評析拉美國家社會政策調整

評析拉美國家社會政策調整

內容提要

20世紀90年代中期以來，拉美國家對社會政策進行了大規(guī)模調整。加大社會開支的再分配功能、重構社會保障制度、為貧困和弱勢人群提供必要的社會保護和改革管理機制是社會政策調整的4個基本方面。但是，建立完善而有效的社會政策體系和社會保障制度是一項長期任務。拉美國家當前的調整與改革還存在許多有待解決的問題，養(yǎng)老保障制度改革能否取得成功尚有待實踐檢驗，各項改革措施之間的配套性和互補性有待加強，在建立可行且有效的社會安全網方面拉美國家也面臨諸多困難。

拉美國家的貧困化、社會分配不公等社會問題是由多種因素促成的，已具有長期化和定型化的特點。拉美國家要解決貧困問題，走出經濟增長緩慢與貧困和社會貧富分化長期并存的困境，實現經濟社會的協(xié)調發(fā)展，必須建立完善而有效的社會保障制度和社會政策體系。在這個過程中，政府的決策和管理能力具有至關重要的作用。

關鍵詞

拉美國家

社會政策

社會保障

社會安全網

社會政策指由政府決策并實施的，以實現社會公平、保障社會安全、改善社會環(huán)境、提高社會整體福利為主要目標的一系列政策的總和，一般包括社會保障、社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、教育以及各種公益事業(yè)。20世紀90年代中期以來，拉美國家對社會政策進行了大規(guī)模調整，建立與經濟發(fā)展水平相適應的、促進經濟與社會協(xié)調發(fā)展的社會保障制度和社會政策體系已成為拉美各國政府的執(zhí)政目標之一。研究拉美社會政策調整的意義在于，拉美國家與中國都處于經濟和社會轉型時期，面臨著許多相似的重大社會問題(如就業(yè)、公共安全、教育、收人分配不公、貧困與弱勢群體等)，有效地解決或控制這些問題關系到轉型順利、經濟發(fā)展與社會進步，是政府在建構社會保障制度和社會政策體系時需要認真考慮的。在這方面，拉美國家并沒有提供成熟的經驗，同我國一樣也正在進行探索。這就意味著思考、選擇、試錯、調整、修正甚至反復。也許，拉美國家的實踐因此可以提供更為豐富的經驗和教訓，對我國具有更為直接的借鑒意義。

一

社會貧困與收入分配不公成因的長期性與復雜性

拉美的社會貧困和收入分配不公并不是新現象，它是與社會發(fā)展進程和經濟發(fā)展戰(zhàn)略相伴隨的不公平的土地分配制度、資本占有方式(包括財富和人力資本)以及社會分化形式的產物。幾十年來，各國政府一直在尋求解決之道。但是，無論是20世紀50年代至70年代末拉美國家普遍采取的進口替代發(fā)展戰(zhàn)略，還是80年代末以來的經濟改革，都將消除貧困和社會不公寄托在經濟快速增長上。然而，進口替代工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略依賴于政府的大量貸款，導致負債發(fā)展并最終引發(fā)了債務危機和經濟衰退。經濟危機期間，貧困和收人分配狀況惡化成為一個很難扭轉的趨勢。經濟改革曾為人們帶來新的希望，卻既沒有達到人們預期的經濟增長速度，也沒有產生貧困程度下降、收入分配改善的結果，特別是90年代初期還出現了經濟恢復增長與嚴重的社會問題并存的現象。拉美的貧困狀況和收入分配不公何以長期得不到改善?為什么經濟改革的陣痛正在呈現出長期化趨勢?為什么拉美的經濟改革沒有實現經濟持續(xù)增長?這些問題背后隱藏的正是貧困和收入分配不公現象的多因性、長期性和復雜性。

(一)社會轉型、經濟模式轉換和經濟全球化的多重擠壓

拉美的貧困化和收入分配不公已具有長期化和定型化的特點。在社會轉型、經濟模式轉換和經濟全球化的多重壓力下，拉美國家要改變業(yè)已形成的貧困化和社會兩極分化狀況是非常困難的，而且這些因素在某種程度上甚至起著促使貧困狀況和收入分配不公惡化的作用。

