關于完善現有保險糾紛仲裁與調解機制的若干建議

關于完善現有保險糾紛仲裁與調解機制的若干建議目錄一、回顧保險糾紛非訴訟處理機制和訴訟銜接制度的發(fā)展歷程與成績。二、面對保險糾紛，訴訟、仲裁、調解等糾紛處理方式優(yōu)劣長短的縱橫對比分析以及現階段存在的顯著問題。（一）訴訟（二）仲裁（三）調解三、現階段仲裁與調解機制發(fā)展受阻的具體表現，與訴訟銜接制度無法真正銜接并發(fā)揮預設作用的深層次原因分析。（一）仲裁鮮有問津1、專業(yè)仲裁機構的設置存在局限2、保險合同仲裁條款效力存在瑕疵3、仲裁社會宣傳度不夠，社會對仲裁認知有限（二）調解異化失控1、調解未能遵循自愿、平等的基本原則2、調解人欠缺專業(yè)知識能力，自身意識不夠中立3、調解工作并未從案件自身出發(fā)，而是為調解而調解（三）訴訟與非訴訟機制，尤其是訴調并未真正有效銜接1、調解人員綜合水平參差不齊2、保險人參與調解意愿自始有限3、保險消費者一方期望值脫離事實、欠缺法律依據（四）上述非訴糾紛處理機制發(fā)展受阻以及與訴訟難以銜接的深層次原因總結1、過度地傾向性地保護保險消費者，不利于整個保險行業(yè)的健康有序發(fā)展2、良好的制度設計在施行過程中背離了初衷、發(fā)生了異化3、整個社會的壓力在保險糾紛發(fā)生時施加在保險人身上四、關于保險糾紛處理，現有仲裁、調解與訴訟機制的改革設想與建議。（一）仲裁機構專業(yè)化、仲裁程序前置法定1、有必要設立專業(yè)保險仲裁委員會前置處理保險糾紛訴訟案件2、參照勞動糾紛調解仲裁制度來設計建立保險糾紛調解仲裁制度（二）整合仲裁調解與行業(yè)調解，讓調解盡快走上專而精路線1、變“大調解”為專業(yè)調解2、從立法層面保證專業(yè)調解組織的案源，促進其健康穩(wěn)步發(fā)展3、融合現有的仲裁調解和行業(yè)調解資源，避免重復設置，提高資源效率（三）推動保險公司自身改革，給予其應有的社會境遇，提升其參與各種非訴訟糾紛處理機制的主觀能動性1、錯在把主要注意力和資源都放在了外圍改革，遺忘了保險公司自身2、給予保險公司具體工作人員可以切實感受到的平等對待（摘要）伴隨著社會經濟生活的發(fā)展，商業(yè)保險產品消費活動日漸普及和深入到社會生活方方面面。與此同時，社會主義法治社會建設的主要成果已經顯現，人民群眾的法律知識和維權意識顯著提升，隨之而來的就是保險消費矛盾糾紛日益劇增。目前隨著立案登記制和小額訴訟程序的落實，保險糾紛處理壓力再次大量堆積滯留在司法環(huán)節(jié)，眾多基層法院中保險糾紛案件幾近形成堰塞湖狀態(tài)。如此狀態(tài)，保險糾紛當事人雙方對于案件審理的結果和效率不滿意、人民法院不堪重負疲于應對確實難以保證個案的質量和效率，不僅不利于矛盾糾紛的應對和疏導，還耗費了大量寶貴的司法資源。為此，保監(jiān)機構、最高人民法院、中央社會治安綜合治理委員會、最高人民檢察院、國務院法制辦、公安部、司法部等眾多機構或部門，單獨或者聯合、分階段地出臺了諸多規(guī)范性文件，試圖建立并完善各種非訴訟快速處理機制和訴調銜接制度，數年來取得了一定成績，但在實施過程中由于各種內外部因素干擾，導致背離初衷，出現了嚴重的“重調解、輕仲裁；重消費者、輕保險人”局面，現今看來與預期效果尚存在較大的距離。筆者在本文中詳細分步回顧國內保險糾紛非訴訟處理機制、訴訟與非訴訟對接機制的創(chuàng)立、試行、推廣整個過程，試圖找出并論證其中“遺失的環(huán)節(jié)”，然后提出建設性意見，以期從根本上改變保險糾紛處理機制的整個局面。（關鍵詞）保險糾紛訴調對接仲裁前置主觀能動性對等的公平與公正妥善處理各類保險糾紛案件，有利于：維護保險消費者合法權益、規(guī)范保險公司經營管理、促進保險行業(yè)健康有序發(fā)展、化解社會矛盾維持社會和諧穩(wěn)定。為了達成這一目的，參與者眾多（包括但不限于）：除保險消費者和保險公司外，還有保險行業(yè)監(jiān)督管理委員會、保險行業(yè)協會、工商行政管理局、消費者權益保護協會、人民法院、仲裁委員會、各級各類調解組織、各級政府金融辦、社會媒體組織以及其它各類營利性保險消費維權組織等；糾紛處理方式包括：糾紛雙方自行協商和解、訴訟、仲裁、調解（人民調解、商事調解、行業(yè)調解、行政調解、司法調解、仲裁調解等），具體個案案情不同，參與者和處理方式皆不同；可以試想一下有多少種排列組合就可以產生多少種處理經過，而同一處理方式和經過卻難以保證同一處理結果；如此紛繁復雜的局面下，妥善而合法合理處理與日俱增的保險糾紛案件，注定不是件輕松的事情。