第五章行政組織

第五章行政組織

第一節(jié)概述一、含義（一）、三種理解1.廣義和狹義（1）廣義為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過(guò)權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)；（2）狹義為執(zhí)行國(guó)家的政務(wù)所結(jié)成的系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)：2.靜態(tài)和動(dòng)態(tài)（1）靜態(tài)為執(zhí)行國(guó)家的行政事務(wù)而依法建立的行政機(jī)關(guān)體系（2）動(dòng)態(tài)行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家事務(wù)而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)3.階級(jí)和社會(huì)屬性（1）階級(jí)屬性統(tǒng)治階級(jí)推行本階級(jí)階級(jí)意志的組織工具；（2）社會(huì)屬性在國(guó)家強(qiáng)制力保障下為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的而形成的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)；（二）、行政組織和相關(guān)概念的異同1.行政組織和行政機(jī)關(guān)（1）范圍行政組織是狹義上的政府，行政機(jī)關(guān)是政府大系統(tǒng)中的次級(jí)系統(tǒng)；（2）法律效力行政組織綜合的、整體的、享有完全行政權(quán)的法律和行為主體行政機(jī)關(guān)單一的、部分的、享有有限行政權(quán)的法律和行為主體2.行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)（1）.兩者不存在本質(zhì)上的區(qū)別（2）.行政機(jī)構(gòu)側(cè)重編制、預(yù)算和組織結(jié)構(gòu)

行政機(jī)關(guān)側(cè)重主體、職權(quán)和法規(guī)二、行政組織的特征（一）政治性1.階級(jí)性：國(guó)家行政組織的本質(zhì)特征2.決策性：階級(jí)性通過(guò)行政組織的決策體現(xiàn)出來(lái)（二）社會(huì)性1.服務(wù)性首先為執(zhí)行憲法和法律服務(wù)；其次為一定社會(huì)公眾的利益提供條件或保障2.管理性制定政策、維持秩序、提供機(jī)會(huì)、監(jiān)督協(xié)調(diào)（三）權(quán)威性1.約束性

以國(guó)家法律為依托，對(duì)社會(huì)主體具有普遍約束力；2.強(qiáng)制性政府對(duì)破壞政府權(quán)威或社會(huì)秩序的行為予以懲戒；（四）法制性1.行政組織本身的法制性組織設(shè)立的宗旨、編制、財(cái)政等須符合憲法和法律規(guī)定，符合法定程序2.行政組織管理社會(huì)公共事務(wù)的法制性包括自由裁量權(quán)在內(nèi)，按照法定權(quán)限行使權(quán)力（五）系統(tǒng)性1.結(jié)構(gòu)性以部門化和專業(yè)化為特征組織權(quán)責(zé)體系，各司其職2.有序性通過(guò)逐級(jí)授權(quán)，形成一定序列和等級(jí)的組織體系（六）發(fā)展性1.動(dòng)態(tài)性

社會(huì)環(huán)境變化，行政職能變化，行政組織動(dòng)態(tài)調(diào)整2.適應(yīng)性通過(guò)組織調(diào)整，與社會(huì)生活相互適應(yīng)

三、行政組織的基本構(gòu)成要素1.組織目標(biāo)（Aim）（1）目標(biāo)的明確性一切沒(méi)有明確目標(biāo)的行政組織都是沒(méi)必要的（2）目標(biāo)的層次性總目標(biāo)、分目標(biāo)；近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)等2.機(jī)構(gòu)設(shè)置：（Orgnization）根據(jù)目標(biāo)和職能要求設(shè)置機(jī)構(gòu)3.職位設(shè)置：（Position)根據(jù)職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行職位確定，劃分權(quán)責(zé)體系4.人員構(gòu)成(Staff)結(jié)構(gòu)合理的行政人員，不同的年齡、性別、氣質(zhì)；5.規(guī)章制度（Rule）對(duì)行政組織成員具有普遍的約束力的規(guī)則體系；6.物質(zhì)基礎(chǔ)（Material)適量的行政經(jīng)費(fèi)，保證行政工作的日常開(kāi)支；7.價(jià)值觀念(ValueJugement)對(duì)行政組織的共同感受、一致態(tài)度，認(rèn)同感；四、行政組織的產(chǎn)生與效力（一）、產(chǎn)生的依據(jù)1、憲法：憲法是行政組織產(chǎn)生與成立的基礎(chǔ)

