財(cái)政研究論文-論協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新.doc

財(cái)政研究論文-論協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新內(nèi)容提要：通過協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為全國統(tǒng)一市場的最終形成掃除障礙，是“十一五”規(guī)劃要重點(diǎn)突破的領(lǐng)域。作為我國財(cái)政資金分配和財(cái)政平衡制度的轉(zhuǎn)移支付制度還存在許多不合理的地方，離公共財(cái)政的要求尚有一定距離。學(xué)習(xí)和借鑒國際通行的辦法，調(diào)整財(cái)政資源在我國縱向和橫向的不均衡，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)支出基本均等化，事關(guān)國家的長治久安、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；區(qū)域發(fā)展；科學(xué)發(fā)展觀瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾在經(jīng)濟(jì)理論和不發(fā)達(dá)地區(qū)一書中，提出了“地理上的二元結(jié)構(gòu)”理論。這一理論認(rèn)為，發(fā)展過程是一個(gè)不平衡的過程，如果聽其自然，由于“循環(huán)積累因果關(guān)系”的作用，將會出現(xiàn)富的更富、貧者更貧的“馬太效應(yīng)”。政府不應(yīng)消極地等待發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生“擴(kuò)散效應(yīng)”來消除這種差別，而應(yīng)采取一定的特殊措施給予不發(fā)達(dá)地區(qū)一定的補(bǔ)助或刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以縮小差距。這種“特殊措施”就是通常我們所說的轉(zhuǎn)移支付。剛剛結(jié)束的“十六屆五中全會”將協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點(diǎn)研究領(lǐng)域，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”，發(fā)揮財(cái)政的協(xié)調(diào)作用是關(guān)鍵一環(huán)，而其中最重要的就是完善政府轉(zhuǎn)移支付制度。一、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的弊端我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)建立起來的，雖然歷經(jīng)多次演變，但至今仍沒有完全擺脫傳統(tǒng)體制下統(tǒng)收統(tǒng)支的形式，不足以阻止地區(qū)間差距不斷拉大的趨勢。所以現(xiàn)存的各級政府間上繳下?lián)艿年P(guān)系算不上真正的轉(zhuǎn)移支付制度?？偟膩砜?，我國的轉(zhuǎn)移支付制度在以下兩個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)重滯后。（一）轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)由于1994年的分稅制改革是在不觸動地方既得利益的情況下進(jìn)行的，只是規(guī)范了中央與地方財(cái)政收支關(guān)系的一個(gè)基本框架，對各級政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)沒有嚴(yán)格的界定，因此，隨著時(shí)間的推移，分稅制的弊端也日益凸現(xiàn)，最突出的就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，而我國的轉(zhuǎn)移支付制度推行的結(jié)果卻與均等化的目標(biāo)形成了沖突。受財(cái)政收入規(guī)模、制度安排制約以及具體操作技術(shù)限制，我國目前的政府間轉(zhuǎn)移支付基本是一種純縱向的方式，主要有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款和增量轉(zhuǎn)移支付五種形式。在這五種形式里，真正可以發(fā)揮平衡地區(qū)間財(cái)力差距且能使用因素分析法的只有增量轉(zhuǎn)移支付這一種形式（前身為1995年開始執(zhí)行的對困難地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，2002年國家實(shí)施所得稅收入分享改革后，“過渡期”的提法不再使用），其余四種要么是定向補(bǔ)助，要么是制定用途、?？顚Ｓ?，不能發(fā)揮平衡區(qū)域發(fā)展的作用。從分配的資金總額來看，首先，增量轉(zhuǎn)移支付只占很少部分，1995年到2000年，分別為當(dāng)年中央補(bǔ)助地方支出總額的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%、1.83%和1.83%，形成了極不合理的結(jié)構(gòu)；其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大，雖然根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)，但是中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的狀況影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮，并帶來一系列問題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類繁多，幾乎涵蓋了所有預(yù)算支出科目，由各個(gè)部門負(fù)責(zé)安排，這樣不利于資金的統(tǒng)籌安排和合理使用，并且造成各地區(qū)“跑部”要錢、爭資金、爭項(xiàng)目等情況。除此之外，其中的稅收返還和體制補(bǔ)助沿用了財(cái)政包干體制的內(nèi)容，采用1993年為基數(shù)，進(jìn)行環(huán)比遞增方案，返還的結(jié)果是稅收額度多的地方返還多，稅收額度少的地方返還少，致使富的地方更富，窮的地方更窮。地區(qū)差距的存在導(dǎo)致基層政府收入來源的不平等；在轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區(qū)間的差距，而且導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給的區(qū)域間不平等，這樣就使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。