欣慰的是，大家自始至終都沒有放棄努力，直至今天。一、回顧保險糾紛非訴訟處理機制和訴訟銜接制度的發(fā)展歷程與成績。自2005年4月起，中國保監(jiān)會主持下，上海、安徽和山東等省市作為保險合同糾紛快速處理機制(以下簡稱“處理機制”)試點地區(qū)，因地制宜積極開展試點工作，積累了一些經驗，取得了一定成效。2006年6月15日，國務院下發(fā)《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)(2006)23號)，明確作出“建立保險糾紛快速處理機制”的指示精神。2007年4月16日，中國保監(jiān)會下發(fā)“關于印發(fā)《關于推進保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導意見》的通知”，著手嘗試建立并推廣糾紛快速處理機制，為投保人、被保險人或者受益人提供便捷的糾紛解決渠道。2009年7月24日，最高人民法院為發(fā)揮各地基層人民法院在建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制方面的積極作用，促進各種糾紛解決機制的發(fā)展，頒發(fā)《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》。該意見明確建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的主要任務是：充分發(fā)揮審判權的規(guī)范、引導和監(jiān)督作用，完善訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業(yè)調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，推動各種糾紛解決機制的組織和程序制度建設，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效，為矛盾糾紛解決機制的繁榮發(fā)展提供司法保障。2011年4月10日，最高人民法院印發(fā)《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》的通知，作出了許多很有創(chuàng)新性的方案設計并擴大了試點法院和地區(qū)范圍。2011年4月22日，中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、公安部、司法部、人力資源和社會保障部、衛(wèi)生部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、民政部、國家工商行政管理總局、國家信訪局、全國總工會、全國婦聯、共青團中央等16部門聯合印發(fā)《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，明確要求在包含保險行業(yè)在內的社會各領域，堅持調解優(yōu)先，依法調解，充分發(fā)揮人民調解、行政調解、司法調解的作用。把人民調解工作做在行政調解、司法調解、仲裁、訴訟等方法前，立足預警、疏導，對矛盾糾紛做到早發(fā)現、早調解。2012年12月18日，最高人民法院、中國保險監(jiān)督管理委員會聯合下發(fā)了《關于在全國部分地區(qū)開展建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點工作的通知》，旨在建立、完善保險糾紛多元解決機制，促進依法、公正、高效、妥善化解矛盾糾紛，為保險糾紛當事人提供更多可選擇的糾紛解決渠道，維護各方當事人的合法權益，推進保險業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。首批試點包括數十家省市地區(qū)人民法院及下轄的基層法院。執(zhí)行至今，成績不菲，但問題形勢依舊嚴峻。以上是政府監(jiān)管層面、司法實踐層面對于保險糾紛壓力的應激性反應和應對的整個過程。經詳細閱讀各類文件自身，可以發(fā)現制度設計最初，明確將仲裁作為一種重要的非訴訟糾紛解決方式進行考量并提出了許多實踐思路，至少是與調解并重。但2011年關于大調解工作開展以來，主要人力和資源都投入到各種渠道各種方式的調解活動上，而仲裁再次退回到角落中。從目前的實踐情況看，面對復雜繁多的各種保險糾紛案件，調解與訴訟即便能夠妥善無縫銜接，仍難以妥善處理和消化各類矛盾、實現預期制度目標。