國土空間規(guī)劃專項規(guī)劃編制特點與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)初探

專項規(guī)劃：國土空間規(guī)劃專項規(guī)劃編制特點與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)初探小編：國土空間規(guī)劃中，專項規(guī)劃如何編制？今日推薦文章《國土空間規(guī)劃專項規(guī)劃編制特點與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)初探》，來自廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，規(guī)劃一所

查冬冬。

前

言

國土空間規(guī)劃按層級內(nèi)容分為“五級三類”，專項規(guī)劃是其中關(guān)鍵一類。對于專項規(guī)劃包含哪些具體分項、如何組織編制、如何處理好與總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的關(guān)系，仍需結(jié)合實踐開展廣泛而深入的討論。本文從技術(shù)實踐的角度，就專項規(guī)劃呈現(xiàn)的新的特征，以及今后在編制過程中需要關(guān)注的技術(shù)要點展開初步探索。

從專項規(guī)劃呈現(xiàn)的類型看，過去幾大空間規(guī)劃是相互分隔的：城鄉(xiāng)規(guī)劃比較復雜，動輒幾十甚至上百個專題專項，把規(guī)劃研究和規(guī)劃編制報批混為一談，大動干戈卻常常事倍功半；國土規(guī)劃比較簡要，強化指標的分解、管控、落實，但剛性管控有余而戰(zhàn)略引領(lǐng)不足（楊保軍，2019）。新的國土空間規(guī)劃編制應該是“合一”的，“五級三類”編制體系中，各級各類規(guī)劃都有明確的職能分工。

“三類”規(guī)劃中，唯有專項規(guī)劃編制主體不局限于自然資源部門。如何根據(jù)空間規(guī)劃體系的新特點，更好的組織專項規(guī)劃編制工作，將其融入到新的空間規(guī)劃體系中，實現(xiàn)“一個市縣一本規(guī)劃，一張藍圖”，成為下一步空間規(guī)劃要面對的重要課題。一、專項規(guī)劃呈現(xiàn)什么樣的新特點？01、編制目的：從橫向拓展到縱向延伸以往規(guī)劃體系中，各部門根據(jù)自身行業(yè)的需要，分頭開展專項規(guī)劃的編制，形成“一個部門一本規(guī)劃”的局面。專項規(guī)劃存在的主要問題是缺失與泛化并存，空間系統(tǒng)性缺失與沖突并存（何子張，2019）。部門編制的專項規(guī)劃雖然為規(guī)范化管理提供了依據(jù)，拓展了規(guī)劃的覆蓋面，但也帶來管理深度不一致、空間關(guān)系沖突的矛盾。

新的體系下，國土空間總體規(guī)劃形成覆蓋城鄉(xiāng)、分級管理的規(guī)劃管制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“全方位無死角”的管控。專業(yè)部門需要解決的問題從“規(guī)劃缺位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)劃深度不足”，要在國土空間規(guī)劃總體框架下，縱向深化和細化本部門的管理內(nèi)容。以教育部門為例，以往控規(guī)未覆蓋地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)教育設(shè)施布局都需要通過專項規(guī)劃進行彌補；國土空間規(guī)劃編制完成后，教育用地基本穩(wěn)定，專項規(guī)劃應更多關(guān)注受教育人口與教育用地的匹配、內(nèi)部的空間分配、教育用地的達標等問題。