（二）轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付工作由各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)，但目前的情況是：一方面，專項(xiàng)撥款和結(jié)算補(bǔ)助的分配缺乏規(guī)范科學(xué)的法規(guī)依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中受人為因素的影響很大，帶有很大的隨意性。至于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金能否按時(shí)按量到位，能否?？顚Ｓ?，還沒有專門的機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行檢測和評價(jià)，也沒有相關(guān)法律作為準(zhǔn)繩。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了作為接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用這些資金仍是一個(gè)比較復(fù)雜的問題。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)上，“權(quán)力尋租”行為普遍存在，資金被擠占、挪用、截留、沉淀等現(xiàn)象導(dǎo)致部門獲利而國家受損。2002年底，129個(gè)中央預(yù)算單位財(cái)政撥款結(jié)余646.03億元，財(cái)政部在核定2003年部門預(yù)算時(shí)，僅將其中56.65億元納入部門預(yù)算，其余的589.38億元發(fā)生資金沉淀。審計(jì)署審計(jì)長李金華向全國人大常委會報(bào)告2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況時(shí)表示，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中存在三個(gè)主要問題：一是有些項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置，存在多頭審批現(xiàn)象。二是有些資金分配超范圍，對本系統(tǒng)安排資金偏寬。三是有些資金的分配與實(shí)際情況脫節(jié)。二、借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn)，完善我國轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡作為一個(gè)客觀的經(jīng)濟(jì)與社會現(xiàn)象，具有一定的普遍性，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家概不例外，區(qū)別只是這種差距的程度、產(chǎn)生的原因、治理時(shí)機(jī)的掌握和政策措施的著力點(diǎn)等有所不同。澳大利亞作為發(fā)達(dá)國家，在轉(zhuǎn)移支付方面，其財(cái)政均等化模式的運(yùn)用已成為一個(gè)典范。我國的政治制度和文化背景雖然與澳不同，但在自然地理分布和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡方面卻比較相近，因此，我們可以借鑒其寶貴經(jīng)驗(yàn)，來完善和規(guī)范我國的轉(zhuǎn)移支付制度。（一）澳大利亞轉(zhuǎn)移支付簡介澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付大致分為兩類：一類是一般性撥款，按照均等化原則，即按人均相關(guān)因素向各州和地方政府分配。另一類是特定撥款，澳憲法第96條對此做出了明確規(guī)定。通過特定轉(zhuǎn)移支付，聯(lián)邦政府將其部分管理權(quán)限轉(zhuǎn)移給州及地方政府。在2001-2002年度，特定轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)占整個(gè)澳州級政府獲得的財(cái)政受助總額的41%。綜合來看，有以下幾點(diǎn)值得我國借鑒：1.政府級次少，稅務(wù)機(jī)構(gòu)單一，整體稅制設(shè)計(jì)良好。澳大利亞稅收實(shí)行一級管理制，無論是聯(lián)邦政府還是州、地方政府，都只設(shè)一個(gè)稅務(wù)局，并且聯(lián)邦政府與州政府不存在隸屬關(guān)系，三級政府都擁有各自的稅收和稅收管理權(quán)，較好地減少了行政成本，降低了交易費(fèi)用，確保了穩(wěn)定的財(cái)政收入。雖然澳大利亞的稅制較之我國復(fù)雜，稅種繁多，但其稅改周期短，充分適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且國民納稅意識普遍較高，高稅收換來高福利，使整個(gè)國家的“國民幸福指數(shù)”（GNH）相當(dāng)高。2.中央財(cái)政在全國財(cái)政分配中占有主導(dǎo)地位。澳中央財(cái)政集中了全國75%以上的財(cái)力，但中央轉(zhuǎn)移支付的量比較大，以此將地區(qū)間社會服務(wù)水平拉平，妥善地處理了中央與地方的分配關(guān)系，保護(hù)了地方積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002-2003財(cái)政年度財(cái)政總收入約2500億澳元，其中聯(lián)邦財(cái)政收入約占70%，聯(lián)邦財(cái)政本級支出約占其收入的40%，其余收入用于對州財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。3.合理運(yùn)用特殊目的轉(zhuǎn)移支付（SPPs），以利于國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。特殊目的轉(zhuǎn)移支付（specificpurposepayments）屬于特定撥款，在中央政府的轉(zhuǎn)移支出中占有相當(dāng)重要的位置，大約占到整個(gè)中央政府支出的13%，并且其投入主要集中在教育、衛(wèi)生、交通、社保、住房等領(lǐng)域（前三項(xiàng)約占75%）。合理運(yùn)用特殊目的支付資金的意義，就在于通過它促使地方政府按照中央的意圖投資有利于本地國民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和地區(qū)發(fā)展的公共產(chǎn)品，維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。（二）用科學(xué)發(fā)