在筆者看來，局面是混沌的，大眾是迷茫的。為何如此？二、面對保險糾紛，訴訟、仲裁、調解等糾紛處理方式優(yōu)劣長短的縱橫對比分析以及現階段存在的顯著問題。（一）訴訟訴訟作為終極的糾紛解決途徑，本應是窮盡其它糾紛解決方式無果后方才考慮的最后寄望手段，而不是矛盾起時的第一選擇。原本立案審查制度下，立案難的背景下，各類保險矛盾糾紛案件依然如潮流一般涌入各級人民法院，使得法院辦案壓力劇增，保險行業(yè)矛盾壓力幾乎都向人民法院一處匯集。即便作為終極糾紛裁處機關，面對紛繁復雜的大量保險糾紛案件，人民法院依舊難以實現訴訟程序終結、案結事了、息訟寧人的目標，作為保險消費者的訴訟當事人一方在保險糾紛中累積的負面情緒和能量并未在訴訟程序中得到合理宣泄和排解，案后繼續(xù)申訴和信訪的情形非常普遍。迫于此種壓力，整個司法環(huán)境開始變化，所有人開始變得焦慮不安，逐漸變得對另一方當事人——保險人十分不利。誠然保險行業(yè)中有保險人在核保、理賠以及保險合同服務過程中，存在著違法違規(guī)以及惜賠行為，但是這并不代表所有保險人。遵紀守法合規(guī)經營的保險人，因為少數保險人的不當行為，需要面對整個惡化的司法環(huán)境。隨著近年來立案登記制的落地，各類保險糾紛案件起訴進入訴訟程序不再是難事，人民法院只需要進行簡單的形式審查，便予以受理立案，于是所有的矛盾糾紛壓力再次匯聚到人民法院這個環(huán)節(jié)。案件量與日俱增，與此同時人民法院系統(tǒng)正在開展員額制度和法官助理制度改革，導致整個審判隊伍人力的結構性調整，二者共同造成了有史以來最為嚴重的案多人少局面：大量案件堆積、辦案法官壓力山大、無法保證個案辦案質量、無法提高辦案效率。訴訟程序不僅不能正常發(fā)揮自身的化解處理矛盾糾紛的應有作用，反而成為新的矛盾發(fā)生地。保險糾紛雙方當事人付出了高昂的人力時間和金錢成本參與到專業(yè)的訴訟程序中，卻無法獲得滿意結果。更有甚者，部分基層人民法院錯誤地使用小額訴訟程序審理商業(yè)人身保險合同糾紛案件，剝奪當事人上訴權利，造成了十分負面的影響。最為普遍的情形是：部分基層審判員由于辦案壓力和制度考核壓力，背負著較多的調解結案指標，無論保險糾紛具體案情如何，無視保險消費者一方的保險欺詐行為和逆選擇故意，籠統(tǒng)地直接以保險消費者“弱勢群體”為由，壓迫保險公司接受一些明顯不公的調解方案。這樣一來、長此以往，如此以直接犧牲保險人權益的調解手法，已經造成了保險人對于司法環(huán)境的潛在不信任和司法程序的抵觸。最后還需考慮到保險合同糾紛屬于比較專業(yè)而小眾的商事合同領域，許多基層審判員對于保險法領域的基礎知識掌握得并不透徹，對于保險合同糾紛訴訟案件的審判經驗也比較有限，無法在妥善處理和應對各類常見訴訟糾紛案件的同時，抽出時間精力去深入研究學習保險和保險法專業(yè)知識。這些基層人民法院審判員即便想要妥善審理各類保險合同糾紛案件，也難免遇到精力不濟、力有未逮的時候，無法保證案件處理質量和效率。（二）仲裁可以說，仲裁一直以來處于一個比較尷尬的冷板凳境地。除了少數海商類保險合同糾紛有效地利用了仲裁程序妥善處理矛盾爭議外，常見的各類保險糾紛雙方當事人鮮有共識選擇仲裁程序作為糾紛解決方式。從組織架構上看，各地仲裁委員會下設各類專業(yè)仲裁庭，可以充分發(fā)揮術業(yè)專攻的特點和優(yōu)勢，集中專業(yè)人力智識處理專業(yè)領域的問題。仲裁程序固有的優(yōu)點諸如一裁終局、專業(yè)高效、利于保護商業(yè)秘密、自主決定仲裁庭組成人員（選擇仲裁員），同時還具備著有效的司法救濟程序。但是由于仲裁屬于意思自治范疇的爭議裁處機制，需要雙方當事人達成合意或者共同選擇仲裁方式，否則仲裁程序無法開展、無法取得合法法理基礎。保險糾紛產生后，多半是銷售誤導或者不服保險人拒賠決定的糾紛，此時雙方當事人已經喪失基本信任，難以就選擇仲裁作為糾紛解決方式進行有效磋商或者達成共識，因此仲裁程序自身面臨著啟動難的問題。此外，少數保險合同中，保險人會事先以格式合同中的格式條款方式約定通過仲裁解決雙方糾紛，但是由于保險人在保險合同訂立過程中常常忘記提醒保險消費者一方認真閱讀仲裁條款或者對仲裁條款進行提示說明，所以這些格式合同中的格式仲裁條款，自身效力堪憂，難以作為雙方解決矛盾糾紛的希望。從地域分布上看，仲裁委員會自身設置并不完全等同于行政區(qū)劃，即便雙方當事人共同決定采取仲裁方式解決矛盾糾紛，但是環(huán)顧四周可能沒有比較便利的仲裁委員會可供選擇；找到了仲裁委員會，可發(fā)現大多數情況下該委員會并未設立保險糾紛案件仲裁庭。