機構(gòu)改革后，自然資源部門承擔“兩統(tǒng)一”職責。其中，第二個統(tǒng)一包含“國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、國土空間生態(tài)修復”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這三個環(huán)節(jié)都會衍生大量專題性工作，在國土空間總體規(guī)劃的指導下，縱向傳導規(guī)劃管制目標，并直接指導專項工作內(nèi)容的實施。圍繞用途管制核心任務，衍生年度實施計劃、基本農(nóng)田儲備區(qū)規(guī)劃、城市更新規(guī)劃和計劃等專項規(guī)劃；圍繞生態(tài)修復，衍生不同層級生態(tài)修復規(guī)劃、針對專門修復類型的專項規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等。為實現(xiàn)縱向傳導、細化內(nèi)容、指導實施等目標，形成新的專項規(guī)劃編制需求。02、編制內(nèi)容：體現(xiàn)部門管理事權(quán)一致的特征自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中明確要求報批審查的原則是“管什么就批什么”。專項規(guī)劃的編制和管理，需要關(guān)注本部門事權(quán)的邊界，關(guān)注對上位規(guī)劃強制性內(nèi)容的傳導，避免“多規(guī)不協(xié)調(diào)”再次出現(xiàn)?！肮苁裁淳团裁础笔菍Φ模^不等于“批什么就編什么”是對的（楊保軍，2019）。專項規(guī)劃應兼顧全面性與專業(yè)性的兩種特質(zhì)，必須做到編制過程的綜合性、輸出成果的專業(yè)性。在規(guī)劃編制過程中，盡可能全面協(xié)調(diào)與本專項密切相關(guān)的上位規(guī)劃和專項規(guī)劃，例如綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃必須兼顧全市發(fā)展格局、發(fā)展方向，了解土地政策、土地權(quán)屬情況，提升論證研究過程的科學合理性。在規(guī)劃輸出成果上，要體現(xiàn)事權(quán)一致性，清晰界定本專項規(guī)劃必須管制的內(nèi)容與建議性內(nèi)容，對于不相關(guān)的內(nèi)容可以做出指導和建議。03、技術(shù)手段：從單打獨斗到多規(guī)協(xié)同自然資源部《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》要求，“構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”……作為詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃編制和審批的基礎(chǔ)和依據(jù)”。專項規(guī)劃不再是部門或者科室的單打獨斗，而是建立在全域空間數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)上的全面提升。編制技術(shù)流程，起終點都將建立在一張圖上，多規(guī)協(xié)同的工作方式貫穿在規(guī)劃編制的整個過程中。因此，專項規(guī)劃的基礎(chǔ)資料會要求更全面、更權(quán)威，編制過程會要求更多關(guān)注相關(guān)領(lǐng)域的空間安排，成果內(nèi)容將更加精準和規(guī)范。04、成果形式：從各不相同到標準化、信息化專項規(guī)劃成果編制完成以后，將接入全市（縣）的空間信息平臺，為政府管理提供依據(jù)。以平臺為支撐，建立機制保障，實現(xiàn)多規(guī)協(xié)同，成為部門間業(yè)務共商、項目生成策劃、項目落地協(xié)同、空間共管、公眾參與溝通的關(guān)鍵渠道（張曉宏，2018）。因此，成果的形式必須滿足接入信息平臺的要求，具體體現(xiàn)為指標量化、圖紙矢量化、文本條文化、管理圖則化。地方政府需要為此制定全市統(tǒng)一的成果上報標準，確保專項規(guī)劃關(guān)鍵成果信息能反饋到“一張圖”管理平臺中。二、專項規(guī)劃編制有哪些關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)？01、建立專題底圖，明確與總體規(guī)劃銜接關(guān)系專項規(guī)劃的現(xiàn)狀調(diào)查建立在以三調(diào)為基礎(chǔ)的現(xiàn)狀底圖上。在三調(diào)基礎(chǔ)上，根據(jù)專項規(guī)劃的特定要求，一是要共享發(fā)改、環(huán)保、住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)等部門國土空間相關(guān)信息；二是要開展地類細化調(diào)查和補充調(diào)查，通過采集位置、范圍、等級、規(guī)模等信息（自然資源部，2019），補充和細化專項規(guī)劃編制所需的要素內(nèi)容。