行政程序制度的理性價(jià)值

行政程序制度具有獨(dú)特的理性價(jià)值，這是由其所具有的工具理性和溝通理性決定的。行政程序制度理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，在我國還欠缺文化基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境支撐，因此，在現(xiàn)行條件下如何確保行政程序制度理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)行認(rèn)真的研究和探討。 自1989年行政訴訟法第54條規(guī)定程序違法的行政行為將被撤銷以來，行政程序制度的價(jià)值已日益被重視。1996年行政處罰法首次規(guī)定了聽證程序，行政許可法更是用13多的篇幅規(guī)定了行政許可的設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)管程序。同時(shí)，從上世紀(jì)90年代中葉開始，學(xué)術(shù)界對(duì)行政程序問題進(jìn)行了廣泛而深入的研討，現(xiàn)在，凝聚著學(xué)界10年研究心血的行政程序法（試擬稿）已基本定稿。行政程序制度承載著理性、民主、公正、高效等公法價(jià)值追求，是行政法治系統(tǒng)工程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。尤其是行政程序制度對(duì)理性的張揚(yáng)，將有利于社會(huì)理性精神的生成。但由于我國傳統(tǒng)倫理文化以及社會(huì)環(huán)境的影響，也注定了行政程序制度理性價(jià)值實(shí)現(xiàn)的艱難。一、理性價(jià)值的內(nèi)涵行政程序制度的理性價(jià)值是從整體上而言的，指相對(duì)完備的行政程序制度所具有的理性功能。理性能力是指人類所具有以推理或積極的行為來實(shí)現(xiàn)其目的的能力，人們?cè)诎才抛约菏聞?wù)時(shí)一般愿意通過理性而不是通過那種隨機(jī)和任意的行為或赤裸裸的暴力來進(jìn)行。1（67）從內(nèi)容來看，行政程序制度的理性價(jià)值包含工具理性和溝通理性兩部分。2（35）這兩部分各自相對(duì)獨(dú)立，但又有一定的依存關(guān)系。工具理性針對(duì)的是主體與客體之間的關(guān)系，或過程與結(jié)果的關(guān)系。就熟悉論的角度而言，工具理性是指合理的決策或決定通過合理的交涉過程得到，過程理性決定了結(jié)果理性，過程非理性極易導(dǎo)致結(jié)果的非理性。工具理性的實(shí)現(xiàn)依靠于程序設(shè)計(jì)，不同類型的行為需要不同的程序規(guī)則。在公共行政中，程序分為決策類程序和裁決類程序。決策類程序適用于規(guī)則的創(chuàng)立和公共決策的選擇；裁決類程序適用于對(duì)具體事項(xiàng)的決定和對(duì)糾紛的解決。無論是那一類程序都應(yīng)遵循最低限度的正義或理性規(guī)則。首先是專業(yè)化規(guī)則，行政程序主要按照“職業(yè)主義”原理設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)行政的專業(yè)化；其次是中立規(guī)則，決策者、決定者和裁判者不得做自己案件的法官，結(jié)果中不應(yīng)包含決策者、決定者或裁判者自己的利益；再次是聽取意見規(guī)則，要通過程序設(shè)計(jì)保障當(dāng)事人參加到程序中來，并賦予其提出主張、事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)的權(quán)利；第四是選擇最優(yōu)規(guī)則，選擇要以理性推演為基礎(chǔ)，推理應(yīng)論及所有的論據(jù)和證據(jù)；第五是說明理由規(guī)則，任何決策、決定或裁決都應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明理由；最后是公開規(guī)則。行政權(quán)運(yùn)行過程的公開，不僅可以借助公眾的監(jiān)督而使選擇權(quán)的濫用得到限制，而且也可以使選擇過程中無意的錯(cuò)誤輕易被發(fā)現(xiàn)和糾正。2（35）溝通理性適用于主體和主體之間，表現(xiàn)為誠意地進(jìn)行討論和對(duì)話，真誠地嘗試了解對(duì)方的觀點(diǎn)，以和平而理性的方式來尋求共識(shí)。