因此，保險糾紛仲裁制度的行業(yè)效用和社會效應，完全沒有得到應有的發(fā)揮，保險糾紛仲裁機構和社會現實之間形成了一種惡性循環(huán)，越少選擇仲裁解決保險糾紛，保險糾紛仲裁機構就越難以獲得應有的發(fā)展，直至目前的邊緣化狀態(tài)。（三）調解說起調解，就會想起大調解；說起大調解，就會想起各種各樣的調解組織。調解貌似可以不分場合隨時隨地開展，既可以獨立進行，也可以融入到訴訟和仲裁程序之中。調解作為糾紛解決方式，具有高效、快捷、低成本、和諧等諸多優(yōu)點。通過調解方式處理爭議，易于真正做到案結事了、息訟寧人，利于有效化解矛盾沖突。但是調解也存在著自身的局限性，一般情形下只適用于案情簡單事實清楚的案件，達成的調解協議自身不具備強制執(zhí)行力，過于依賴當事人的主動執(zhí)行。以訴訟程序中的法院調解為例，目前調解存在被濫用、調解程序存在異化傾向。首先，調解程序啟動十分隨意，我國民事訴訟法對于訴訟調解沒有規(guī)定獨立清晰的適用程序，審判員在訴訟結案前可以隨時組織當事人調解，審判員在調解程序里的中心地位和主導作用過于突出，背離了當事人主義的調解原則，壓制了雙方當事人訴訟權利；尤其是在保險糾紛訴訟中，當事人訴訟自由權利受到侵害，時常出現“強制調解”、“恣意性調解”，審判員無意深入了解案情，直接以“保護弱者”名義提出草率的調解方案，通過各種方式向保險人一方施加壓力，甚至明確暗示（反正調解不成后期也是本人作出裁判）若不接受調解方案后期將極有可能敗訴。于是保險人一方當事人常常被迫接受對自己不利的調解方案，以避免一審敗訴后二審難以改判，保險糾紛案件的訴訟調解大多情況下已經失去訴訟調解所獨具的基本公平公正價值內涵。長此以往，保險人一方會形成統(tǒng)一認識，即人民法院調解是以犧牲保險人合法權益為前提開展的，保險人難以在調解程序中獲得實質上的尊重和平等對待。其次，超期調解，久拖不調，限制當事人上訴權利。人民法院訴訟調解制度采取調審合一模式，即調解和審判可以隨時動態(tài)轉換。較之作出判決，調解可以在相對的時間內提高辦案數量、回避法律適用，減少上訴案件，避免案牘勞形，審判員自身的考核和辦案壓力極大地降低，無疑會使審判員不顧實際案情盡量以調解方式結案。由于調解協議或送達回證上簽字屬于“自愿”，當事人為避免更為不利的審判結果或者其它壓力，只能默默忍受。正是由于這種“自愿”，除嚴重違反程序外，使當事人無法提出充分證據，無法啟動再審程序，實際上也剝奪了當事人上訴權，排除了上一級法院的司法監(jiān)督。調解協議一經簽署即刻生效，表明當事人之間的爭議已經“自行”妥善解決，并產生與生效判決同等的“既判力”法律效果，除個別特殊案件外，當事人不得再行起訴、上訴，因而審判監(jiān)督機制也被架空。的確立案登記制下，每個審判員的辦案壓力十分巨大，手中積案甚多，但是許多情形下案件當事人一次又一次被要求簽署調解申請資料以延長審限，導致案件當事人矛盾糾紛不僅難以通過訴訟程序及時化解，還會激化雙方矛盾。再次，濫用調解，無視當事人基本訴求。訴訟是最后的糾紛解決方式，當事人起訴至法院時，不僅希望自己的訴求獲得法律支持，同時還希望法院對于是非曲直能有一個基本的評判，而判決通過分析事實、認定證據和適用充分論證的方式，是最好的法律評判，可以滿足眾多當事人“討個說法”的內在心理需求。而調解則不一樣，調解程序中多數情況下會模糊是與非、對與錯的界限，只求雙方各做一定讓步，求得一個共識，各自放棄一定應有權益，更不提當事人“要個說法”的想法和需求。由此可見，有著司法審判權力作為背書的訴訟調解，并不是解決各種矛盾糾紛的萬金油萬靈藥，何況各種人民調解、商事調解、行業(yè)調解、仲裁調解。基層政府組織或者工作部門在行政執(zhí)法過程中遇到涉及民事糾紛情形時，依職權或者依據雙方申請主持組織調解，也同樣不可避免地存在這樣那樣的局限，整體情況并不會更好。例如道路交通事故糾紛中，公安交通管理部門亦然存在著不愿組織調解、回避調解申請的傾向，甚至直接要求事故受害方直接起訴肇事方以及肇事車輛承保保險公司。最為顯著的問題是，面對保險糾紛這類涉及到專業(yè)知識技能的案件，其它各類調解組織(甚至包含眾多基層法院)并不具備相應的人力智識資源。相較而言，除卻專業(yè)的保險糾紛仲裁組織，具有專業(yè)能力和人員能夠深入分析并處理保險糾紛案件的就只有保險行業(yè)協會調解組織了。雖然保險行協調解組織擁有專業(yè)的人力資源，但是保險消費者對其在組織機構運作、人員構成、公信力上存在諸多疑惑，加之部分地區(qū)行協調解組織處理案件過程中同樣存在著不當操作行為招致許多保險公司的抵觸和不滿。