2、法律：一般為國(guó)家的行政組織法（1）明確在法律中規(guī)定行政組織的設(shè)置；（2）先由政府行使創(chuàng)議權(quán)，再由法律認(rèn)可；3、行政裁量權(quán)：兩種情況（1）政府根據(jù)法律授權(quán)自行設(shè)立某些機(jī)構(gòu)（2）政府根據(jù)法定職權(quán)設(shè)立某些機(jī)構(gòu)（二）、行政組織的效力：合法性1、立法機(jī)關(guān)：議會(huì)制國(guó)家，議會(huì)、國(guó)會(huì)、人民代表大會(huì)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)2、內(nèi)閣：內(nèi)閣制國(guó)家，內(nèi)閣有權(quán)設(shè)立行政組織，一般不需要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)認(rèn)可，如英國(guó)、德國(guó)等3、折中制：立法機(jī)關(guān)和內(nèi)閣共同決定行政組織產(chǎn)生的效力（三）、行政組織成立的法定程序1、由政府或立法機(jī)關(guān)提出創(chuàng)議案，說(shuō)明設(shè)立機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因2、由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審議其合法性，決定設(shè)置與否3、由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以法定方式向社會(huì)公布，并賦予其公共權(quán)力五、行政組織的種類1、首腦機(jī)關(guān)中央或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，行政組織的中樞系統(tǒng)2、職能機(jī)關(guān)隸屬于首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)掌某一特定業(yè)務(wù)、負(fù)責(zé)實(shí)際實(shí)施的機(jī)關(guān)；大部分行政機(jī)關(guān)都是職能機(jī)關(guān)；如國(guó)務(wù)院所屬的各部、委、辦及直屬總局，地方政府所屬各廳、局、處、科等；起承上啟下的作用；3、幕僚機(jī)關(guān)：輔助或辦公各級(jí)政府的辦公廳（室）無(wú)特定專業(yè)性，直接聽(tīng)從行政首長(zhǎng)的指揮對(duì)各職能部門無(wú)指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但可以在授權(quán)的情況下享有事實(shí)上的權(quán)力，直接參與政策制定4、咨詢機(jī)關(guān)（BrainPower）智囊機(jī)關(guān)或參謀機(jī)關(guān)，由專家學(xué)者或具有豐富經(jīng)驗(yàn)自身官員組成不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也不是秘書(shū)班子，只是研究咨詢、協(xié)調(diào)政策；政府機(jī)關(guān)的“外腦”；5、派出機(jī)關(guān)不是一級(jí)政府的行政機(jī)關(guān)，是委派機(jī)關(guān)權(quán)力的延伸；如地區(qū)行署一、目標(biāo)的層次1、整體目標(biāo)行政組織的最高決策層制定，通過(guò)政府施政綱領(lǐng)闡述；如“十六大報(bào)告”，建設(shè)小康社會(huì)2、分目標(biāo)機(jī)關(guān)或部門目標(biāo)，服從和服務(wù)于整體目標(biāo)，體現(xiàn)自身業(yè)務(wù)性質(zhì)；3、個(gè)人目標(biāo)具體行政工作人員個(gè)體的工作目標(biāo)；參雜了較多的個(gè)人情感、追求和價(jià)值觀第二節(jié)行政組織目標(biāo)二、行政組織目標(biāo)的合理性問(wèn)題：取決于四個(gè)方面1、社會(huì)認(rèn)可符合社會(huì)生活的一般準(zhǔn)則和一定的社會(huì)需要；2、組織能力過(guò)高或過(guò)低估計(jì)環(huán)境和自身能力，期望值過(guò)高（低）3、團(tuán)體狀態(tài)成員意識(shí)，非正式組織成員的認(rèn)可程度，是否與組織目標(biāo)一致；4、成員意識(shí)成員對(duì)組織目標(biāo)的了解、理解、關(guān)心和參與程度；三、行政組織目標(biāo)的特征1、規(guī)定性（1）、總體原則由憲法、法律或法規(guī)規(guī)定；（2）、具體目標(biāo)則由行政法規(guī)或其上級(jí)決定，否則不發(fā)生法律效力；2、服務(wù)性：服務(wù)于全體民眾；3、復(fù)雜性：社會(huì)生活的復(fù)雜性，行政目標(biāo)難以顧及所有社會(huì)層面；四、合理行政組織目標(biāo)的特征1、目標(biāo)明確（1）、表述上要清楚，不會(huì)產(chǎn)生歧義；（2）、時(shí)間概念上要準(zhǔn)確?？