2（35）溝通理性決定了結(jié)果的正當(dāng)性和可接受性。溝通理性通過以下機(jī)制實(shí)現(xiàn)：1）參與機(jī)制。參與是溝通的前提，在決策類的程序中，參與應(yīng)當(dāng)是開放和普遍的，在裁決類的程序中，所有的當(dāng)事人都有權(quán)參與。2）說理機(jī)制。程序的本質(zhì)特征既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過程性和交涉性。正是這種程序的過程性與交涉性使得說理機(jī)制得以展開，程序參與者必須全力以赴地以理抗?fàn)?，最后達(dá)成妥協(xié)，消除利益沖突?，F(xiàn)代行政程序不是為解決行政爭(zhēng)議提供一個(gè)具體的可操作性的方案，而是為我們提供一個(gè)解決問題辦法的制度性框架。這種制度性框架可以促進(jìn)人們理性地看待與己有關(guān)的行政爭(zhēng)議，并自愿服從通過該制度運(yùn)作而獲得的解決問題的方案。3（26）3）宣泄機(jī)制。在利益多元的現(xiàn)代社會(huì)，存在許多利益訴求，通過程序預(yù)設(shè)來宣泄和釋放不滿情緒并加以吸收，將增加行為結(jié)果的正當(dāng)性和可接受性，也將有利于社會(huì)的穩(wěn)定。在很大程度上，理性價(jià)值在行政程序制度的價(jià)值體系中占據(jù)首要位置，行政程序制度的民主價(jià)值、公正價(jià)值等都可以回歸于理性價(jià)值之中。當(dāng)然，行政程序制度的民主價(jià)值、公正價(jià)值等也具有獨(dú)立意義。二、理性價(jià)值實(shí)現(xiàn)的文化基礎(chǔ)行政程序制度理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不僅需要合理的程序設(shè)計(jì)，還必須有相應(yīng)的文化基礎(chǔ)。在西方尤其在英美法系國家，行政程序制度之所以備受重視，主要是源于這些國家對(duì)自然法的信仰，對(duì)理性的崇尚，源于其深厚的自由主義的理性文化傳統(tǒng)。英國早在1215年的自由大憲章中就確立了自然公正原則，該憲章第39條規(guī)定：“自由民非依據(jù)國法予以審判者，不得逮捕或禁錮，也不得剝奪其財(cái)產(chǎn)，放逐外國，或加以任何加害”。美國立憲繼續(xù)了英國的自然公正精神，聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)?！睉椃ㄐ拚傅?4條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序而剝奪任何人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)。”美國聯(lián)邦法院一位大法官說：“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內(nèi)容?？量痰膶?shí)體法假如公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的?！绷硪晃淮蠓ü僬f：“自由的歷史很大程度上是遵循程序保障的歷史。”4（93-94）行政程序制度理性價(jià)值在我國的實(shí)現(xiàn)需要超越文化上的障礙。我國傳統(tǒng)文化是以儒家思想為基礎(chǔ)的倫理文化。儒學(xué)的全部?jī)?nèi)容，不外乎用道德感化和仁政措施來實(shí)現(xiàn)“人之所以為人”的社會(huì)目標(biāo)。儒學(xué)的最高理想是這樣一幅社會(huì)藍(lán)圖：人們各有不同的地位和責(zé)任，并依血緣鏈條傳遞下去：君君、臣臣、父父、子子等。這就是與天地同理，與萬世同久的禮。在禮的制約下，人們有親疏而無紛擾，有尊卑而無爭(zhēng)斗，彼此相安無事。5（700）倫理文化強(qiáng)調(diào)的是身份和等級(jí)，有權(quán)就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在傳統(tǒng)文化中程序沒有生長(zhǎng)的基礎(chǔ)，這也造就了我國重實(shí)體而輕程序的法律傳統(tǒng)。程序是用來說理的，倫理文化只強(qiáng)調(diào)服從，不需要說理，當(dāng)然也就不需要程序。雖然一百多年來在西方文明的撞擊下，我國傳統(tǒng)文化有了很大轉(zhuǎn)型，但倫理文化仍盛行于國家治理之中，“官本位”仍有很大空間，對(duì)掌權(quán)者的崇拜遠(yuǎn)勝于對(duì)法律規(guī)則的服從。