社會其它相關(guān)論文-現(xiàn)代政府運作過程中基層公務員的定位和功能.doc

社會其它相關(guān)論文-現(xiàn)代政府運作過程中基層公務員的定位和功能論文關(guān)鍵詞：基層公務員政府改革層級組織論文摘要：在政府運作過程中，基層公務員作為一個特殊群體，與其他層級的公務員有很大的不同。對基層公務員的定位、基層公務員的功能特質(zhì)、基層公務員與現(xiàn)代政府運作的關(guān)系、當前政府改革對基層公務員的沖擊和基層公務員功能發(fā)揮途徑的重塑等問題，要給予必要的關(guān)注和研究。二十世紀八十年代以來，中國經(jīng)濟體制改革不斷深入，經(jīng)濟發(fā)展成就舉世舉目，與之相適應的政治體制改革也隨之前進，以推行公務員為主要內(nèi)容的人事改革就是一個重要標志。政府要實現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須建立公務員制度，因為公務員制度體現(xiàn)著現(xiàn)代政府的基本特征。但在眾多介紹公務員制度和改革的論述中，多數(shù)是將公務員作為一個整體來加以研究，至于具體的某個層級卻很少有人提及。而在政府組織的實際運作過程中，公務員各個層級所處地位和功能發(fā)揮顯然不同。在各層級當中，基層公務員由于其位居底層，有著屬于這一群體的特殊地位和功能，本文試著就這一問題做一些初步的探討。一、基層公務員的定位從結(jié)構(gòu)的角度說，基層是指在一個嚴密的組織形態(tài)中，相對于中層與高層的層級，在整個組織的層級中，基層不僅是指組織結(jié)構(gòu)的基礎，也是中層與高層的支持力量。從整個政府體制的角度來看，則基層的內(nèi)涵除了是形成個別機關(guān)的要素以外，更代表著不同的政府層級，如縣鄉(xiāng)兩級在整個政府架構(gòu)中，是相對于中央省市政府的基層。所以，基層公務員便同時具有以下兩個意義：1單一政府機關(guān)或機構(gòu)中位于較低層級的公務員；2中央與地方政府體系中的下級地方政府中的公務員。限于篇幅，本文著重敘述的主要是基于前一定義的基層公務員，即單一政府機關(guān)或機構(gòu)中位于較低層級的公務員的功能特質(zhì)及其與政府運作的互動關(guān)系。但有一點要說明，不論基于何種角度，上述基層均代表一種相對而非絕對的概念，如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)對于省市是基層，但對于村鄰而言，卻又是領導者。二、基層公務員的功能作用基層除了是組織結(jié)構(gòu)的一種類型以外，其更代表特定的業(yè)務分工與功能。因為，職位是一定的職權(quán)和相應的責任的集合體，職位是客觀存在的，不是主管產(chǎn)物，職位是以事為中心來設置的，不會“因人設位”。所以，公務員暫行條例規(guī)定，國家公務員的級別，按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易成度以及國家公務員的德才表現(xiàn)、工作實績和工作經(jīng)歷確立。服從上級指揮與履行本身職責是基層公務員的法定義務。基層人員對組織的最大貢獻在于，盡可能發(fā)揮能力，并以最有效率、失誤最少的方式來忠實執(zhí)行上級所交付的任務。作為管理者，要促使其對這些目標、任務的認真遵守與執(zhí)行，進而有利于在上級的領導下發(fā)揮最佳的功能。但如從機關(guān)運作的層面來看，基層公務員卻可以擁有相當廣泛的功能發(fā)揮空間。在權(quán)責功能及職位定位上都有其特殊性。首先，基于職位性質(zhì)而言，基層公務員雖然位處底層，但其不僅在身份上與其他基層公務員受到同等的保障，同時行使各項職權(quán)也須具有法定的依據(jù)。國家公務員暫行條例規(guī)定：國家公務員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，獲得履行職責所應有的權(quán)力，對國家行政機關(guān)及其領導人員的工作有權(quán)利提出批評與建議?？梢?，基層公務員行事基本取決于法定權(quán)責，而非上級的安排和規(guī)劃，只要不觸及法令規(guī)定，與其他層級公務員一樣，均有權(quán)代表政府履行特定職責，在必要的情形下，也不必然接受上級的指揮。其次，基層公務員除了原有職責外，更是政府與民間接觸的中介，一方面高層或中層管理者借以實現(xiàn)各種決策目標，另一方面外界對政府的意見與反應也常由其接受，他們不僅是民眾訊息的接受者，也是政府政策的詮釋者。不論是國家政府組織或是地方政府，基層公務員均是各項政策與決定的最終執(zhí)行者，他們不僅要采取措施落實特定施政目標，更要將該施政內(nèi)容詳細地向民眾加以詮釋。