公共利益：公共政策倫理精神的核心

公共利益：公共政策倫理精神的核心〔作者:___________單位:___________:___________〕

摘要：公共政策是為公共所作的政策安排，公共政策必須表達(dá)公共性、公正性、合法性的倫理訴求。公共政策必須從公共利益出發(fā)，為公共利益而作。公共利益的訴求表達(dá)了公共政策的公共性、公正性、合法性，因而是公共政策倫理精神的根底。

關(guān)鍵詞：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性

公共政策是政府或者公共權(quán)威為處理公共事務(wù)、提供公共效勞、實(shí)現(xiàn)公共管理而制定和實(shí)施的公共行為標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)那么和活動(dòng)策略的總和。正如日本學(xué)者藥師寺泰藏所說(shuō)：“‘公共政策’的意思與其字面意思相同，即為‘公共’而制定的政策。〞公共政策是公共權(quán)威主體，為了公共目標(biāo)，利用公共權(quán)力所制定與實(shí)施的總體性的策略選擇，公共政策必須具有公共性。作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容，公共政策又是一種權(quán)威的價(jià)值分配，它具有極強(qiáng)的公共權(quán)威性的普遍的社會(huì)影響力，具有強(qiáng)制性、導(dǎo)向性、管理性、調(diào)控性與分配性的功能。公共政策憑借著公共權(quán)力的使用，對(duì)社會(huì)資源與價(jià)值進(jìn)行配制，而且要求社會(huì)成員服從其利益選擇與利益分配。政治權(quán)力的使用必須證明其正當(dāng)性，這是民主社會(huì)對(duì)政治權(quán)力使用的倫理要求。公共政策是政治權(quán)力使用的主要方面，與其他方面的政治權(quán)力運(yùn)用一樣，這種強(qiáng)制性必須獲得人民的贊同，經(jīng)過(guò)合法性的檢驗(yàn)，否那么就不合民主政治的要求。因而公共政策又必須具有合法性。所以，民主社會(huì)公共政策應(yīng)當(dāng)具有公共性與合法性的倫理精神，正是這兩種倫理精神才彰顯出公共政策的民主性。

一、公共政策應(yīng)有的倫理精神

“公共性〞是公共政策研究的邏輯起點(diǎn)，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成為公共的政策。對(duì)于公共政策公共性的概念分析，研究者們進(jìn)行了很多的闡述，這些闡述也極有建樹(shù)。在此我們?cè)噲D從倫理精神的角度對(duì)公共政策的公共性進(jìn)行說(shuō)明。作為倫理精神的公共政策的公共性主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。

首先，公共政策是對(duì)公共生活需要的回應(yīng)。公共政策是公共權(quán)力主體所作出的政治性的抉擇，但是這種抉擇并不是隨意而作出的，而是政府對(duì)公共問(wèn)題的自覺(jué)回應(yīng)。所謂問(wèn)題就是主體對(duì)客體的期望與現(xiàn)實(shí)的差異，正是這種差異才導(dǎo)致了主體的不滿，因此想努力對(duì)其進(jìn)行改造。一個(gè)社會(huì)存在很多問(wèn)題，社會(huì)公眾也有不同的需要，這些需要都希望得到滿足。但不是所有問(wèn)題都可以進(jìn)入公共政策議程，必須通過(guò)政府政策進(jìn)行解決。公共政策只局限于，而且應(yīng)當(dāng)局限于公共問(wèn)題的解決?！爱?dāng)問(wèn)題超出了當(dāng)事人，其影響涉及到不直接相關(guān)群體時(shí)，問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為公共問(wèn)題。〞公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)所作出的，而公共權(quán)力機(jī)構(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)限制在其正當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。對(duì)于只涉及到個(gè)體或相對(duì)較小范圍內(nèi)的組織的問(wèn)題，公共權(quán)力是不應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策的方式解決，否那么就是越權(quán)，影響社會(huì)自治，而對(duì)于那些影響公共生活應(yīng)當(dāng)由公共權(quán)力通過(guò)政策方式進(jìn)行解決的問(wèn)題，如果不通過(guò)政策的途徑加以解決，那么政府就是缺乏回應(yīng)性，是無(wú)能的政府?！肮舱咧贫ㄖ凶顬橹旅腻e(cuò)誤就是為解決一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題進(jìn)行決策。〞公共政策自開(kāi)始就立足于公共生活，立足于回應(yīng)公眾的要求。對(duì)公共生活的回應(yīng)決定了公共政策的根本屬性，也是其公共性之倫理精神的根源。正如有學(xué)者所說(shuō)，“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標(biāo)，而且還包括廣闊范圍內(nèi)的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解將要發(fā)生的事情。〞公共政策是對(duì)行為方式的建構(gòu)，任何一項(xiàng)公共政策不僅建構(gòu)了公共問(wèn)題，建構(gòu)了政府與公眾的關(guān)系，而且建構(gòu)了在公共問(wèn)題中參與政策的各方的權(quán)利與責(zé)任。