從社會轉型來看，當前拉美仍處于從傳統(tǒng)農業(yè)社會向現代工業(yè)社會過渡的進程中，而且由于政治體制的先天不足、工業(yè)化戰(zhàn)略選擇失誤和“都市化走在現代化之前”，拉美的社會轉型更多地表現為一種無序化狀態(tài)，權力結構、社會結構、經濟結構和思想輿論結構的變化沒有伴隨著新的社會政治經濟體制健康成長，政局動蕩、社會不穩(wěn)、城鄉(xiāng)發(fā)展失調、地區(qū)差距擴大、大量失去土地的農民進入城市以及城市邊緣地帶的形成，這些因素同時出現并相互交織在一起，使得貧困化和收入分配不公等社會問題顯得特別尖銳。

從經濟模式轉換來看，拉美國家正在從進口替代向出口導向、從國家干預向自由市場經濟過渡。這是一個不同社會階層重新定位，權力重新分配與整合，利益格局發(fā)生變化的改革過程。在這個過程中，市場經濟在帶來高效率的同時也產生了社會分配不公、兩極分化加劇的情況。貧困人口和弱勢群體較之其他社會階層更容易受到經濟改革的負面影響，這意味著社會弱勢群體承擔了改革的大部分成本，并且由于弱勢群體規(guī)模龐大，構成了對改革、發(fā)展與穩(wěn)定的威脅。從理論上講，改革的代價應該由全社會承擔，改革成果應由全社會分享，但實際上弱勢群體正在承擔著改革的大部分成本，而強勢群體卻分享了大部分改革成果。雖然不少學者也指出，有些消極影響是短期的，會在改革進程中被逐步消除，如果不進行改革情況會更糟，不但人均收入低于現有水平，而且社會問題也會更加嚴重。但是，以市場為導向的改革對社會的不同階層有不同影響，這是不可避免的。每項改革計劃都既有受損者也有受益者，而窮人的經濟承受能力最脆弱，他們是最先受到影響的群體，也是最容易受到改革消極影響的群體。結構改革造成失業(yè)增加，例如，阿根廷石油、通訊、電力部門的私有化使11萬人成為失業(yè)者，非技術工人首當其沖，最早成為失業(yè)者也最難實現再就業(yè)。貿易自由化和金融自由化會降低資本貨的相對價格從而有利于資本密集型企業(yè)的發(fā)展，減少對非技術工人的需求。金融部門的改革則使窮人的處境變得更加困難，至少與富人和中間階層相比，變得更為困難，這是因為窮人沒有擔保品，因此很難利用自由的金融市場，新的高收益的金融工具會有助于那些有專門和多樣化工具需求的人。市場改革本身使得制約窮人生產力和收入提高的結構性問題顯得更為突出，對市場機制更多的依賴本身并沒有為窮人創(chuàng)造新的機會。q)以市場為導向的改革大大增加了勞動者特別是窮人的風險，如失業(yè)、工資下降，以及由于宏觀經濟危機、調整和私有化而造成的失業(yè)，第一批下崗的非熟練工人就可能成為城市貧民。如果說“貧困和社會不公惡化主要出現在所謂失去的10年”，而“改革有助于放慢收入分配不斷惡化和貧困不斷增加的趨勢”是一個可能的結果；那么，由于窮人本身應對風險時的脆弱性，他們很難應對連續(xù)發(fā)生的風險，因為在經濟危機沖擊下許多人可能已經花掉了全部積蓄，當經濟改革產生的沖擊接踵而至時，即使這種沖擊是暫時的，他們也已無力應付。因此，對某些社會群體來說，消解改革的消極影響需要一個相當長的時間。任何改革都要付出代價，即便是成功的改革都要付出代價，何況不少拉美國家的改革一波三折，有的甚至以失敗告終。失敗的改革顯然對貧困和社會不公會產生更為嚴重的影響。