三、現階段仲裁與調解機制發(fā)展受阻的具體表現，與訴訟銜接制度無法真正銜接并發(fā)揮預設作用的深層次原因分析。（一）仲裁鮮有問津1、專業(yè)仲裁機構的設置本身是與行政區(qū)劃并不一致，根據各地區(qū)經濟發(fā)展差異而定，市場經濟發(fā)達地區(qū)仲裁機構可能深入到區(qū)縣一級，而經濟落后地區(qū)可能只有設區(qū)的市才有可能擁有仲裁機構。即便當事人想選擇仲裁方式來解決矛盾糾紛，可能考慮到路途遙遠不便、時間精力成本更高，而最終不得不舍棄。2、保險合同仲裁條款效力存在瑕疵。保險合同糾紛所涉及的具體合同條款，無一例外皆為保險人預先制定的格式條款。并非所有的保險產品具體險種格式條款中均會事先約定仲裁作為爭議解決方式，即便有此類約定內容，在雙方就合同產生爭議時，保險消費者一方已經完全不信任保險人和保險合同條款，鮮有采取合同約定的仲裁方式解決糾紛；甚至時常見到保險消費者在提起訴訟前先向中級人民法院申請確認仲裁條款無效的情況，這種情況下反而造成了當事人訟累；而對于合同未事先約定仲裁的，極少數能夠再次達成仲裁協議。3、仲裁的社會宣傳度遠遠不夠，社會群眾對仲裁的認識僅僅局限于國際商事仲裁或勞動糾紛仲裁層面上，部分保險消費者對于保險糾紛仲裁的認知幾近為零。保險消費者就保險合同糾紛起訴到人民法院之后，即便合同自身有糾紛仲裁約定，絕大多數情形下，保險人徑直進行答辯應訴，以實際行為拋棄了合同仲裁約定。除卻極少數高端專業(yè)商事保險合同糾紛外，對于普通保險合同糾紛而言，仲裁機制是處于被爭議雙方當事人遺忘和擱置的狀態(tài)。（二）調解異化失控1、調解未能遵循自愿、平等的基本原則。保險糾紛的調解工作在開展過程中，主持人包含行協組織（行業(yè)調解）、保監(jiān)消費者投訴處理部門（監(jiān)管單位行政調解）、工商行政管理部門（工商調解）、消費者權益保護協會（消協調解）、仲裁機構（仲裁調解）、人民法院（訴訟調解）等諸多主體。每一種調解形式下主持人在調解伊始已經不知不覺地站到了保險消費者一方，一些是不愿意深入了解案情，另一些是沒有能力深入理解案情，條件反射似的以各種方式向保險人一方當事人施壓：如果不配合調解，比如保險行業(yè)協會可能今后不便于該公司行協工作開展、保監(jiān)分支機構可能近期對該公司進行駐場檢查、工商行政管理部門可能會對該公司各種廣告宣傳和格式合同條款進行重點關注、消費者協會可能會組織專項活動并配合媒體宣傳、人民法院可能在判決支持原告訴求并將案件法律文書掛網宣傳。保險公司絕大多數情況下，只能忍氣吞聲接受不太公平合理的調解方案結案。個別保險公司違規(guī)操作、不當拒賠、銷售誤導，惡化了整個保險行業(yè)的司法境遇，讓整個保險行業(yè)在調解程序中無法獲得應有的平等對待，這就是明證。保險公司在現有的各種保險糾紛調解活動中，實實在在地感受到了不公平不對等的對待。久而久之，保險公司參與案件調解的積極性被消磨殆盡。2、調解人自身專業(yè)知識能力的欠缺，加之自身意識不夠中立。包括仲裁調解和訴訟調解在內的幾乎所有調解人都存在著一個錯誤的基礎認識：調解意味著雙方必須要有利益上的退讓，保險人占據經濟優(yōu)勢地位，退讓應由保險人先作出。這種意識映射到現實中的調解活動就是在一律犧牲保險人權益（包括合法權益在內）的基礎上，做著有一單是一單的買賣。倘若調解人能夠識別保險人在矛盾糾紛中的各種瑕疵并抓住其真正風險點，調解人要求保險人作出的利益退讓尚且可以令保險人信服并尊重和自覺執(zhí)行；倘若調解人根本就看不懂案情，只會利用各種形式的案外手段對案件調解活動本身施加不正當影響，可想而知，保險人能夠信服并尊重這種調解組織、這種調解人和這種調解方案嗎？3、調解工作并未做到從案件自身出發(fā)，而是為調解而調解。上述許多調解組織在處理保險糾紛案件時，背負著許多考核指標，這些指標嚴重影響了調解人的辦案思路和心態(tài)。很多保險消費者由于法律知識的欠缺，有時只需要一個中立的第三方能夠就實際案情和法律規(guī)定客觀地發(fā)表一下意見，讓保險消費者意識到自身的要求并沒有事實和法律依據即可從根本上化解雙方的矛盾，而調解人為完成自身工作指標選擇作為案件受理開展事實上完全不必要的調解工作。最后，整個社會對于保險消費者利益的過度的傾斜性保護，已經嚴重干擾了司法裁判者、行業(yè)監(jiān)督管理者、行政執(zhí)法部門的工作思維，嚴重影響了保險消費者糾紛中所提訴求的合理性，導致其期望值畸高。