《行政法學(xué)》課件各章內(nèi)容-第七章 抽象行政行為

第七章抽象行政行為第一節(jié)抽象行政行為概述第二節(jié)行政法規(guī)第三節(jié)規(guī)章第四節(jié)其他行政規(guī)范性文件按“Esc”鍵返回到章目錄第一節(jié)抽象行政行為概述

一、抽象行政行為的概念抽象行政行為是一個學(xué)理概念，在動態(tài)意義上，系指行政主體針對不特定對象制定具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為；在靜態(tài)意義上，指由此形成的規(guī)范性文件。對抽象行政行為的概念應(yīng)結(jié)合具體行政行為著重從以下方面理解：（一）抽象行政行為是制定規(guī)范性文件的行為，其內(nèi)容是對社會關(guān)系的一般調(diào)整（二）抽象行政行為的對象不特定（三）抽象行政行為可以被反復(fù)適用（四）抽象行政行為向后發(fā)生效力二、抽象行政行為的范圍及分類（一）抽象行政行為的范圍抽象行政行為是行政主體在其法定權(quán)限內(nèi)制定普遍行為規(guī)則的行為，依憲法及組織法，具體包括：國務(wù)院制定、發(fā)布行政法規(guī)的行為；國務(wù)院各部門制定發(fā)布部門規(guī)章的行為；省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市和經(jīng)濟特區(qū)市人民政府制定、發(fā)布地方政府規(guī)章的行為；各級、各類行政機關(guān)發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令等行為。（二）抽象行政行為的分類根據(jù)抽象行政行為的效力等級，可以將之分為：1．行政法規(guī)。2．行政規(guī)章。3．行政措施、決定、命令等其他具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。

三、抽象行政行為的效力抽象行政行為的內(nèi)容是對社會關(guān)系的一般調(diào)整，具有普遍約束力，其效力具體包括地域效力、時間效力、對人的效力與對事的效力。1.地域效力。2.時間效力。3.對人的效力。4.對事的效力。返回第二節(jié)行政法規(guī)一、行政法規(guī)的概念與性質(zhì)（一）行政法規(guī)的概念根據(jù)憲法和立法法的有關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律以及全國人大及其常委會的授權(quán)決定，在法定權(quán)限內(nèi)依法定程序制定的有關(guān)履行行政職責(zé)、行使行政權(quán)力的規(guī)范性文件。這一概念包含以下幾方面內(nèi)容：1.國務(wù)院是制定行政法規(guī)的惟一主體。2.國務(wù)院必須在其法定權(quán)限內(nèi)制定行政法規(guī)。3.國務(wù)院必須依法定程序制定行政法規(guī)。4.行政法規(guī)是法的淵源，具有法的效力。（二）行政法規(guī)的性質(zhì)行政法規(guī)是抽象行政行為中的行政立法行為，關(guān)于這一點學(xué)界并無爭議，此處所說的行政法規(guī)的性質(zhì)主要是指它是職權(quán)立法還是授權(quán)立法。二、行政法規(guī)的制定原則制定行政法規(guī)是我國的立法活動之一，應(yīng)當(dāng)遵循立法法所規(guī)定的立法活動的一般原則；同時，行政法規(guī)作為行政立法又與一般立法不盡相同，具有自己的特殊性，應(yīng)當(dāng)遵循行政立法的特別原則。（一）立法活動的一般原則根據(jù)《立法法》第3～6條的規(guī)定，立法活動應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：1．遵循憲法的基本原則。2．維護社會主義法制的統(tǒng)一。3．發(fā)揚社會主義民主。4．實事求是，科學(xué)合理。5．依法立法。（二）行政法規(guī)應(yīng)遵循的特殊原則根據(jù)國務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》第11條的規(guī)定，制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循以下特殊原則：1．科學(xué)規(guī)范行政行為，促進政府轉(zhuǎn)變職能。2．符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，簡化行政管理手續(xù)。三、行政法規(guī)的立法權(quán)限（一）行政法規(guī)的一般立法事項《立法法》第56條規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：①為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；②《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。”1.為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項。（1）為執(zhí)行法律制定綜合性的實施細則、實施條例和實施辦法，對法律實施中的各種問題作出較全面、具體的規(guī)定。（2）為實施法律的某一項制度或具體規(guī)定而制定的專門規(guī)定。（3）對法律實施的過渡、銜接問題和相關(guān)問題作出的規(guī)定。2.《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。需要指出的是：（1）只有在全國人大及其常委會在有關(guān)事項尚未制定相應(yīng)的法律時，國務(wù)院出于行政管理的需要，才可以依此項規(guī)定制定行政法規(guī)。（2）國務(wù)院只能出于行政管理的需要對該事項制定行政法規(guī)，其規(guī)定的內(nèi)容是行政機關(guān)如何實施管理，并且所規(guī)定的內(nèi)容不得侵犯全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)。（二）全國人大及其常委會的授權(quán)立法事項《立法法》第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！彼?、行政法規(guī)的制定程序與風(fēng)格技術(shù)（一）行政法規(guī)的制定程序行政法規(guī)的制定程序，是指國務(wù)院制定行政法規(guī)的步驟、方式、順序和時限等規(guī)則的總稱。根據(jù)《立法法》關(guān)于行政法規(guī)制定程序的規(guī)定以及國務(wù)院制定發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)的制定（包括修改）程序包括以下內(nèi)容：1.立項。2.起草。3.審查。4.決定。5.公布與施行。6.行政法規(guī)的解釋。行政法規(guī)的解釋有以下兩種情形：（1）行政法規(guī)條文本身需要進一步明確界限或者作出補充規(guī)定的，由國務(wù)院解釋。（2）對屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機構(gòu)請求國務(wù)院法制機構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制機構(gòu)提出意見，報國務(wù)院同意后答復(fù)。