其次，公共政策是公共意志的表達(dá)與結(jié)晶。由于現(xiàn)實(shí)中公民參與政策的能力與積極性的局限性、也由于現(xiàn)實(shí)決策制度的局限性，現(xiàn)實(shí)公共政策制定都是政策精英所制定的，由少局部精英對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行決策，這看起是一個(gè)“民主的悖論〞問(wèn)題。這一民主的悖論只有通過(guò)公共論壇予以解決和消除。人民是國(guó)家的主人，人民有權(quán)決定自己的事務(wù)，涉及多數(shù)人的事務(wù)必須由社會(huì)的多數(shù)人共同同意，國(guó)家只是受人民委托而行使公共權(quán)力，這是民主社會(huì)的一個(gè)最根本原那么。人民主權(quán)原那么決定了公共政策必定是人民意志的表達(dá)與結(jié)晶?！耙粋€(gè)好的公共政策是多數(shù)人的意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人的意志和利益的合成，〞民主社會(huì)的公共政策應(yīng)當(dāng)表達(dá)公眾的利益要求。政治精英、“政策企業(yè)家〞對(duì)公共政策進(jìn)行決策何以符合民主的要求？答案就在政策制定與執(zhí)行的民主程序之中。公共政策是在公共領(lǐng)域中通過(guò)公共討論而制定出來(lái)的。公民作為國(guó)家的主人應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與公共政策，民主的政府有責(zé)任通過(guò)公共媒體與其它的手段，讓所有公民都參與到政策的討論中，通過(guò)民主的公共論壇，使得公民的不同意見(jiàn)得到充分合理的表達(dá)，最后通過(guò)公民的理性商談達(dá)成對(duì)政策的共識(shí)。民主的公共論壇在公共政策過(guò)程之中起著決定的作用。公共利益是一個(gè)難以明確的概念，什么樣的利益需要才是公共利益的要求，這一問(wèn)題的解決只有在公共論壇之中，通過(guò)平等公民的理性商談達(dá)成共識(shí)。任何政府的臆想性與強(qiáng)制性的要求都不會(huì)與公共利益要求相一致的。民主的公共論壇發(fā)揮著橋梁性的作用，它溝通政府與公民，使得公民之間、公民與政府之間有著平等的協(xié)商與理性的對(duì)話，而且還承當(dāng)著公共批判的作用，使得不同的價(jià)值得到理性的評(píng)判，以最終決定何種利益是最迫切需要的，最符合公共利益的要求。政治精英與“政策企業(yè)家〞在政策過(guò)程中的職責(zé)就在于匯總民意的工具性責(zé)任，而不得代民做主。只要公共意志自始至終都得到合理的尊重，公民在政策程序其民主權(quán)利得到充分的尊重，“民主的悖論〞才最后被消除。公共政策是多數(shù)人的政策，應(yīng)當(dāng)表達(dá)多數(shù)人的意志與利益要求，也應(yīng)當(dāng)使少數(shù)人的合理利益得到滿足。如果公共政策只是反響那些在某些方面居于控制地位的集團(tuán)與少數(shù)利益群體的利益，公共就偏離了其公共性要求，其公共性的倫理精神就要被喪失。