目前的保險糾紛處理環(huán)境，讓保險消費者感覺全社會都在為其作后盾，不論要求是否合理、是否有法律和事實依據，至少不會空手而歸。（三）訴訟與非訴訟機制，尤其是訴調并未真正有效銜接目前全國各地各級法院均已開展訴訟與非訴訟糾紛處理機制，尤其是訴訟與調解對接制度已實踐多時，期間部分地區(qū)的試點法院最初取得了不錯的成效。法院立案受理前進行委派調解，立案受理后開庭審理前進行委托調解，開庭審理后作出裁判前進行當庭調解，嚴格來講，前兩種調解并非訴訟調解。各地開展訴調對接工作的具體實踐中，均是根據當地的實際情況選擇立案前的委派調解或者是立案后開庭前的委托調解其中的一種方式，根據調解結果再行立案或者開庭審理。實際調解過程中，除了存在前述問題外，還暴露出下列問題：1、調解人員責任心較低，工作態(tài)度、經驗技巧、專業(yè)知識等因人而異、參差不齊。對于此類調解活動，大多以完成保監(jiān)機構行政分配任務的心態(tài)去開展，工作主動性和積極性十分欠缺，導致調解成功率十分有限。2、保險人參與調解的意愿自始十分有限。保險公司內部本來有一套工作程序，其實他們更傾向于法院作出判決，執(zhí)行判決反而更加簡單便捷；為滿足具體個案的調解方案，會給原本簡單的工作帶來許多挑戰(zhàn)和困難，將保險公司內部原本簡單的工作程序復雜化；加之現代保險公司內部各部門之間處于相互制約相互平衡的狀態(tài)，某一個調解事項落到實處，需要各個部門之間的協作和配合，甚至需要由分支機構層層上報到總公司眾多部門。原本簡單的事情變得復雜化，考慮到現實調解活動中的境遇，保險公司工作人員著實難以提起調解的意愿。3、調解案件當事人雙方本來分歧嚴重，保險消費者一方期望值過高，明顯缺乏事實與法律依據，加上其訴訟代理人為獲取代理費不愿意促成調解；而保險公司從風險控制角度考慮，對于其訴訟代理人一般情況下僅僅授予一般代理權限，不利于案件調解工作的開展，保險消費者一方當事人或者人民法院的任何調解意見均需要單獨向公司匯報，加之保險公司代理人不愿意承擔責任，導致眾多案件調解工作流于形式毫無成果，空耗許多調解資源?，F階段無論是立案前委派調解還是立案后的委托調解，諸多地方并沒有開展這些調解活動的實際條件，許多基層法院為實現考核指標倉促上馬調解活動，難以實現訴調對接的工作目標。（四）上述非訴糾紛處理機制發(fā)展受阻以及與訴訟難以銜接的深層次原因總結1、立法環(huán)節(jié)對于保險消費者的保護制度設計，在執(zhí)法和司法等實踐環(huán)節(jié)中，過度地傾向性地保護保險消費者其實是不必要的，是不利于整個保險行業(yè)的健康有序發(fā)展的。誠然在我國商業(yè)保險發(fā)展的前二十年期間，有必要從立法環(huán)節(jié)從源頭上完善對保險消費者的保護制度，而且這些制度設計得到了充分的落實和執(zhí)行，對于我國保險業(yè)的發(fā)展起到了正面而積極的作用。我們需要以發(fā)展的眼光來看來我國商業(yè)保險業(yè)的發(fā)展進步，同時也需要以發(fā)展的眼光來看待社會上眾多的保險消費者。隨著社會經濟和生活水平的進步，社會大眾知識文化水平尤其是法律維權意識的增強，必須客觀地認識到最初的許多保護措施已經不合時宜，需要適時進行修訂，以適應不斷變化發(fā)展的社會環(huán)境和商業(yè)生活。保險行業(yè)監(jiān)督管理部門、人民法院、保險行業(yè)協會、人民政府金融管理部門等都需要改變過去的保姆心態(tài)與思維，讓法律和市場去充分發(fā)揮功能，讓保險消費者接受真正的社會主義法治和市場經濟生活的洗禮。但是這種改變需要一個比較長期的過程，需要從執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)的每一個個案開始，逐步地改變。2、良好的制度設計在施行過程中背離了初衷，在執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)生了異化，但未能及時予以糾正。最高人民法院、保監(jiān)會等的頂層制度設計是完備的、初衷是好的，但是沒有兼顧到其它制度因素和實踐因素，導致執(zhí)行背離初衷，不僅未達到最初目的，反而使局面更加復雜化。最高人民法院、保監(jiān)會等先是陸續(xù)出臺了糾紛快處機制，后又接著制定了非訴訟糾紛處理機制與訴訟制度的銜接辦法，通過在經濟和環(huán)境成熟地區(qū)開展試點，并在實踐中不斷摸索進步完善。