概括地說，在政府運作過程中，基層公務員接受來自于上層人員或機關(guān)影響外，也有主動發(fā)揮自身影響力的潛力與空間，甚至于基層人員本身即是整個政府運作過程中的重要變數(shù)。然而其在正式的權(quán)力關(guān)系中，他們顯然被設計成“受命執(zhí)行”的角色，在缺乏正式權(quán)力的基礎上，如何處理基層公務員法定職責與實際工作上權(quán)力的落差，很值得探討。三、基層公務員與現(xiàn)代政府運作的關(guān)系在政府組織內(nèi)部的管理過程中，基層公務員職責、地位和運作方式或許有別于其他層級，但如將基層公務員單純簡化為決策落實過程中的一種被動的工具，則是對其作用的嚴重低估，實際上，基層公務員對政府內(nèi)部管理和外在環(huán)境都有相當?shù)挠绊憽?.對政府內(nèi)部管理的影響有人認為，基層公務員因為既無權(quán)制定政策，也不能整合組織的不同機構(gòu)，故其最重要的管理目標在于“完成既定工作”。如果從層級分工的角度看，這很正確，但如果考慮到前述公務員職位特質(zhì)和其影響時，便會覺得有所不妥。因為在法定地位上，上層主管不僅不能任意指揮命令，更有可能的是，需要盡量維護基層公務員的獨立性，以利于忠實執(zhí)行各項指定權(quán)責。將基層看作是“附屬品”的觀念不僅扭曲基層公務員在機關(guān)中應有的地位，也違背了民主政治中多元參與的原則。如果基層公務員非常熟悉本身業(yè)務或具備獨到見解與經(jīng)驗，相信其對組織業(yè)務的推動就必然具備重要助力。盡管基層公務員職責內(nèi)容是以執(zhí)行或操作為主，但這并非單純或機械式的，仍然充滿高度的復雜性與動態(tài)性，官僚組織中政治力量的影響是沒有層級分別的。2.對政府的外在環(huán)境的影響在法制上基層公務員雖然接受來自于機關(guān)內(nèi)外的監(jiān)督制衡，并且處在高度層級機制的官僚體系中，功能地位似乎相對無關(guān)緊要，然而實際上基層公務員對組織外在環(huán)境的影響是全面而深入的。（1）不同政府層級在事實上代表不同階層與利益思考。基層公務員也因此必須在不同因素間進行權(quán)衡，不論是機關(guān)內(nèi)部的基層公務員還是基層政府機關(guān)，均有一定地位與權(quán)責，所以可能因為特殊的利益思考抗拒來自上級的指揮命令。國家公務員對于行政機關(guān)及其領導人侵犯其合法權(quán)益的行為，可向上級行政監(jiān)察機關(guān)提出控告。對此，政府應制定透明而能為各方所能接受的組織運作規(guī)范，來作為區(qū)隔基層公務員與其他層級或團體的依據(jù)，并作為解決與仲裁的機制。（2）雖然分權(quán)制衡是重要的基本原則，然而隨著環(huán)境復雜化與專業(yè)分工日益精細，使實際執(zhí)行特定業(yè)務的基層公務員或基層政府機關(guān)較其他人員或機構(gòu)更了解業(yè)務的細節(jié)，連帶的也更享有對外業(yè)務的主導權(quán)，他們也可能通過操控議程建立私利聯(lián)盟，預先透露業(yè)務內(nèi)容等方式來影響特定政策或決策的內(nèi)容。基層公務員的行事可說是經(jīng)歷、人口性質(zhì)、技術(shù)沖動、專業(yè)素養(yǎng)等多種因素互動的結(jié)果，并不是層級間的獎懲機制所能限制的。四、當前政府改革對基層公務員的沖擊從80年代開始，各國政府為應對內(nèi)外環(huán)境快速變化的沖擊，都積極推動行政改革，以提升政府運作的效能與效率，回應內(nèi)外變化。面對“政府失靈”紛紛師法企業(yè)，創(chuàng)建“企業(yè)型政府”就是一例。在政府改革過程中，基層公務員是重要的利害關(guān)系人，而且往往其本身也成了“被改革”的對象，這形成了一個二難局面：改革過程或內(nèi)容可能影響其本身權(quán)益，但由于地位限制卻無法參與決策，但如積極達成組織目標，卻可能因此沖擊自己在整個組織中的權(quán)益與地位，同時對整個政府本身也有不良的影響。1.政府功能調(diào)整對基層公務員的沖擊從宏觀角度看，上層決策者當然可制定各種改變政府功能的決策，然而當基層公務員執(zhí)行上級要求時，其原有思維、既得利益也將會隨之而改變，如果基層人員的思維與利益調(diào)整和改革的要求與步伐相一致，那么改革將會十分順利，但如果傳統(tǒng)思維與既得利益難以調(diào)整，那么上級的各種努力或許將成為徒然之舉。即使革新內(nèi)容十分明確，也不必然意味著基層人員愿意配合，特別當政策內(nèi)容可能涉及利益沖突時，更是如此。從微觀角度看，從機關(guān)整體或決策高層而言，改革工作可能是勢在必行，然而對于基層公務員來說，改革卻可能意味