《行政程序中的案卷排他原則概述》2900字

行政程序中的案卷排他原則概述綜述案卷排他原則作為正當(dāng)行政程序的實現(xiàn)機制，在英美法系和大陸法系中都得到了重視，具有深厚的理論淵源和立法實踐。為了與之后其理論適用規(guī)則的變化相對比，需要厘清行政程序中的案卷排他原則的傳統(tǒng)理論框架，闡述傳統(tǒng)行政程序中的案卷的特征，以及案卷排他原則的內(nèi)涵及價值，以明晰案卷排他原則在規(guī)范在線行政程序正當(dāng)性中的作用。（一）傳統(tǒng)行政程序中的“案卷”在傳統(tǒng)行政程序中，案卷是按照一定順序整合而成的材料，是指行政機關(guān)作出決定所依據(jù)的調(diào)查筆錄、證據(jù)材料、聽證筆錄和法律文書等書面文件[[]參見王丹紅：《論行政案卷排他性原則》，西南政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位淪為，第2頁。]，為充分反映行政行為的過程，案卷的內(nèi)容應(yīng)該涉及客觀事實和法律依據(jù)，具體而言，既包括行政機關(guān)通過調(diào)查取證獲得的實體事實，也包括行政相對人參與行政活動的程序事實；既包括行政機關(guān)作出行政行為所適用的法律依據(jù)，又包括行政相對人為維護自身權(quán)益提供的事實證據(jù)；既包括[]參見王丹紅：《論行政案卷排他性原則》，西南政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位淪為，第2頁。[]參見金承東：《論行政案卷排他原則的運作原理——正當(dāng)行政程序的保障機制》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2008年第4期，第49-50頁。由于實踐中呈現(xiàn)的內(nèi)容和形式有差異，學(xué)界對于行政案卷的特征有不同的觀點，唯一性和封閉性幾乎成為學(xué)者共同認可的特征，程序性和客觀性也是大部分學(xué)者承認的觀點，具有爭議的是行政案卷是否具備公開性和相關(guān)性[[]參見倪洪濤:《行政案卷制度論綱》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2005年第2期，第104頁。]，同時有些學(xué)者還認為行政案卷具備整體性和多樣性的特征[[][]參見倪洪濤:《行政案卷制度論綱》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2005年第2期，第104頁。[]參見孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，載《法學(xué)評論》2005年第2期，第67-68頁。第一，客觀性。行政案卷必須真實地反映行政程序的全過程，客觀地記錄行政機關(guān)和行政相對人參與行政程序的案件事實，無論是有利證據(jù)還是不利證據(jù)，法律適用以及當(dāng)事人的異議都應(yīng)該記錄在內(nèi)，案卷的內(nèi)容和制作不受行政執(zhí)法人員主觀意志的支配。第二，程序性。行政案卷是伴隨著行政行為所形成的，包括行政行為的規(guī)劃、討論、執(zhí)行和后果等都應(yīng)客觀地記載在案卷中，反映行政行為作出的過程，體現(xiàn)案卷與行政程序內(nèi)容和時間上的對應(yīng)關(guān)系。第三，唯一性。行政案卷的程序性體現(xiàn)在兩方面：一方面，記錄同一行政程序的案卷必須是唯一的，如果出現(xiàn)多余的案卷，必然存在內(nèi)外不一致的情況，需要進行真假甄別；另一方面，案卷是作出行政決定的唯一依據(jù)，案卷以外的事實不能作為裁決的依據(jù)。第四，相關(guān)性。行政案卷的關(guān)聯(lián)性一則表現(xiàn)在其所記載的內(nèi)容應(yīng)該與行政程序的發(fā)展相關(guān)聯(lián)，應(yīng)避免與案件無關(guān)的事實出現(xiàn)在案卷中；二則表現(xiàn)在案卷涵蓋的內(nèi)容和材料相互之間具有關(guān)聯(lián)性，都是對行政程序的客觀記載。第五，封閉性。行政程序一旦結(jié)束即具有封閉性和不可逆轉(zhuǎn)性，未經(jīng)認定的證據(jù)材料和法律依據(jù)等案卷內(nèi)容均不能隨意增加或減少，行政機關(guān)在程序之外擅自添加的案卷材料在合理性和合法性方面存疑。（二）行政程序中的案卷排他原則1.案卷排他原則的含義得益于美國著名的摩根案件，美國是最早規(guī)定案卷排他原則的國家，也是規(guī)定最為完善的國家[[]美國《聯(lián)邦行政程序法》第556(e)款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構(gòu)成按照本編第557節(jié)規(guī)定作出裁決的惟一的案卷?！