傮w目標(biāo)較抽象，具體目標(biāo)應(yīng)準(zhǔn)確；（3）、空間概念上要嚴(yán)格，范圍或領(lǐng)域；2、目標(biāo)一致（1）、和總目標(biāo)一致，不產(chǎn)生沖突；（2）、各分目標(biāo)一致，不互相拆臺(tái)；五、目標(biāo)管理(MBO,ManagementbyObjective)1、含義：美國(guó)德魯克（Peter.F.Druck），《管理實(shí)踐》（1）、一種過(guò)程：上下級(jí)人員間共同確定目標(biāo)和主要職責(zé)范圍；（2）、一種實(shí)施管理的計(jì)劃和考核方法：以此為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)組織中每個(gè)人的貢獻(xiàn)；（3）、一種個(gè)人和組織的關(guān)系：兩者保持一致，提高組織效率；2、性質(zhì)（1）、以行為科學(xué)——人際關(guān)系學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)；（2）、管理人員應(yīng)由他所要達(dá)到的目標(biāo)而非其上級(jí)來(lái)指揮和控制，即目標(biāo)管理(MBO)和自我控制(SelfControl)；（3）、用嚴(yán)格的內(nèi)部控制取代傳統(tǒng)的外部控制；（4）、強(qiáng)調(diào)參與，用激勵(lì)代替懲戒，以民主代替集權(quán)；（5）、不意味著個(gè)人可以任意自由選擇工作目標(biāo)，須把組織整體目標(biāo)作為基本出發(fā)點(diǎn)，細(xì)化之；3、目標(biāo)管理的實(shí)施（1）、實(shí)施的困境A、由于利益因素存在，使組織普遍、自覺(jué)承擔(dān)某種責(zé)任常存在困難；B、各級(jí)管理人員不習(xí)慣下級(jí)的參與和自主性，常情不自禁地使用傳統(tǒng)的管理方法；（2）、成功實(shí)施目標(biāo)管理的四個(gè)條件A、整個(gè)組織特別是各級(jí)管理人員，應(yīng)對(duì)管理目標(biāo)采取支持的態(tài)度；B、管理人員應(yīng)比下級(jí)具備更高的協(xié)調(diào)、組織、領(lǐng)導(dǎo)和溝通能力；C、實(shí)施精神激勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔的激勵(lì)制度；D、目標(biāo)管理應(yīng)該從組織的高層管理部門開(kāi)始，應(yīng)樹(shù)立榜樣，以利下屬仿效；第四節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)一、含義與性質(zhì)（一）、含義各部門和各層級(jí)之間依據(jù)法定規(guī)則所建立的一種正式的各種相互關(guān)系的體制；（二）、性質(zhì)：抽象而無(wú)形的，因此不能直觀其存在依據(jù)“黑箱”原理可以解決這個(gè)問(wèn)題；1、結(jié)構(gòu)與功能：結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織的靜態(tài)特性，功能反映組織的動(dòng)態(tài)特征；“金剛石與石墨”2、結(jié)構(gòu)與職位：職位—職權(quán)---職責(zé)，強(qiáng)調(diào)三者的非人格化和統(tǒng)一性；3、結(jié)構(gòu)與模式（1）、直線集權(quán)制金字塔型等級(jí)結(jié)構(gòu)，組織中各職位垂直直線排列，各級(jí)主管對(duì)所屬一切問(wèn)題負(fù)責(zé)；（2）、直線參謀制在直線集權(quán)制的基礎(chǔ)上，建立與行政首長(zhǎng)對(duì)應(yīng)的參謀系統(tǒng)，解決首長(zhǎng)自身的局限性問(wèn)題；（3）、直線職能制在統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)外，另設(shè)一套按專業(yè)分工建立的職能機(jī)構(gòu)，協(xié)助行政首長(zhǎng)，并進(jìn)行專業(yè)行政管理；（4）、直線綜合制直線參謀制和直線職能制的混合體，在直線集權(quán)制的基礎(chǔ)上，同時(shí)設(shè)立參謀機(jī)構(gòu)和職能部門；前者為智囊團(tuán)，后者為執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)代政府的常見(jiàn)結(jié)構(gòu)形式；二、管理幅度和管理層次（一）管理幅度1、含義一名主管人員所能直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人員或部門的數