從全球化來看，拉美國家以自然資源為基礎的經濟發(fā)展在全球化和國際競爭中面臨著更為尖銳的勞動力成本問題，也面臨更多的風險，正在成為低工資、低成本制成品的生產區(qū)，被越來越多地納入到以西方發(fā)達國家的跨國公司所控制的全球經濟一體化之中。而經濟全球化過程則是與政治、經濟、文化等的不平等相伴隨的，世界各國之間收入的不平等和國家內部的不平等大多有升無降，失業(yè)風險和金融風險大大增加。

(二)市場失靈與政府失靈的雙重影響

貧困和不平等是一個世界性現象，學術界對其根源的研究也在不斷深入。貧困和不平等要么歸因于市場機制要么歸因于權力介入不同。近年來形成的關于不平等的新制度主義理論認為，在任何社會中，都存在市場和權力兩種整合機制，市場失靈和政府失靈都可能造就不平等。一般情況下，這兩種機制作用的方向是相反的，占支配地位的機制造就不平等，而第二位的機制緩和不平等。例如，在資本主義市場經濟中，市場是不平等的主要根源，福利國家的再分配干預有一種抵消這一不平等的作用；在國家社會主義國家則是再分配制度造成不平等，市場起一種抵消作用。但在特殊情況下，市場和再分配對不平等的影響可能是同方向的，例如，權力與市場通過尋租行為產生的雙重作用可以導致貧富嚴重分化現象的出現。用這一理論分析拉美社會貧困和收入分配不公的成因，可以發(fā)現，拉美國家既存在市場機制造就的不平等也存在權力機制造就的不平等，而且由于社會保障制度本身存在的諸多問題(不僅是制度不完善)，權力機制(再分配)不但沒有有效地抵消市場機制造就的不平等，而且有時還會與市場機制一起對不平等產生雙重作用，使之更加嚴重。這除了表現為尋租行為和腐敗行為產生的影響外，還表現為社會保障不足與社會保障過度并存。一方面，有許多人(低收人者、窮人、非正規(guī)部門就業(yè)者等)沒有被社會保障制度所覆蓋，制度內外存在著極大差異；另一方面，體制內也存在極大的不平等，不同社會群體所享受到的福利存在極大差別，社會強勢群體(城市中間階層、大型國有企業(yè)員工、國家公務員等)受到的保護遠遠高于其他社會群體。這意味著通過再分配進行配置的社會資源被集中在一部分人身上，真正需要幫助的人卻得不到應有的保護。社會弱勢群體在社會經濟轉型過程中很容易失去工作和收入，極易陷入貧困。而且受社會強勢群體的影響，社會保障改革基本上是在不損害現有受保人的情況下進行的，已進行改革的社會保障制度沒有擴大制度的覆蓋面，低收入群體和社會弱勢群體依然沒有被社會保障覆蓋。

二

現行社會政策的脆弱性

社會政策源于對市場機制缺陷的認識，旨在通過政府(國家)對經濟和社會事務進行干預，抵消或減弱與市場經濟相伴而生的社會不公和各種社會矛盾。拉美國家的社會政策是二戰(zhàn)后隨著國家資本主義的發(fā)展而逐步實施的，其制度體系和政策體系的完善程度及發(fā)展水平都遠不如西方發(fā)達國家。但與西方發(fā)達國家一樣，拉美國家的社會政策在取得成就的同時也出現了許多嚴重的問題，特別是20世紀80年代爆發(fā)債務危機和實行新自由主義改革以后，在上述多重因素的影響和制約下，現行社會政策的缺陷也變得越來越明顯，使其在應對經濟和社會發(fā)展中出現的問題與挑戰(zhàn)時顯得非常脆弱。這主要表現在以下幾個方面。

