)進行集體行政組織、集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)營組織的區(qū)分,并構(gòu)筑對應(yīng)的成員和成員權(quán)。五、土地所有權(quán)的私權(quán)化回溯中國地權(quán)結(jié)構(gòu)的演變歷程,從制度變遷角度,體現(xiàn)出強制性和誘致性制度變遷交替互動的特征,即“需求誘致性制度變遷需要強制性制度變遷來完成后期任務(wù),強制性制度變遷也需要需求誘致性制度變遷來進行前期探索,積累經(jīng)驗?！?.從權(quán)利源看,試圖用做實集體所有權(quán)的辦法來拯救集體所有權(quán)虛化的嘗試,是在假定它是或者應(yīng)當(dāng)是一個私權(quán)的前提下進行的。但集體產(chǎn)權(quán)的演變從來不是以一個真正的私權(quán)面目出現(xiàn)的。原因在于:一是土地集體化之前的農(nóng)民土地私有權(quán)利,從來不是市場自發(fā)孕育成熟而形成的權(quán)利,而是政治運動、暴力革命產(chǎn)生的既得利益;二是土地的集體化本身是一個政治與經(jīng)濟邏輯混合的社會運動,其以“土地集體化和政社合一”為主要變革內(nèi)容,以“人民公社、戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷”為三大制度輔助體系,實現(xiàn)了國家對于“三農(nóng)”關(guān)系的掌握和工業(yè)化戰(zhàn)略的傾斜配置;三是家庭承包制改革后直至今天,集體所有權(quán)的剩余價值依然通過“集體所有權(quán)不得直接入市”而被國家實質(zhì)掌握。集體所有權(quán)對于中國地權(quán)發(fā)展的作用,既包含著