币?guī)定了行政機關(guān)不能以案卷外作為裁決的依據(jù)，只能以案卷作為裁決的根據(jù)。]，但此原則最初適用于正式裁決程序，而在司法實踐中逐步擴大到對非正式裁決程序的規(guī)制，進一步發(fā)揮案卷排他原則保障程序正義的核心作用。除美國之外，其他國家如德國、日本等國家也規(guī)定了案卷排他原則，表現(xiàn)為聽證程序中筆錄的效力。由此可以看出，不同國家對于案卷排他原則的適用特點不同[]美國《聯(lián)邦行政程序法》第556(e)款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構(gòu)成按照本編第557節(jié)規(guī)定作出裁決的惟一的案卷?！币?guī)定了行政機關(guān)不能以案卷外作為裁決的依據(jù)，只能以案卷作為裁決的根據(jù)。案卷排他原則是行政程序的重要制度之一，是指行政機關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉的和未論證的事實作為根據(jù)[[]同注6，第84頁。]，集中反映了案卷在行政程序中的效力。但是，我國沒有統(tǒng)一的行政程序法，并且現(xiàn)有立法實踐中并未直接規(guī)定案卷排他原則，而是間接體現(xiàn)在《行政處罰法》第65條、《行政許可法》第68條、《行政訴訟法》等單行法以及司法解釋中，要求行政機關(guān)根據(jù)聽證筆錄作出決定以及在行政訴訟中遵循“取證在先”原則，在聽證程序和證據(jù)制度中發(fā)揮著核心作用。因此，我國的案卷排他原則并不適用于整個行政程序，而是通過聽證筆錄排他得以適用，但應(yīng)當(dāng)明確的是，聽證筆錄排他并不能與案卷排他劃等號，[]同注6，第84頁。2.案卷排他原則的價值案卷排他原則主要體現(xiàn)了案卷的效力，具有保障行政程序正當(dāng)性的重要作用。即保障相對人的合法權(quán)益，規(guī)范和制約行政權(quán)力，防止行政主觀隨意性，提高行政行為的說服力，強化行政程序的有效性，具有看得見的程序作用。第一，維護行政相對人的程序權(quán)利。行政案卷包含了當(dāng)事人知悉和經(jīng)論證的事實和依據(jù)，保障了當(dāng)事人知情權(quán)、異議權(quán)和申辯權(quán)等權(quán)利，也為其在行政訴訟中行使救濟權(quán)搭建橋梁。在案卷排他原則的框架下，行政機關(guān)應(yīng)秉承案卷之外未知情和論證的事實不能作為行政裁決依據(jù)的準則，充分聽取當(dāng)事人意見，使行政裁決的全過程要讓當(dāng)事人通過制度化的渠道介入行政機關(guān)的意志形成過程，將行政裁決建立在當(dāng)事人合理意見的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)社會公眾和公共權(quán)力全方位的交流與互動，營造公眾參與的行政民主化氛圍，實質(zhì)性維護行政相對人的程序權(quán)利，強化了行政程序的有效性，在功能主義的進路下促進正當(dāng)程序發(fā)揮其獨立價值。第二，制約和規(guī)范行政機關(guān)的權(quán)力。案卷排他原則強調(diào)案卷的唯一性和排他性，以免行政機關(guān)濫用執(zhí)法權(quán)，強化對行政權(quán)的監(jiān)督，確保行政機關(guān)在法治軌道上規(guī)范行使行政權(quán)。在社會監(jiān)督方面，由于行政機關(guān)擁有的行政優(yōu)位權(quán)，行政權(quán)具有單方面性，行政機關(guān)居于主導(dǎo)地位，造成行政機關(guān)和行政相對人關(guān)系不平等，執(zhí)法暴力和執(zhí)法不嚴等執(zhí)法安全問題突出，而在案卷排他原則的規(guī)制下，行政機關(guān)的執(zhí)法過程真實記錄并保存在案卷中，便于以書面形式還原和回溯執(zhí)法過程，防止行政機關(guān)行使權(quán)力的主觀隨意性；在司法監(jiān)督方面，案卷排他原則應(yīng)用在行政訴訟中，由于行政案卷記錄了客觀事實、法律規(guī)定、證據(jù)材料、當(dāng)事人申辯等內(nèi)容，是司法審查行政行為合法性的內(nèi)容，根據(jù)行政訴訟中“取證在先”的原則，行政機關(guān)只能用作出行政行為當(dāng)時的證據(jù)證明其合法性，事后自行補充的證據(jù)不具有證明合法性的效力，促使行政機關(guān)積極收集證據(jù)，重視行政案卷的制作和保存，強化了司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督。第三，增強行政行為的說服力和有效性。案卷排他不僅有其獨立價值，在規(guī)范行政權(quán)運行程序上也有重要作用，其程序的作用是看得見和確定的，促進行政機關(guān)依法行政。[[]同注6，第80頁。]由于行政行為具有裁量性，要求行政機關(guān)