(一)社會開支不足與資源配置上的不合理

80年代拉美各國的社會開支都出現大幅度削減現象。在債務危機、經濟衰退和財政赤字嚴重的情況下，社會開支的減少是不可避免的，而社會開支的減少必然嚴重削弱政府運用再分配政策解決社會問題的能力。但從再分配功能來看，社會開支的構成狀況比其數量規(guī)模具有更大的意義。這是因為社會開支的各個項目的再分配功能不同，窮人從初、中級教育和基礎設施開支中受益最大，而社會保障的再分配功能最小。在拉美國家的社會開支中，社會保障和醫(yī)療保險部門卻一直占據主導地位，即使在80年代社會開支大幅度下降的情況下，這兩個部門所受的影響也最小。

(二)社會保障制度存在嚴重問題

社會保障制度包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生和失業(yè)保險等，每個制度存在的問題不盡相同，具有共性的問題主要有以下幾點。(1)制度覆蓋面很低，’許多人(主要是窮人、低收入者和非正規(guī)部門就業(yè)者)被排斥在社會保障之外，盡管他們實際上是最需要得到社會保護的人群。(2)存在嚴重的不平等現象。這種不平等表現為體制內外的不平等和體制內的不平等。前者被稱之為排斥性，即一部分人被排斥在體制之外，而體制內外差距非常大，參保人福利優(yōu)厚，未被覆蓋的人幾乎得不到任何保護；后者為分層化，即體制內不同職業(yè)群體之間福利待遇的差異也非常大。(3)財政上的不可持續(xù)性。不少國家的社會保障制度已出現嚴重赤字，隨著人口老齡化程度的提高，許多國家在可預見的時間內也將出現收支失衡。(4)管理混亂，效率低下。各國的養(yǎng)老金制度和醫(yī)療衛(wèi)生制度都程度不同地存在這個問題。因此，拉美國家的社會保障制度不但不能有效應對經濟改革和社會發(fā)展提出的要求，而且成為政府財政的沉重負擔，成為制約改革深入發(fā)展的重要因素。

(三)缺乏制度化的反貧困政策

除少數國家制定了一些針對貧困人口的社會救助和收入補貼計劃外，多數拉美國家缺乏長期和系統(tǒng)的反貧困戰(zhàn)略，缺乏制度化的反貧困政策。在應對老年貧困和失業(yè)貧困方面，拉美現行的失業(yè)保險制度和養(yǎng)老金制度都難以發(fā)揮反貧困作用。除前述體制性問題外，由于失業(yè)保險和養(yǎng)老金制度并不是專門針對窮人設計的，大多數窮人和在非正規(guī)部門工作的人缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和收入，沒有能力按規(guī)定繳納社會保險，因而得不到社會保險制度的覆蓋，當老年或失業(yè)失去生活來源后往往會陷入貧困狀態(tài)。而多數拉美國家并沒有建立制度化的社會安全網，及時為陷入貧困的人提供經濟支持與其他幫助。

(四)社會保護的親周期性

有效的社會保護應是反周期的，即能夠在危機發(fā)生時自動啟動，及時提供支持，以幫助處于困境的人渡過難關，如失業(yè)率上升時增加領取失業(yè)保險的人數，收入下降時增加領取食品和現金補貼的人數。但拉美國家的社會保護卻是親周期的，經濟增長時政府可以加大社會開支，增加社會投資，經濟危機時政府不但不能保證正常社會開支反而會減少社會投入，大量出現的貧困人群因而得不到應有的保護。

(五)政策理念的失誤

拉美國家之所以會出現經濟慢速增長與嚴重的社會問題共存的狀況，一個重要原因就是政府功能的缺失，而政府功能缺失的背后則是政策理念問題。作為拉美國家經濟改革政策理念的“華盛頓共識”，反對把社會平等作為公共政策目標c)，強調增長不僅是經濟發(fā)展的核心，也是解決貧困化問題的惟一有效手段。因此，與新自由主義經濟政策相配套的社會政策關注的核心問題是貧困而不是平等。⑧在強調私人部門參與管理基本社會服務、政府退出生產領域、讓市場充分發(fā)揮作用的過程中，國家也放棄了其本應承擔的許多社會職能。貧困和不平等對社會都是有害的，前者影響到人的基本生存能力，后者損害了社會公平感，對社會和政治穩(wěn)定都會產生消極影響，并最終影響到經濟增長。減少貧困和降低社會不平等當然需要經濟增長，但如果只考慮經濟增長的因素而不考慮政策因素，指望經濟增長對降低貧困和改善社會不公的所謂的“滲漏效應”，那么只能消極地等待社會公平的到來。三

