公共行政―反思和批判論文

第第頁公共行政―反思和批判論文公共行政的管理主義―反思和批判〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動。它為政府管理和改革以及公共行政探究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思和批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府和社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱?！碴P(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判一、導(dǎo)言自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動，其理論及實務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為和傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新探究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內(nèi)涵，探索其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。二、公共行政管理主義之內(nèi)涵從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動，這一運(yùn)動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個方面：（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（3）公共行政體系內(nèi)的市場機(jī)制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價值；（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機(jī)制；（3）擴(kuò)大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標(biāo)；（7）彈性工資。學(xué)者胡德(Hood,1991)非凡歸納出其七項要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；（2）目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測量；（3）非凡強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會分割開來；（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮裕唬?）重視私部門型態(tài)的管理行為；（7）資源運(yùn)用上的克制和節(jié)約。從理論和實務(wù)兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政探究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場競爭機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時在市場機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者和需求的互動過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要和其它組織進(jìn)行競爭；第三，配合市場導(dǎo)向和市場機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項公共服務(wù)和公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應(yīng)推動法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、新問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。三、公共行政管理主義的歷史背景在分析管理主義的起源和發(fā)展時，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態(tài)，因配合社會和經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會所接受的觀點(diǎn)，并因此在實踐中予以推動。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。2、經(jīng)濟(jì)因素和財政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨向所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。3、社會新問題和政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進(jìn)步的同時，也引發(fā)了諸多的社會新問題，如人口膨脹新問題、都市化新問題、社會治安新問題、環(huán)境惡化新問題、消費(fèi)者保護(hù)新問題、失業(yè)新問題、教育新問題、健康新問題、種族歧視新問題、交通新問題、犯罪新問題……層出不窮，舊的新問題尚未解決，新的新問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共新問題的復(fù)雜性、動蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會新問題，傳統(tǒng)的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政新問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)，使政府的存在布滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，非凡是讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨向。4、新學(xué)說和保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態(tài)的運(yùn)動，正如波利特所言，管理主義乃是新在思索國家時，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個人自由，同時不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會正義辦法缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴(yán)重。對于新的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會弱化，以及半競爭性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態(tài)下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。四、管理主義的反思和批判公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對公共服務(wù)造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政和國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，和其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、對人性熟悉的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－代理人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機(jī)會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團(tuán)體利益和個人利益嚴(yán)重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時，就會產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價值和依據(jù)，而事實上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)和效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。過分強(qiáng)調(diào)對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價值、目的，將其矮化為執(zhí)行和管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對民主政治價值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實現(xiàn)提升公民道德生活的信息和使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導(dǎo)向的公共行政或管理主義和民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠(yuǎn)見和公民參和(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性和公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險承擔(dān)和公共財?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，代理人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經(jīng)不起深究的?，F(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實踐民主社會的價值前提。3、市場基本教義和對市場機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎(chǔ)，以自利和理性為假定，以演繹推理和計量模型證實市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨和服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實上并不諱談市場經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財政政策和公共政策介入市場，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以拯救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的新問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現(xiàn)市場和政府權(quán)力之間的非凡關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭和完全競爭市場誘因結(jié)?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫裕嬖謐瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競爭機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場機(jī)能的限制，就是市場機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的新問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)和貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)?。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場基本教義錯誤解釋市場運(yùn)作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險"，"對政治的不滿促進(jìn)了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機(jī)制和利潤動機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)和公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設(shè)在于：公共部門之管理和私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念和工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長期有效地生產(chǎn)和提供財貨和服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)和借鑒。然而，公共管理和私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理和公共行政有不同的意識形態(tài)和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理和私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政和市場、公益和私益、法治和契約自由、社會公義和效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理和私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿足(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會促使服務(wù)者直接對顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符