(shù)量和范圍2、決定管理幅度寬窄的因素（1）、管理者和被管理者的性格、知識(shí)、專業(yè)、技能、精力、經(jīng)驗(yàn)、性別、年齡、作風(fēng)等；（2）、組織的正式或非正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計(jì)劃、程序；如人際關(guān)系、工作氛圍等；（3）、社會(huì)的總體發(fā)展水平、社會(huì)對(duì)組織的需求，家族意志等；（二）管理層次1、含義以人類勞動(dòng)的垂直分工和權(quán)力的等級(jí)屬性為劃分依據(jù)，形成組織的縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)和層級(jí)數(shù)目；2、行政組織管理層次的劃分無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，大多可以劃分為上中下三級(jí)或高、中、低、基層四級(jí)；前者如部、局、處三級(jí)制，后者如國(guó)務(wù)院、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)；（三）管理幅度和層次的關(guān)系在其他情況相同的條件下，兩者呈反比關(guān)系；CentralizedOrganization（四）幾種常見(jiàn)的組織結(jié)構(gòu)扁平的組織結(jié)構(gòu)（FlatOrganization）第五節(jié)行政組織設(shè)計(jì)一、含義以實(shí)現(xiàn)行政組織目標(biāo)為目的而進(jìn)行的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)二、設(shè)計(jì)原則1、簡(jiǎn)單性：結(jié)構(gòu)越簡(jiǎn)單，問(wèn)題越少，組織目標(biāo)越易實(shí)現(xiàn)；（1）合理精干：最低限量的機(jī)構(gòu)和職位，尤其領(lǐng)導(dǎo)職位；（2）定員定編：以工作多少、管理范圍大小、難易程度為標(biāo)準(zhǔn)；（3）“廉價(jià)”政府：以最少經(jīng)費(fèi)支出獲取最大社會(huì)效益；3、管理幅度和層次適度根據(jù)工作任務(wù)的復(fù)雜程度、工作性質(zhì)、人員素質(zhì)等相關(guān)因素確定；4、完整統(tǒng)一2、目標(biāo)中心以組織目標(biāo)為唯一依據(jù)，“因事設(shè)人”；“為官擇人者治，為人擇官者亂”（唐太宗）（1）職能目標(biāo)（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置（3）領(lǐng)導(dǎo)指揮一個(gè)下級(jí)只能有一個(gè)直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，形成有序的權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)，不能“政出多門”、“一國(guó)三公”；6、穩(wěn)定和靈活結(jié)合穩(wěn)定的組織設(shè)計(jì)是首要原則，保證工作連續(xù)性；保證組織的適當(dāng)彈性5、職、責(zé)、權(quán)一致（1）明確職責(zé)范圍，完善權(quán)責(zé)體系，減少權(quán)力交叉：（2）明確每個(gè)公務(wù)員的職、責(zé)、權(quán)，“機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制”（3）建立嚴(yán)格的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、升降制度；7、設(shè)計(jì)合法化（1）、有法律依據(jù)（2）、符合法定程序三、組織設(shè)計(jì)的一般程序1、明確組織的目標(biāo)和任務(wù)2、將實(shí)施目標(biāo)的各種手段構(gòu)成有效的管理活動(dòng)序列3、將各種管理活動(dòng)構(gòu)成合理的“職務(wù)”；4、將各種合理的“職務(wù)”構(gòu)成每個(gè)人所占有的“職位”5、將各種“職位”分組成“工作部門”或“行政單位”6、將各種“工作部門”或“行政單位”按橫向水平和縱向的順序，構(gòu)成完成的“組織結(jié)構(gòu)”；7、規(guī)范組織運(yùn)行的程序，建立規(guī)章制度；四、組織內(nèi)部交流形式WheelChainCentralizedCircleAll-ChannelDecentralized第六節(jié)行政組織變革一、變革的動(dòng)力和阻力（一）動(dòng)力1、環(huán)境：政治格局、法律規(guī)范、倫理道德、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，WTO2、目標(biāo)：組織目標(biāo)改變可能來(lái)自于外部壓力或自身壓力