社會政策調整的內容

盡管拉美各國政府一直將經濟快速增長作為解決社會問題的前提條件，將經濟改革作為實現宏觀經濟穩(wěn)定和經濟快速增長的惟一途徑，但在經濟改革中，拉美國家不得不面對一個兩難困境：由于窮人在市場中處于弱勢地位，因此推行以市場為導向的經濟改革必然會加劇貧困化和收入分配不公(至少在一定時期內)，但是如果不繼續(xù)推進經濟改革，不建立合理的有競爭力的經濟機制，就不可能實現經濟穩(wěn)定和經濟的快速增長，也就不能為克服貧困和改善收入分配不公創(chuàng)造必要的條件。拉美的現實表明，如果由大部分人承擔改革與發(fā)展的代價，讓少數人長期獨享改革與發(fā)展的成果，那么這種改革與發(fā)展就是不公平的；而“不能減少貧困和改善不平等的改革會引發(fā)社會不滿，最終是不可持續(xù)的”。90年代中期以來，拉美國家的民眾對經濟改革和現行政策表現出強烈不滿，社會運動空前活躍，左派政黨的支持率明顯提高。改革社會保障制度，建立以改善不平等和減少貧困為目標的社會政策體系，尋求經濟與社會的協(xié)調發(fā)展，逐漸成為拉美各國政府的共識和政策選擇。拉美的改革也隨之進入一個新的階段，即“第二代改革”或“對改革進行改革”的階段。它既是改革在深度和廣度上的繼續(xù)，也是改革理念與政策的調整，其重要特點之一是將改革從經濟領域擴大到社會領域，從完全關注效率轉向關注效率與公平，從單純強調經濟快速增長轉向強調發(fā)揮社會政策的功能，“公正的發(fā)展”和“經濟與社會協(xié)調發(fā)展”成為新的政策目標，社會政策調整則是這一階段改革的重心。

拉美國家的社會政策調整涉及的范圍和領域非常廣，但基本上可以歸納為4個方面：其一，調整社會開支政策，有效利用公共資源，公共資源再分配從過去主要關注城市中間階層轉為向最需要的社會群體傾斜，增強社會開支的再分配作用；其二，重構社會保障制度，建立與自由市場經濟相適應的社會保障制度和勞動制度；其三，制定有針對性的社會計劃為貧困和弱勢人群提供必要的社會保護；其四，改革管理機制。

在社會開支方面，拉美各國政府普遍采取向社會投資傾斜的政策，有意識地提高社會開支在CDP和財政預算中的比重。特別是在人均社會支出較低的國家，政府將更多資金優(yōu)先用于社會領域和提高公共開支所占比重，增加了社會開支。90年代，拉美地區(qū)人均社會開支增長了58%；社會開支占CDP的比重也從10.1%提高到13.8%。同時，注重調整社會開支的構成，加大對中低收入階層和窮人受益的更大項目的資金投入，提高用于初、中級教育、基本醫(yī)療服務和基本設施的比重。1998年以前，無論從大多數國家還是地區(qū)總體來看，社會開支增幅中有一半左右用于社會保障。1998年以來，人力資本投資(教育和醫(yī)療衛(wèi)生)在社會開支中的增幅呈現出高于社會保障增幅的趨勢。拉美經委會認為，這種趨勢反映了許多國家的政府已認識到教育的重要性，從而在社會開支增長速度放慢的情況下，優(yōu)先保證教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的開支，使低收入階層可以得到更多利益，這是拉美社會開支政策中一個“特別值得注意的趨勢”。但在現有條件(經濟發(fā)展水平、稅收結構)下，如何使有限的公共資源發(fā)揮更大作用，是拉美國家必須面對的現實，因此，各國政府越來越關注社會計劃的效益、效率和效果，運用有效的目標確定機制，優(yōu)先考慮貧困地區(qū)和最貧困的社會群體，針對具有不同需要的人群制定不同的社會計劃。