最后，公共政策應(yīng)當(dāng)表達(dá)公正的倫理精神。現(xiàn)代社會(huì)從本質(zhì)而言是一個(gè)公平的合作體系，因此公正是現(xiàn)代社會(huì)最根本的，也是最重要的倫理要求與倫理精神?！罢嬖谝粋€(gè)主要理由就是確保所有的個(gè)人都能得到保護(hù)，以免受有權(quán)勢(shì)的個(gè)人或集團(tuán)的強(qiáng)制。〞現(xiàn)代政府是社會(huì)公正的主要維護(hù)者，政府存在的合理性也由此得到辯護(hù)。公共政策是政府活動(dòng)的最主要方式，因此必須表達(dá)公正的倫理精神。公共政策的公正包括實(shí)質(zhì)公正與程序公正兩個(gè)方面。從實(shí)質(zhì)公正而言，公共政策應(yīng)當(dāng)表達(dá)社會(huì)公平的原那么：一是公正無(wú)偏的原那么，公平地對(duì)待任何一個(gè)當(dāng)事人、利害關(guān)系人和社會(huì)公眾，應(yīng)當(dāng)尊重他們合理的利益要求，如果因公共需要而對(duì)某些人利益進(jìn)行限制，必須是正當(dāng)而慎審的；二是公民受益原那么，任何一項(xiàng)公共政策的最終受益者最終都是公民，政府與國(guó)家不應(yīng)當(dāng)與民爭(zhēng)利；三是劣勢(shì)群體利益最大化原那么，公共政策在利益的選擇與利益的綜合過(guò)程中，要對(duì)那些處于社會(huì)劣勢(shì)的弱勢(shì)群體有意識(shí)地偏向，使政策的最終結(jié)果使他們的利益得到最大的考慮與安排；四是分配普遍原那么，公共政策的利益安排要使社會(huì)上絕大多數(shù)人的利益得到合理的重視，而不是僅僅只照顧局部人的利益，特別是在社會(huì)資源中占據(jù)支配地位的少數(shù)人的利益?？偠灾舱咄ㄟ^(guò)提取性、分配性、管制性與象征性功能，為公眾提供福利、平安、秩序與自由，這是公共政策的根本使命。只有完成了這一使命，公共政策才算是承諾了對(duì)社會(huì)公正的倫理要求。從程序公正而言，公共政策過(guò)程必須堅(jiān)持公開(kāi)原那么，保護(hù)公民對(duì)公共政策的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與批評(píng)權(quán)。民主社會(huì)允許也應(yīng)當(dāng)允許公民參與到公共政策過(guò)程之中，他們有權(quán)發(fā)表他們的觀點(diǎn)，而且他們的觀點(diǎn)也有應(yīng)當(dāng)被政府重視的權(quán)利。他們應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，將自己正當(dāng)合理的利益要求整合到政策之中。政府有責(zé)任通過(guò)合法的公共媒介，使公民的政策權(quán)得到充分的實(shí)現(xiàn)?！懊苁抑\劃、暗箱操作〞而形成的政策只是官僚個(gè)別的意志表現(xiàn)，而不是公共的民意表達(dá)，因而也不合公共政策的倫理精神。