（二）行政法規(guī)的風(fēng)格技術(shù)行政法規(guī)的風(fēng)格技術(shù)，是指制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的有關(guān)文件結(jié)構(gòu)、形式及語言等方面的規(guī)則、方法和技巧的總稱。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)的風(fēng)格技術(shù)主要體現(xiàn)在以下方面：1.名稱。2.結(jié)構(gòu)。3.風(fēng)格。五、行政法規(guī)的適用（一）適用規(guī)則1.上位法優(yōu)于下位法。2.特別法優(yōu)于一般法。3.新法優(yōu)于舊法。4.一般不溯及既往。（二）沖突裁決機制1.國務(wù)院根據(jù)《立法法》第56條第2款在其立法權(quán)限范圍內(nèi)制定的行政法規(guī)之間，就同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院裁決。2.國務(wù)院根據(jù)授權(quán)事項制定的行政法規(guī)與法律的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)所規(guī)定的事項，本屬于全國人大及其常委會的部分專屬立法事項，行政法規(guī)的規(guī)定與法律的規(guī)定不一致時，不能適用上位法優(yōu)于下位法的一般適用規(guī)則，而應(yīng)由全國人大常委會結(jié)合授權(quán)決定的目的、范圍及行政法規(guī)的具體內(nèi)容與其他法律的有關(guān)規(guī)定相比較，決定適用何者。六、對行政法規(guī)的監(jiān)督（一）審查程序的啟動1.備案審查。2.提請審查。（二）審查（三）審議決定返回第三節(jié)規(guī)章一、規(guī)章的概念與種類（一）規(guī)章的概念。根據(jù)憲法、國務(wù)院組織法、地方組織法和立法法的有關(guān)規(guī)定，規(guī)章是特定的行政機關(guān)依照法定程序，根據(jù)法律、法規(guī)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。這一概念包含以下內(nèi)容：1.規(guī)章的制定主體是特定的行政機關(guān)。2.制定主體必須在其權(quán)限范圍內(nèi)依法制定規(guī)章。3.制定主體必須依照法定程序制定規(guī)章。4.規(guī)章具有法的屬性。（二）規(guī)章的種類因制定主體不同，規(guī)章有部門規(guī)章和地方政府規(guī)章兩種類型。國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)制定的規(guī)章，是部門規(guī)章。各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市（包括各省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，下同）的人民政府制定的規(guī)章，是地方政府規(guī)章。二、規(guī)章的權(quán)限范圍（一）部門規(guī)章的權(quán)限范圍根據(jù)《立法法》第71條的規(guī)定，國務(wù)院各部門根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。部門規(guī)章的權(quán)限范圍包括兩方面內(nèi)容：1.部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。（1）部門規(guī)章必須根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定。（2）部門規(guī)章的目的是執(zhí)行法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，其內(nèi)容是對法律和國務(wù)院的行政法規(guī)等的規(guī)定的具體化，而不能另行創(chuàng)設(shè)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令所沒有規(guī)定的內(nèi)容。（3）法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令在執(zhí)行過程中需要具體化才能付諸實施的，國務(wù)院各部門可以制定規(guī)章。2.在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)對上述事項作出規(guī)定。部門規(guī)章規(guī)定的事項在內(nèi)容上必須是本部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事項，凡不屬于本部門權(quán)限范圍內(nèi)的事項，部門規(guī)章無權(quán)規(guī)定。（二）地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就以下事項作出規(guī)定：1.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項。2.屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。三、規(guī)章的制定程序與風(fēng)格技術(shù)（一）規(guī)章的制定程序《立法法》第74條規(guī)定：“國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法第三章的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

1.立項。國務(wù)院各部門和有規(guī)章制定權(quán)的地方政府每年應(yīng)制定本部門、本級人民政府的年度規(guī)章制定計劃，具體程序為：（1）報請立項。（2）擬訂年度規(guī)章制定工作計劃。（3）批準執(zhí)行。2.起草。（1）起草主體。（2）聽取和征求意見。（3）將規(guī)章草案送審稿報送審查。3.審查。規(guī)章送審稿由法制機構(gòu)負責(zé)統(tǒng)一審查。包括以下程序：（1）審查。（2）征求和聽取意見。（3）協(xié)商協(xié)調(diào)。（4）擬訂規(guī)章草案。4.決定。5.公布與施行。6.規(guī)章的解釋。四、規(guī)章的適用（一）適用規(guī)則規(guī)章與行政法規(guī)的適用規(guī)則基本相同。具體內(nèi)容如下：1.規(guī)章的效力低于憲法、法律、行政法規(guī)。地方政府規(guī)章的效力還低于同級人大及其常委會和本省、自治區(qū)的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)。2.同一機關(guān)制定的規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。3.規(guī)章一般不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。（二）效力關(guān)系因為規(guī)章有多個制定主體，所以還需要確定不同主體制定的規(guī)章之間的效力關(guān)系：1.