在社會保障制度方面，有結構性和非結構性兩種改革類型。非結構性改革指在原有制度模式中進行政策調整。養(yǎng)老金制度調整是在傳統(tǒng)現收現付制度的框架內，通過提高繳費、提高退休年齡、取消特殊階層的優(yōu)厚待遇等措施，達到擴大制度的覆蓋面、統(tǒng)一資格條件和待遇標準、取消或減少赤字的目的，使養(yǎng)老金制度具有財政上的可持續(xù)性。醫(yī)療保險體系調整主要是整合各自為政的醫(yī)療保險計劃，實行統(tǒng)一管理及統(tǒng)一待遇和服務標準。

結構性改革指建立與公共管理的現收現付制不同的制度模式。就養(yǎng)老金制度而言，是以個人賬戶基金制全部或部分取代現收現付制，從原來的公共單一支柱轉變?yōu)槎嘀еw系，不同支柱承擔不同功能；以私營公司的競爭性管理取代政府的統(tǒng)一管理，從政府公共部門的集中壟斷性管理改為養(yǎng)老基金管理公司的分散競爭性管理，即人們通常所稱的養(yǎng)老保障制度的私營化；資金籌資與養(yǎng)老金支付方式從規(guī)定繳費的現收現付方式和按社會互濟原則進行分配的方式轉向個人賬戶儲蓄、多存多取的自我保障方式。u到目前為止，拉美已有12個國家進行了結構性改革。

就醫(yī)療保險體系而言，其核心是擴大私人部門的作用，不同程度地提高私人部門參與醫(yī)療保險服務的比重，也可稱之為部分私有化。雖然醫(yī)療保險體系改革都以部分私有化為方向，卻有兩個不完全相同的趨勢，并由此形成兩種各具特點的改革模式。第一個趨勢是私人部門直接參與提供醫(yī)療衛(wèi)生服務，將一部分原來由社會保險提供的醫(yī)療服務交給私人部門進行市場化管理和運營，通過社會保險機構和私人部門之間的競爭，促進整個醫(yī)療衛(wèi)生體系的發(fā)展。按照這個趨勢形成的制度模式是一種二元選擇模式，即公共醫(yī)療與私人醫(yī)療兩種制度共同分擔醫(yī)療服務的體制，投保人可以在兩種制度中自由選擇。第二個趨勢是通過與多樣化的醫(yī)療服務機構簽訂醫(yī)療合同和經營協(xié)定，在公共衛(wèi)生部門引入競爭機制，以提高經濟效益和控制醫(yī)藥價格。按照這個趨勢形成的制度模式是一種多元選擇模式，投保人不是在公共和私營兩種制度中選擇，而是在許多提供醫(yī)療服務的機構中進行選擇。這種制度模式強調的重點不是私營部門和公共部門的競爭，而是市場競爭對整個醫(yī)療保險制度的推動。因此，在這種制度模式下，醫(yī)療代理機構和醫(yī)療服務機構的性質多種多樣，既有私營的和公立的，也有集體的和非營利性質的。在這兩種主要改革模式之外，還有一些國家在保持原有制度模式不變的情況下，通過與私人部門進行合作，讓私人部門在醫(yī)療衛(wèi)生領域發(fā)揮更大作用。

在失業(yè)保險方面，除已有的8個國家外(7個拉美大陸國家，1個加勒比國家)并無新的失業(yè)保險計劃出臺。改革中最有代表性的有兩個國家，一個是阿根廷，另一個是智利，它們的改革力度比較大，而且分別選擇了兩種不同的制度模式。阿根廷在修改和完善傳統(tǒng)失業(yè)保險模式的基礎上建立起一個新的失業(yè)保險制度：資金由雇主和職工共同分擔；失業(yè)保險金的數額隨失業(yè)時間的延長遞減，以鼓勵失業(yè)者盡快找到新的工作；在可享受失業(yè)保險的期限和失業(yè)保險繳費時間之間建立更密切的聯系，繳費年限不同可享受失業(yè)保險的期限也不同，以便盡可能降低社會保險中常見的道德風險。智利建立的新失業(yè)保險制度則是一種自我保險與社會互濟相結合的模式，資金來源于雇員、雇主和政府三方的繳費，個人繳費和雇主繳費中的一部分進入個人失業(yè)賬戶，雇主繳費中的另外一部分和國家繳費進入互濟基金賬戶。失業(yè)保險先由個人賬戶支付，數額也取決于個人賬戶的積累，個人賬戶積累支取完以后才由互濟基金支付。

