社會(huì)其它相關(guān)論文-城中村改造模式選擇與實(shí)施探討.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-城中村改造模式選擇與實(shí)施探討摘要：城中村改造是中國(guó)快速化城市進(jìn)程中的一個(gè)特有現(xiàn)象。從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，逐步引起了各方面的廣泛關(guān)注。在分析9個(gè)城市城中村改造實(shí)踐的基礎(chǔ)上，指出了實(shí)施城中村改造應(yīng)該充分考慮的關(guān)鍵因素，并提出了具體實(shí)施過(guò)程中操作建議。關(guān)鍵詞：城中村；改造；實(shí)施1城中村的特征與形成“城中村”，顧名思義，即城市中的村莊。至少應(yīng)具有如下五個(gè)基本特征；(1)從地域空間上看?！俺侵写濉睉?yīng)該在城市總體發(fā)展規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)；(2)從土地權(quán)屬來(lái)看，“城中村”的土地為集體所有而非國(guó)家所有，這是“城中村”的核心特征之一。也是“城中村”存在的根本條件；(3)從管理體制上看，“城中村”的管理主體仍然是村民委員會(huì)，在行政隸屬上仍然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制為主，少部分是街道辦事處；(4)從戶(hù)籍上看，“城中村”的村民仍然是農(nóng)業(yè)戶(hù)口，因此在理論上他們?nèi)匀豢梢猿邪恋?，雖然可耕種的土地?cái)?shù)量實(shí)際上往往很少甚至已經(jīng)沒(méi)有I(5)從經(jīng)濟(jì)關(guān)系上看，“城中村”周?chē)鸦旧闲纬赏晟频纳虡I(yè)環(huán)境，村民的現(xiàn)代商業(yè)意識(shí)也已基本形成，更重要的是，村民的生活來(lái)源也基本上依靠二、三產(chǎn)業(yè)或全部是房租。城中村是我國(guó)快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市中，表現(xiàn)得尤為突出。一般認(rèn)為我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地制度是城中村產(chǎn)生的主要原因。上世紀(jì)90年代中期以前，中國(guó)城中村問(wèn)題尚未顯現(xiàn)，上世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)城市化進(jìn)程提速，城市周?chē)恋亻_(kāi)始被大量并且快速地征用。為了避免在農(nóng)村土地房屋補(bǔ)償和村民安置方面支付巨額經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本，城市政府選擇了繞開(kāi)村落迂回發(fā)展的思路，這就直接導(dǎo)致了城中村的出現(xiàn)。城中村，既是歷史的遺留，又是現(xiàn)期的新生活體。2城中村改造的主要模式實(shí)施城中村改造，部分城市已先行一步，并取得了一定的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。如廣州市按照“先行試點(diǎn)、穩(wěn)妥進(jìn)行”的原則，選擇有代表性的城中村試點(diǎn)改造；杭州市依照社區(qū)股份合作制的方法首先對(duì)城中村的集體資產(chǎn)進(jìn)行量化改制；珠海市通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，引入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商參與城中村改造等。歸結(jié)起來(lái)，主要有三種模式：(1)政府總攬，自上而下。如在石家莊等地，政府拿出資金拆舊建新，采取就業(yè)培訓(xùn)等措施，鼓勵(lì)村民融入城市生活。這種方式缺點(diǎn)是前期拆遷安置成本高，政府財(cái)政資金有限，難以做到資金平衡；優(yōu)點(diǎn)在于有利于整體規(guī)劃與快速推進(jìn)。能最大地實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。(2)自力更生，政府推動(dòng)。在廣州市，對(duì)于規(guī)模大的“城中村”，主要采取政府提供優(yōu)惠政策，實(shí)行村集體、村民出資和銀行貸款相結(jié)合的方式，自主實(shí)施改造。這種模式需要政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施及資金等方面提供較大支持力度。(3)引入資金，開(kāi)發(fā)帶動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較活躍的地區(qū)，如珠海等地，通過(guò)引入外部資金，以開(kāi)發(fā)的形式帶動(dòng)城中村的改造。這種模式優(yōu)點(diǎn)在于可以緩解政府資金的局限性，使財(cái)政資金可以投入到更多的基礎(chǔ)設(shè)施及公益事業(yè)上，但缺點(diǎn)是開(kāi)發(fā)商在缺乏政府約束和指導(dǎo)的情況下，很難保障村集體和村民的利益。3改造模式選擇的標(biāo)準(zhǔn)3.1改造實(shí)施前的歷史城中村的發(fā)展過(guò)程也是各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系不斷形成的過(guò)程，如：復(fù)雜的債務(wù)關(guān)系、盤(pán)結(jié)的人情往來(lái)、從不同角度伸出的利益之手，這其中最為突出的就是土地關(guān)系。(1)傳統(tǒng)體制之下，村級(jí)集體所有的土地的處置往往不是非常符合政策的規(guī)定，各種隱形的土地交易難以理清I(2)隨著城中村的發(fā)展?！按迕瘛弊鳛橐粋€(gè)利益群體其組成人員是在不斷變化的。在上世紀(jì)60、70年代，城市和農(nóng)村的生活水平差距較大，“城中村”村民很多便利用其離城較近的地理優(yōu)勢(shì)進(jìn)城工作。隨著時(shí)間的流逝，這些人往往只有戶(hù)口在村、而本人已多年不再回鄉(xiāng)。改革開(kāi)放初期，不少“城中村”村民放棄了傳統(tǒng)的農(nóng)耕，轉(zhuǎn)而從事現(xiàn)代的工商業(yè)。