，必然引起組織機(jī)構(gòu)調(diào)整3、技術(shù)：既是物質(zhì)的（如政府上網(wǎng)工程、電子政府），又是方法的（組織管理技術(shù)、組織分析技術(shù)等）；4、社會(huì)心理因素

動(dòng)機(jī)、愿望、態(tài)度以及與之相一致的群體效應(yīng)。常用意見(jiàn)、呼吁、消極抵抗等方式來(lái)表達(dá)

5、專家和專家群體

非政府組成人員，但其具備豐富的系統(tǒng)知識(shí)、理論和方法（二）阻力1、利益差別：改革的受益者和改革的受損者；2、習(xí)慣性：習(xí)慣的力量是經(jīng)常大的（例如手工和自動(dòng)化的沖突）。一是職業(yè)認(rèn)同感，二是對(duì)變革更新潛在的不安全感；3、認(rèn)知：對(duì)變革目的、方式、后果的模糊認(rèn)識(shí)和理解；二、變革阻力的克服1、創(chuàng)造和諧的變革氛圍：改革勢(shì)在必行、大事所趨、迫不得已；2、廣泛參與：讓參與變革的行為主體直接參與關(guān)于變革的討論、決策和實(shí)施，變被動(dòng)為主動(dòng)，變消極為積極；3、強(qiáng)制力：運(yùn)用行政決定法規(guī)、政策等強(qiáng)制性行政手段，強(qiáng)力克服；4、折中妥協(xié)：暫時(shí)放棄改革阻力較為大環(huán)的環(huán)節(jié)，選擇阻力稍微小進(jìn)行；5利用個(gè)人威望：德高望重的行政首長(zhǎng)的個(gè)人威信或非正式群體的影響力；第七節(jié)我國(guó)行政組織一、我國(guó)行政組織的層級(jí)劃分1、全國(guó)行政層次劃分（五層）中央政府（國(guó)務(wù)院）省、自治區(qū)、直轄市政府省轄市政府（設(shè)區(qū)市政府）地區(qū)行署（省的派出機(jī)構(gòu)）縣、自治縣、縣級(jí)市政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府中央人民政府—國(guó)務(wù)院直轄市人民政府省人民政府自治區(qū)人民政府特別行政區(qū)政府地級(jí)市人民政府自治人民區(qū)政府地區(qū)行政公署市轄區(qū)人民政府縣級(jí)市人民政府縣人民政府自治縣人民政府我國(guó)地方政府的層級(jí)系統(tǒng)圖街道辦事處區(qū)公所鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)人民政府民族鄉(xiāng)人民政府居民委員會(huì)村民委員會(huì)2、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)層次劃分：部、委機(jī)構(gòu)直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)司（局）（辦事機(jī)構(gòu)不設(shè)司局）處（室）3、省、自治區(qū)、直轄市機(jī)構(gòu)層次劃分：廳（局）處（室）科4、省轄地級(jí)市政府、地區(qū)行署的機(jī)構(gòu)層次劃分處（局）科5、縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)層次劃分科（局）股（科）全國(guó)行政區(qū)劃（2001年）國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院組成部委

國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局

國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置7、國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人：9、春去春又回，新桃換舊符。在那桃花盛開(kāi)的地方，在這醉人芬芳的季節(jié)，愿你生活像春天一樣陽(yáng)光，心情像桃花一樣美麗，日子像桃子一樣甜蜜。5月-255月-25Sunday,May11,202510、人的志向通常和他們的能力成正比例。13:29:5213:29:5213:295/11/20251:29:52PM11、夫?qū)W須志也，才須學(xué)也，非學(xué)無(wú)以廣才，非志無(wú)