在社會安全網(社會救助體系)方面，拉美國家主要是對現行的緊急就業(yè)計劃、社會基金、反貧困計劃、營養(yǎng)和食品補貼計劃等進行改進，一方面增加資金投入，另一方面重視每一項計劃的設計，加強針對性，讓真正的窮人受益。特別值得關注的是，不少國家通過制定綜合性的大規(guī)模社會發(fā)展計劃和反貧困計劃，強調社會計劃在對人力資本投資中的效益，把提高窮人的教育水平和就業(yè)創(chuàng)造作為打破貧困和不平等代際傳遞的重要手段。這些計劃被稱作“新一代發(fā)展計劃”，墨西哥的“教育、衛(wèi)生和食品計劃”和巴西的BolsaEscola計劃是兩個比較著名的計劃，也都取得了較好成效。與此同時，一些拉美國家還積極探索與大規(guī)模綜合性社會發(fā)展計劃相適應的管理機制，在預算制定、計劃設計、計劃執(zhí)行與管理、相關部門協(xié)調、機構調整等方面進行統(tǒng)—規(guī)劃與整合，以保證社會計劃的實施。

四

社會政策調整面臨的挑戰(zhàn)

建立完善而有效的社會政策體系和社會保障制度是一項長期任務，拉美國家當前的調整與改革還存在許多有待解決的問題。

第一，養(yǎng)老保障制度改革能否取得成功有待實踐檢驗。拉美的改革已近25年，但大多數國家新制度的運行情況并不理想，個人賬戶基金制存在許多問題，其合理性和有效性仍然受到質疑。養(yǎng)老金制度改革面臨著諸多挑戰(zhàn)，但主要來自兩個方面：其一，養(yǎng)老基金能否為參保人提供足夠的養(yǎng)老金。這涉及數額不斷增加的養(yǎng)老基金的保值增值、對基金公司和資本市場進行嚴格而規(guī)范的監(jiān)管、化解養(yǎng)老基金的投資風險以確保養(yǎng)老基金的安全性并獲得較高投資收益、資本市場的發(fā)展以及在養(yǎng)老基金與資本市場之間形成良性互動等一系列問題。與公共現收現付制相比，基金積累制的監(jiān)管難度大，對政府治理能力的要求也更高。政府必須在市場機制和國家監(jiān)管中尋找一個合理的結合點，不能讓養(yǎng)老收入的提供任由市場左右而置參保人于太大的風險之中，也不能因監(jiān)管過度而使市場競爭名存實亡。如果因風險太大而無法保證參保人的養(yǎng)老收入，仍需國家投入大量資金，新制度就失去存在的合理性；如果政府監(jiān)管制約了市場競爭機制的發(fā)揮，那么私營公司參與養(yǎng)老基金管理的優(yōu)越性就不復存在，這兩者都意味著改革的失敗。其二，能否擴大養(yǎng)老保障的有效覆蓋面e，特別是擴大到非正規(guī)部門。與其他發(fā)展中國家一樣，以繳費(就業(yè)）為基礎的養(yǎng)老金制度在拉美的擴展困難重重，個人賬戶計劃雖然在個人繳費和受益之間建立了直接關聯，但并沒有解決逃避繳費現象，特別是未解決對非正規(guī)部門的覆蓋，即使在對自我就業(yè)者實行強制性覆蓋的國家(阿根廷)，其效果也很不理想，不繳費者的比重很高。有些國家采取了一些吸引非正規(guī)部門就業(yè)者參加養(yǎng)老金制度的措施，如智利強制雇主為家務工設立解雇補償儲蓄賬戶、墨西哥和哥倫比亞為低收入者設立專門基金和補貼等。但在這方面，拉美國家目前還沒有更多有效的解決方案。