當(dāng)時(shí)鑒于大量土地的棄耕，不少“城中村”引入了外地人員進(jìn)行承包耕種。這些外地人員部分是當(dāng)年同時(shí)轉(zhuǎn)入了戶(hù)口，部分沒(méi)有。在實(shí)際改造實(shí)施中，如何對(duì)待此類(lèi)村民和原有老村民。在不少地方引起了爭(zhēng)議。上世紀(jì)80年代末90年代初，由于大量不合程序的戶(hù)籍遷移，各地“城中村”大量出現(xiàn)了在本村無(wú)人認(rèn)識(shí)的“本村戶(hù)籍村民”。各地“城中村”大多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高峰期興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。其從業(yè)人員多為老“城中村”村民，此類(lèi)人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作時(shí)。往往采取的是“押地進(jìn)廠(chǎng)、地隨人走”的方式。由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展大量不佳，而這些人員往往年齡在50歲左右，欠缺謀生能力，并且是家里的“頂梁柱”，所以在改造中理應(yīng)給予適當(dāng)關(guān)注。歷史原因形成的政府信譽(yù)的喪失。在“城中村”中主要表現(xiàn)為歷史上政府征用土地后承諾的條件不兌現(xiàn)，少數(shù)地方的政府甚至采用的“哄著上路、騙著實(shí)施、拖著兌現(xiàn)”的不良行政方式，嚴(yán)重?fù)p害形象。3.2改造實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)“城中村”要想順利實(shí)施改造，消除村民思想負(fù)擔(dān)、妥善處理利益分配，兼顧好國(guó)家、集體和個(gè)人是基礎(chǔ)。(1)消除思想負(fù)擔(dān)。各種調(diào)查顯示，“城中村”村民對(duì)改造主要有以下三種憂(yōu)慮：改造后生活缺乏保障。鑒于自身素質(zhì)，農(nóng)民擔(dān)心轉(zhuǎn)為居民后缺乏與城市居民競(jìng)爭(zhēng)的能力，找不到工作；改制后的股份合作公司前景未明，收入未知；部分地方社會(huì)保障體系的不能及時(shí)跟進(jìn)，養(yǎng)老、醫(yī)療缺乏預(yù)期保障。子女上學(xué)困難。轉(zhuǎn)為居民戶(hù)口后，教育資源充分放開(kāi)，在收入缺乏保障的情況下，有地方農(nóng)民反映子女到城里上學(xué)的額外開(kāi)支太多，難以負(fù)擔(dān)突然提升的教育消費(fèi)。擔(dān)心政府承諾不兌現(xiàn)。有些村莊的改造是在不安的情緒下進(jìn)行擔(dān)心政府承諾不兌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)損失得不到合理補(bǔ)償。改造前，可以依托村委會(huì)進(jìn)行“集體維權(quán)”；改造后一旦出現(xiàn)問(wèn)題則只能“孤軍奮戰(zhàn)”?？傊?，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生活習(xí)慣讓面對(duì)與土地突然失去直接聯(lián)系的農(nóng)民不知所措。(2)合理分配利益?！俺侵写濉备脑熘械拿芗谐霈F(xiàn)在利益再分配時(shí)，這是利益在國(guó)家、集體和個(gè)人之間的再分配、再調(diào)整的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：土地級(jí)差地租如何分配。隨著城市的發(fā)展，“城中村”及其周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施以及商業(yè)環(huán)境都得到極大改善，集體土地大幅升值，土地價(jià)格由每畝萬(wàn)元急劇上升為幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)。村級(jí)集體組織依靠出租土地、經(jīng)營(yíng)廠(chǎng)房獲得巨額土地級(jí)差收益。城中村改制時(shí)，政府、企業(yè)、“城中村”的村民等如何合理地分配存量的現(xiàn)金或?qū)嵨镔Y產(chǎn)，成為改制的核心問(wèn)題。集體所有土地變性為國(guó)有土地后市場(chǎng)化行為所帶來(lái)的巨額收益如何分配。改制后，集體土地必將進(jìn)一步變性為國(guó)有土地，除部分用作公益外，還有一部分必然面向市場(chǎng)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，預(yù)期的巨額收益應(yīng)做出合理分配。3.3改造實(shí)施后的未來(lái)(1)“村的改造”。一個(gè)理性的人的決策往往是趨利避害的。也就是說(shuō)，能否切實(shí)有效改變村民當(dāng)前生活的臟、亂、差的生活環(huán)境、為村級(jí)組織的發(fā)展打下基礎(chǔ)、村民收入長(zhǎng)期看來(lái)是否會(huì)增加、財(cái)產(chǎn)性收入能否得到保障等等(即實(shí)現(xiàn)“村的改造”)將是調(diào)動(dòng)廣大村民支持城中村改造的積極性的重中之重。(2)“人的改造”。不少村民對(duì)“城市化”有潛在的恐慌既有對(duì)自己的勞動(dòng)技能、經(jīng)營(yíng)能力和文化素養(yǎng)缺乏信心，又有對(duì)眼前既得利益即將失去的無(wú)助。這在對(duì)待房租的態(tài)度上表現(xiàn)尤為明顯：現(xiàn)有的房子租金雖少但仍有市場(chǎng)，改造后租金收入是升還是降?這些就要求改造的實(shí)施者必須使村民觀(guān)念由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，提高文化修養(yǎng)、掌握城市生存技能。4實(shí)施改造模式時(shí)的工作要點(diǎn)(1)抓手?？v觀(guān)各地的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，充分尊重民意是做好城中村改造一條不變的規(guī)律。民意從何而來(lái)?從農(nóng)村