省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。2.部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章（包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章和較大的市制定的規(guī)章）之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。（三）沖突裁決機制1.同一機關(guān)制定的規(guī)章的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機關(guān)裁決。2.地方性法規(guī)與部門規(guī)章對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決。方性法規(guī)由地方權(quán)力機關(guān)制定，在其所轄行政區(qū)域內(nèi)有效，部門規(guī)章由國務(wù)院各部門制定，在全國范圍內(nèi)有效，部門規(guī)章的地域效力大于地方性法規(guī)；但從司法適用來說，地方性法規(guī)是人民法院審理案件的依據(jù)，規(guī)章在行政訴訟中則被“參照”適用，因此其效力等級不易確定，在發(fā)生沖突時，應(yīng)優(yōu)先適用后者。立法法規(guī)定由國務(wù)院先提出意見，是因為國務(wù)院有權(quán)對規(guī)章的合法性及合理性加以判斷，如果規(guī)章違法或不當(dāng)，國務(wù)院可以將其改變或撤銷而適用地方性法規(guī)；如果國務(wù)院認為地方性法規(guī)不適當(dāng)而應(yīng)適用規(guī)章時，因其無權(quán)改變或撤銷地方性法規(guī)，所以應(yīng)提請全國人大常委會裁決。3.部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。因上述規(guī)章具有同等效力，在發(fā)生沖突時不易明確誰應(yīng)優(yōu)先適用。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)其所屬各部門和地方各級政府的行政工作，有權(quán)對以上沖突進行裁決。五、對規(guī)章的監(jiān)督（一）審查程序的啟動1.備案審查。規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)由制定機關(guān)的法制機構(gòu)向有關(guān)機關(guān)備案。部門規(guī)章報國務(wù)院備案。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章報本級人大常委會和國務(wù)院備案。較大的市的人民政府制定的規(guī)章報本級人大常委會、所在的省、自治區(qū)的人大常委會和人民政府以及國務(wù)院備案。國務(wù)院對報送備案的規(guī)章有權(quán)加以審查。上級政府對下級政府報送備案的規(guī)章有權(quán)加以審查。地方人大常委會對同級政府報送備案的規(guī)章有權(quán)加以審查。2.提請審查。國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機構(gòu)研究處理。國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為較大的市的人民政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法的規(guī)定的，還可以向本省、自治區(qū)人民政府書面提出審查的建議，由省、自治區(qū)人民政府法制機構(gòu)研究處理。（二）審查規(guī)章有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷：①超越權(quán)限的；②違反上位法的規(guī)定的；③對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或撤銷一方的規(guī)定的；④被認為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷的；⑤違背法定程序的。國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級人民政府制定的規(guī)章。此外，國務(wù)院部門，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對規(guī)章進行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時修改或者廢止。人民法院在行政訴訟中對規(guī)章“參照”適用，對不適當(dāng)?shù)囊?guī)章雖然不能宣布無效或予以撤銷，但有權(quán)不適用不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，這在一定程度上體現(xiàn)了對規(guī)章的監(jiān)督。返回第四節(jié)其他行政規(guī)范性文件一、其他行政規(guī)范性文件的概念與特征所謂其他行政規(guī)范性文件是指除行政法規(guī)、規(guī)章以外的、由行政主體依法定權(quán)限針對不特定對象制定發(fā)布的、可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件，包括行政機關(guān)規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定、命令等。其他行政規(guī)范性文件就其性質(zhì)而言是一種抽象行政行為，具有抽象行政行為的一般特征；但與行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法行為相比，又有其特殊性：1.制定主體廣泛。2.效力具有多層級性。3.內(nèi)容受到極大限制。4.制定程序簡易。5.不屬法的范疇。二、其他行政規(guī)范性文件的范圍與形式（一）其他行政規(guī)范性文件的范圍根據(jù)《憲法》第89、90條，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59、61條的規(guī)定，除行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件包括以下四類：1．國務(wù)院規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定、命令。2．縣級以上地方人民政府規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定、命令。3．鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府發(fā)布的決定、命令。4．國務(wù)院各部門和縣以上地方各級人民政府工作部門針對非特定對象制定的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件。（二）其他行政規(guī)范性文件的表現(xiàn)形式1．行政指令。2．行政命令。3．行政決定、決議。4．規(guī)定、辦法等。三、其他行政規(guī)范性文件的法律地位其他行政規(guī)范性文