同時，結(jié)合國土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容，制作專題圖，以專題應用為導向，通過數(shù)據(jù)選取、數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)展現(xiàn)、數(shù)據(jù)導出等步驟，形成符合專項規(guī)劃需求的專題底圖。國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺總體框架圖（自然資源部，2019年7月）專項規(guī)劃編制前期，應全面解讀和評估總體規(guī)劃，明確強制性內(nèi)容的落實要求，明確專項規(guī)劃的總體策略和工作重點。專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容。02、校驗技術(shù)規(guī)范，綜合確定編制依據(jù)專項規(guī)劃的編制依據(jù)，綜合了總體層面與專門行業(yè)的各類規(guī)范，因此在適用標準方面需要進行全面的檢索和比對，既要符合總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，也要滿足專業(yè)部門的管理要求。以公共交通專項規(guī)劃為例，在總體規(guī)劃確定的布局基礎(chǔ)上，要對照交通部門設(shè)計規(guī)范、省市行業(yè)標準，最終確定本地控制指標體系。在大中城市，政府以地方技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范檢索庫、規(guī)范匯編等形式對專項規(guī)劃內(nèi)容進行進行統(tǒng)一；在中小城市，需要由編制單位針對編制內(nèi)容進行全方位的研究，形成權(quán)威的指標體系和標準指導規(guī)劃編制。某城市公共交通專項規(guī)劃技術(shù)標準校驗（局部）03、落實行業(yè)訴求，明確深化、優(yōu)化、修正等技術(shù)措施以國土空間總體規(guī)劃為藍本，將專項規(guī)劃納入到“五級三類”空間規(guī)劃體系中進行系統(tǒng)性分析，將行業(yè)訴求與空間管制結(jié)合起來，制定相應的空間調(diào)整策略。專項規(guī)劃將對總體規(guī)劃起到重要的補充完善作用。一是深化編制內(nèi)容，將總體規(guī)劃無法確定的詳細指標、用地控制要求等內(nèi)容，以及局部內(nèi)容的詳細設(shè)計，通過專項規(guī)劃予以明確。二是優(yōu)化布局，在不突破總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的前提下，通過科學評估，提出優(yōu)化用地布局、優(yōu)化設(shè)施安排、優(yōu)化實施時序等建議，并反饋到國土空間總體規(guī)劃中。三是修正缺陷，對于總體規(guī)劃編制過程中考慮不周全的問題，或者結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的新情況，提出對總體規(guī)劃的修正建議。這些建議本身不具備法定效力，但可以通過國土空間規(guī)劃“一年一體檢、五年一評估”的制度進行落實和反饋，成為對國土空間規(guī)劃的重要補充。04、規(guī)范成果表達，將專項規(guī)劃策略轉(zhuǎn)譯為空間管制語言國土空間總體規(guī)劃是用途管制的主要依據(jù)，詳細規(guī)劃是用地審批的主要依據(jù)。專項規(guī)劃并不直接指導土地使用，更多的是起到引導和建議性作用。如何更好的發(fā)揮其指導城市建設(shè)的作用，就需要將規(guī)劃結(jié)論轉(zhuǎn)譯為自然資源部門可以拿來使用的法定規(guī)劃。一是要將專項規(guī)劃的結(jié)論向上反饋到國土空間總體規(guī)劃，為年度體檢、評估提供建議；二是應促進專項管控措施向下傳導到詳細規(guī)劃，用以指導詳細規(guī)劃的編制，從而達到規(guī)劃成果法定化、可執(zhí)行的目的；三是專項規(guī)劃成果本身表達規(guī)范，能夠清晰明確的將規(guī)劃意圖接入一張圖管理平臺。因此，專項規(guī)劃的最終成果，不應拘泥于傳統(tǒng)文本和圖集，而應更多借用國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃常用的文-圖-表相結(jié)合、圖則化的成果表達形式，體現(xiàn)“分區(qū)+用途管制”的制度邏輯。成果必須清晰辨別強制性內(nèi)容、建議性內(nèi)容。成果格式必須與國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫相匹配，圖形和屬性數(shù)據(jù)必須完整。專項規(guī)劃文-圖-表相結(jié)合的成果表達形式三、結(jié)語專項規(guī)劃的編制，既要突出特色，又要符合總體規(guī)劃的總體安排，將在很大程度上考驗“多規(guī)合一”治理能力。隨著國土空間規(guī)劃編制工作的深入推進，規(guī)劃管理部門將根據(jù)管理的需要，逐步完善專項規(guī)劃編制體系。管理部門和編制單位應共同努力，深入研究專業(yè)職能部門自身的特點，以