最后，公益導(dǎo)向是公共政策所依據(jù)的法律規(guī)那么與法律程序二次合法性論證的根據(jù)。公共政策是政府行為的主要方式，從現(xiàn)代法治國(guó)家的根本要求看，公共政策必須符合法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律規(guī)那么及其程序的要求，根本不可以獲得合法性。但合法律性與合法性是兩個(gè)不同的概念，符合法律規(guī)那么與程序不一定就具有合法性。從理論上明確合法律性與合法性兩個(gè)概念有助于更進(jìn)一步理解政策合法性的內(nèi)涵?，F(xiàn)實(shí)法律制定與執(zhí)行都具有局限性，一是因?yàn)槿祟惱硇缘南拗?，法律條文不可能窮盡現(xiàn)實(shí)中所有的問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題都進(jìn)行合理的標(biāo)準(zhǔn)，特別是立法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)的多變性與復(fù)雜性的矛盾，使得法律的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)一些現(xiàn)行法律與人民正當(dāng)權(quán)利需要之間的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表達(dá)，現(xiàn)實(shí)中也曾有過(guò)政治權(quán)力強(qiáng)制性立法的事實(shí)，比方法西斯政權(quán)就強(qiáng)制性制定與執(zhí)行法律，這些法律完全不是人民意志的真實(shí)的表達(dá)。如果法律與人民意志或者人民正當(dāng)權(quán)利有這種或那種不一致，這時(shí)依據(jù)這樣的法律制定并執(zhí)行政策，那么政策的合法律性與政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依據(jù)的法律規(guī)那么與法律程序必須經(jīng)過(guò)規(guī)那么的二次合法性論證。“所謂規(guī)那么的二次合法性論證是指能夠?yàn)檎魏戏ㄐ蕴峁┱撟C的規(guī)那么的合法性本身是需要證明的。〞合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不僅要合法律規(guī)那么與程序的要求，而且要合社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，被人民所認(rèn)同并自愿遵守的。因此，對(duì)這些作為依據(jù)的法律規(guī)那么與程序要進(jìn)行二次論證。這種二次論證事實(shí)上也就是對(duì)法律及其程序的倫理批判。如何對(duì)法律規(guī)那么與程序進(jìn)行倫理批判，批判的標(biāo)準(zhǔn)是什么？比瑟姆說(shuō)：“規(guī)定權(quán)力的規(guī)那么必須按照統(tǒng)治者和服從者共有的信仰來(lái)證明自身的合理性。〞法律規(guī)那么與程序的合法性就在于其正當(dāng)性之中，法律所以是正當(dāng)?shù)?，就因?yàn)槠洳粌H是統(tǒng)治階級(jí)的意志的表達(dá)，而且它是人民的意志的表達(dá)，表達(dá)了統(tǒng)治者與服從者共同的價(jià)值與信仰，換句話說(shuō)，也就是法律所表達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的同一性問(wèn)題。我們前面已經(jīng)指出，政治標(biāo)準(zhǔn)要與社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)同一，政治標(biāo)準(zhǔn)就必須以公共利益為根本價(jià)值取向。法律規(guī)那么與程序必須表達(dá)公共利益的要求，表達(dá)現(xiàn)代市民社會(huì)平等互利合作的要求。如果法律規(guī)那么與程序與這一要求相沖突，并有損于公民正當(dāng)權(quán)利，法律規(guī)那么與程序就得受到倫理的批判并被修改，政策制定與執(zhí)行也不可以依據(jù)這樣的本身就不正當(dāng)?shù)姆梢?guī)那么與程序，否那么其合法性就要受到質(zhì)疑。

參考文獻(xiàn)：

［1］［日］藥師寺泰藏.公共政策：政治過(guò)程［M］.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1991.

［2］張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

［3］［英］HK科爾巴奇，政策［M］.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2005.

［4］［德］柯武剛，史漫飛，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001.

［5］［法］讓—馬克夸克，合法性與政治［M］.北京：中央編譯出版社，2005.

［6］SMLipset,SomeSocialRequistesofDemocracy:EconomicDevelopmentandPoliticalLegitimacy,AmericanPoliticalScienceReview,V.53(March1959).

［7］［美］查爾斯E.林布隆，政策制定過(guò)程［M］.北京：華夏出版社，1988.

［8］［美］塞繆爾享廷頓，變革社會(huì)中的政治秩序［M］.北京：華夏出版社，1988.

［9］［德］哈貝馬斯，合法性危機(jī)［M］.上海：上海人民出版社，2000.

［10］［德］馬