但是這些制度執(zhí)行或者政策貫徹沒有持續(xù)性，最近發(fā)生了的一系列變化：民事訴訟法修訂，明確了小額訴訟程序；最近的立案登記制改革，徹底改變了過去的立案審查制度；全國法院系統(tǒng)法官制度改革，員額制改革落地。這些變化直接打破了過去的保險糾紛快處機制、訴調銜接等訴訟與非訴訟對接機制的正常發(fā)展，各地各級法院要么變相強迫保險糾紛當事人接受小額訴訟程序審理案件，要么迫于立案登記制和法官員額制改革后的嚴重案多人少壓力，原有的保險糾紛快處和非訴對接活動陷入停頓或者流于形式，無法發(fā)揮其應有功用。而短期內立案登記制和法官員額制改革的沖擊不會消退，這種保險糾紛快處和非訴對接機制發(fā)展陷入停頓的局面一時不會改變。要想切實緩解基層法院保險糾紛等案件辦案壓力，必須另辟蹊徑、另謀出路。3、整個社會的各種各樣的壓力，在保險糾紛發(fā)生時，通過各種方式有意無意地最后施加在保險人身上，不僅有失公允，而且不利于矛盾的解決。保險人客觀上背負了所有壓力、吸收了所有負能量，但未能獲得應有的尊重。筆者作為保險公司從業(yè)人員，主要工作內容之一就是代表保險公司處理各類涉法問題和矛盾糾紛，從多年工作經驗看，目前仲裁與調解等非訴糾紛處理機制發(fā)展受限或者施行效果不理想，是因為整個運作機制存在“失落的一環(huán)”。這失落的一環(huán)，就是保險人自身，即各個保險公司。大家都知道市場上存在著眾多大大小小的各類保險公司，由于部分保險公司或者整個保險行業(yè)的部分行為違法違規(guī)、不合法不合理，且呈長期持續(xù)狀態(tài)，導致整個行業(yè)的社會評價和信譽度降低。這種社會環(huán)境下，遵紀守法的保險公司在處理所涉糾紛時，不僅難以獲得應有的尊重，還需要忍受著其他違法違規(guī)保險公司不當行為帶來的歧視和不公正對待，時常還需要承受這種原因導致的不利后果。這樣長久以來，給保險人的感受就是：無論采取什么糾紛處理機制，糾紛處理參與者的所有壓力和負能量都轉移到了保險人自身；與其寄希望于社會環(huán)境自身的改善，不如簡單地選擇增加風險保費來平衡外部環(huán)境惡化造成的責任支出。保險公司從現有的仲裁、調解和訴訟制度以及實踐運作上，無法看出整個社會環(huán)境的有意義的實質性轉變，不再積極主動參與和配合各種保險糾紛快處程序和訴調對接機制，完全可以理解。四、關于保險糾紛處理，現有仲裁、調解與訴訟機制的改革設想與建議。（一）仲裁機構專業(yè)化、仲裁程序前置法定1、從案件量規(guī)模上看，有必要設立專業(yè)保險仲裁委員會前置處理保險糾紛訴訟案件。根據最高人民法院公布的2015年全國法院審判執(zhí)行情況統(tǒng)計數據來看：全國法院新收案件近1800萬件，新收民商事一審、二審、再審案件11044739件，新收道路交通事故人身損害賠償案件888615件，新收勞動爭議案件483311件，勞務合同糾紛案件162920件。交強險已經施行多年，幾乎每一件人民法院新收的道路交通事故人身損害賠償案件都有一個共同被告是保險公司，加上單獨統(tǒng)計商業(yè)人身險保險合同糾紛訴訟案件數量，估計2015年全國人民法院新收的各類保險合同糾紛案件數量近100萬件。同期涉及勞動糾紛案件總共64萬件左右，遠遠低于保險合同案件案件量。社會生活紛繁復雜，單就保險合同糾紛案件的發(fā)案量便站到所有刑事、行政和民事案件總數量的1/18強，占到民事案件新發(fā)數量的1/11強，而且還是在快處機制和訴調機制施行數年之后，由此可見保險合同糾紛已經成為一個值得重視的社會問題。如此龐大數量的年度新發(fā)案件，幾乎每十件民事訴訟中就有一件是保險糾紛，加上當年不能辦結的歷史遺留案件（上訴或申訴或再審），人民法院承受了巨大的辦案壓力。經濟發(fā)達地區(qū)基層法院情況已然疲于應付，偏遠地區(qū)不發(fā)達地區(qū)基層人民法院面對突然大量涌入的專業(yè)保險合同糾紛著實會難以妥善應對。這種局面下，人民法院不僅承受了所有的保險糾紛壓力，還難以保證辦案質量和效率；不僅將所有的矛盾糾紛吸引到一處難以有效化解，還容易引發(fā)新的社會矛盾。2、不宜再作末端改造，需要高屋建瓴式的基礎改革，應考慮參照勞動糾紛調解仲裁制度來重新設計和考量建立保險糾紛調解仲裁制度。專業(yè)的事情需要由專業(yè)的人來處理。筆者建議借鑒現行勞動糾紛調解仲裁制度，在立法層面制定“保險糾紛調解仲裁法”，參考勞動仲裁委員會機構設置和地域分布，建立專業(yè)的保險糾紛仲裁機構，明確從基本法律層面規(guī)定調解仲裁在保險糾紛處理過程中前置化。