第二，各項改革措施之間的配套性與互補性。拉美國家社會政策調整中存在著不同的目標取向，社會開支政策強調再分配功能和反貧困目標；而社會保障改革和勞動立法改革(涉及就業(yè)保障、勞動保護和職業(yè)福利)的基本取向與經濟改革的方向一致，即削弱政府在這些領域中的主導地位，最大限度地發(fā)揮市場機制和社會機構的作用。由于后者是作為經濟改革的配套措施推出的，并且以適應自由市場經濟為目標，關注體制本身的效率和財政上的可持續(xù)性，因而，盡管在每一項改革計劃的設計中都包含著一些針對社會弱勢群體和貧困人口的措施，但它們并不是以減少貧困、緩解不平等為主要目標，也難以產生相應的效果。相反，有些改革措施還在一定程度上維持甚至擴大了貧困和不平等。盡管社會保障制度(特別是養(yǎng)老金制度)改革是社會開支政策調整的基礎，如果不能建立一個財政上可持續(xù)的社會保障制度，政府必須繼續(xù)將大量公共資源用于為其提供財政支持，從而不可能將更多資源投入再分配效能更大的社會計劃。但是，當前許多國家⑩的養(yǎng)老金制度仍需政府給予大量財政補貼(如巴西)，已實行結構性改革的國家的新制度還處于轉軌期，轉軌成本將在一個相當長的時期內構成本國財政負擔，再加上拉美國家稅收制度上的問題(稅收水平低，稅基小，逃稅現象嚴重，體制不健全)，因此，無論在公共資源的供給上還是合理配置上都還有很長的路要走。此外，社會政策各領域的調整也不平衡，失業(yè)保險和醫(yī)療保險改革嚴重滯后。在拉美地區(qū)，不管是已建立失業(yè)保險制度的國家，還是仍然通過解雇賠償制度為勞動者提供失業(yè)期間收入支持的國家，都沒有解決失業(yè)保險問題。

第三，建立可行且有效的社會安全網。當前拉美國家在社會政策調整中已開始優(yōu)先考慮特定人群，即將社會政策的重點從過去專注于一部分人的高福利轉向低水平的更廣覆蓋面和普享性質的福利模式(主要表現在通過制度改革減少體制內的高福利水平)，將更多資金用于以窮人為目標的社會安全網計劃。但是，社會保障制度改革的受益者主要是現有參保人，未被社會保險覆蓋的人口接近2.2億，占人口總數的46%，其中有8360萬人根本得不到醫(yī)療服務；處于貧困線以下的老年人幾乎得不到任何救助，因為只有阿根廷、智利、烏拉圭和哥斯達黎加等少數國家提供覆蓋面極為有限的救助養(yǎng)老金@。貧困人口、非正規(guī)部門就業(yè)者和社會弱勢群體依然沒有得到有效的社會保護，如何為這些社會群體提供必要的社會救助，“建立或加強社會保護體系和安全網計劃”是拉美國家政府必須認真解決的問題。

五

思考與啟示

(一)拉美國家的貧困化、社會分配不公等社會問題是由多種因素(包括土地分配制度、資本占有方式——包括財富和人力資本、現行再分配機制、改革過程中的政府干預缺失等)促成的，已具有長期化和定型化的特點。新自由主義改革及其政策理念不是惟一的影響因素，但在某種程度上起著阻礙貧困狀況緩解和促使收入分配不公惡化的作用。拉美國家政府要解決的是如何以更為公平的方式推進市場經濟進程，建立完善的市場機制和政府干預機制，讓這兩種機制在推動社會整體發(fā)展方面發(fā)揮各自的作用。

(二)長期以來，拉美的經濟發(fā)展存在一種悖論：由于存在嚴重的收入分配不公，即使經濟增長較快，社會中的大部分