發(fā)生保險糾紛，當事人不愿協商、協商不成或者達成和解協議后不履行的，可以向調解組織申請調解；不愿調解、調解不成或者達成調解協議后不履行的，可以向保險爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，少數情況下可以向人民法院提起訴訟；極少數特殊案件可以直接至人民法院提起訴訟。目前全國各地已經形成了一定的保險糾紛仲裁機構和資源規(guī)模，但是苦于案源匱乏，大多難以為繼，導致無法吸引專業(yè)人才，其維持運營都已成問題。專業(yè)的人辦專業(yè)的事，由專業(yè)的仲裁機構來處理保險糾紛案件，可以徹底改變目前人民法院案多人少、承辦法官不一定具備基本保險專業(yè)知識難以保證辦案效率和質量的局面；還可以從源頭上分流疏導人民法院承受的保險糾紛案件壓力。（二）匯集行業(yè)調解資源，整合仲裁調解與行業(yè)調解，逐步減少保險糾紛其它方式的非訴訟調解活動，讓調解盡快走上專而精路線。1、變“大調解”為專業(yè)調解。保險糾紛具有自身特殊性，實踐證明已經不適宜繼續(xù)走“大調解”路線：基層人民調解組織由于不具備專業(yè)知識能力，幾乎無法妥善處理保險糾紛案件；工商行政調解或者消協調解的固有做法和思路，被證明完全不適合處理保險糾紛案件；仲裁調解被擱置一邊，行業(yè)調解在艱難維持；委派調解和委托調解已經吃盡新制度施行前期的制度與環(huán)境紅利，已顯頹勢；訴訟調解存在被濫用之憂。最初設計規(guī)劃的訴訟與非訴訟銜接機制以訴調對接制度為例，雖然在一定程度上起到了緩解法院辦案壓力的作用，但遠未實現制度初衷，反而陷入發(fā)展瓶頸。大調解和訴調對接機制施行數年來，反而出現令人始料未及的怪圈：一方面是大量保險糾紛案件無法在調解程序中獲得認真、專業(yè)的處理，一方面是擁有專業(yè)智識資源的調解機構無案可辦或者沒有辦案積極性。筆者認為要想充分發(fā)揮調解制度的應有作用，必須放棄既往的人民戰(zhàn)爭思路，走專業(yè)調解路線。2、從立法層面保證專業(yè)調解組織的案源，促進其健康穩(wěn)步發(fā)展?，F有的專業(yè)調解組織主要由仲裁調解和行協調解組成，過去光靠自然案源幾乎難以維持這些調解組織的正常運轉，導致專業(yè)人員流失，剩余的多為兼職人員。兼職人員處理專業(yè)案件，不僅缺乏主觀能動性，還缺乏利益驅動，其辦案質量和效率可想而知，久而久之就形成了“反正能調就調，調不了就去訴訟讓法院判”的惰性思想。好比過去吃大鍋飯掙工分的勞動分配制度，這些專業(yè)調解組織經費多靠財政撥款或者行協會費支撐，調處保險糾紛案件不過是完成分配工作任務而已。今后的改革方向就是實現“包產到戶”，立法層面上確立保險糾紛案件調解仲裁作為前置程序，確保這些專業(yè)調解組織擁有穩(wěn)定案源。從市場規(guī)律可知，有需求就有市場供給。有了案源，專業(yè)調解組織就能獲得穩(wěn)定的辦案收入，就能招募吸引大量的專業(yè)人才，就能進入良性發(fā)展循環(huán)。下一步的改革內容就是引入競爭，根據各地保險調解仲裁組織發(fā)展的實際情況，改變其類似勞動糾紛仲裁機構設置的局限，放寬保險糾紛仲裁調解案件的管轄，允許其采取律師事務所設立分所的方式自由競爭整合，實現專業(yè)優(yōu)質資源的集中、發(fā)揮其規(guī)?；?、融合現有的仲裁調解和行協調解資源，避免重復設置，形成資源浪費。建議將行協調解組織資源從現今保險行業(yè)組織中剝離，融入到專業(yè)的保險仲裁機構，去除行協調解的“保險業(yè)色彩”。剛開始設立的保險仲裁機構的專業(yè)人才較為匱乏，其人才來源，除卻高校生源和法律從業(yè)人員以外，主要就是保險行業(yè)自身。保險行業(yè)自身匯集著處理保險糾紛的大量具備醫(yī)學、法學等專業(yè)知識的人才，他們現階段擁有的行協調解委員會兼職委員身份，成為了他們妥善處理保險糾紛調解案件的現實障礙。比如，保險消費者可能對于行協調解組織的公信力以及調解人員的中立性存疑，保險公司一方當事人一般情況下對于其他保險公司工作人員主持處理本公司保險糾紛基本都會存在抵觸，這樣一來保險糾紛案件行協調解工作便無法正常開展。若能將現階段的行協調解資源剝離整合至新設的專業(yè)保險仲裁機構，將可以根據實際案件需求合理優(yōu)化配置社會資源，發(fā)揮其最大效用。（三）推動保險公司自身改革，給予其應有的社會境遇，提升其參與各種非訴訟糾紛處理機制的主觀能動性。若有機會開展一項對各保險公司關于參加各級法院訴訟經歷的有關感想的專門調查活動，并予以適度的社會報道，相信大家會不難發(fā)現，