在此文化環(huán)境里，即使存在行政程序規(guī)則的完美設(shè)計(jì)，也常會(huì)被實(shí)踐扭曲，行政程序制度的理性價(jià)值極易消失于倫理文化之中。三、理性價(jià)值實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)行政程序制度理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還必須有與之匹配的社會(huì)基礎(chǔ)，即依靠于國家治理模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、法律機(jī)制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社會(huì)的認(rèn)可和包容，否則，行政程序制度的理性價(jià)值也就永遠(yuǎn)只能是學(xué)者們的空想。以下從四個(gè)方面分析行政程序制度運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)：第一是行政程序制度的適用范圍。行政程序制度是交涉過程的制度化。交涉是平等地討價(jià)還價(jià)的過程，過多的討價(jià)還價(jià)會(huì)影響政府的權(quán)威，而我國又在進(jìn)行政府主導(dǎo)下的改革，需要強(qiáng)化政府的權(quán)威，這里存在著程序正當(dāng)性和治理正當(dāng)性的沖突。程序正當(dāng)性要求減少政府的權(quán)威，而政府權(quán)威的弱化會(huì)影響政府在改革中的主導(dǎo)地位，引發(fā)治理正當(dāng)性危機(jī)。可見，行政程序制度的推行要考慮政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的有效控制。為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，行政程序制度的適用范圍只能逐步擴(kuò)展，尤其是重大決策程序需要慎行。第二是行政程序中的交涉主體。在決策類程序中，交涉主要發(fā)生在政府和市民社會(huì)之間?，F(xiàn)代社會(huì)的個(gè)人力量微弱，難以獨(dú)立與政府對(duì)峙，只有成熟的市民社會(huì)，通過社會(huì)組織或利益團(tuán)體與政府交涉，才能有效與政府抗衡。市民社會(huì)的多元權(quán)利可以有效分解國家權(quán)力，遏制公權(quán)力的專斷。6（157）在我國，由于市民社會(huì)不成熟，社會(huì)自治欠發(fā)達(dá)，因而，決策程序的交涉主體缺失，這會(huì)極大影響決策程序理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在裁決程序中，交涉主要發(fā)生在政府和個(gè)人及個(gè)人的延伸體之間，個(gè)人及延伸體對(duì)裁決程序的參與，可以有效限制行政權(quán)力的恣意。第三是行政程序制度的成本和效益。假如能在行政程序之外用比較低廉的成本解決問題或者通過行政程序解決問題后還將在別的方面付出代價(jià)，行政程序制度都將難以有效發(fā)揮作用。我國目前仍處在社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，法律制度并不健全，傳統(tǒng)的治理與現(xiàn)代的治理并存，這無疑會(huì)影響行政程序制度的成功運(yùn)作。另外，行政程序自身也存在成本和效益問題。過高的程序成本會(huì)使社會(huì)背上沉重的負(fù)擔(dān)。第四是行政程序制度的保障。在西方國家，行政程序制度運(yùn)行中的種種偏差往往靠司法機(jī)制糾正，司法制度也就成為行政程序制度理性價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最后屏障。我國由于理性文化缺失，市民社會(huì)不發(fā)達(dá)以及傳統(tǒng)集權(quán)治理模式的影響，行政程序制度更需要司法的保障。但我國的司法制度同樣不成熟，司法力量單薄，難以保障行政程序制度理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。以上分析看出，我國行政程序制度有效運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)并不牢固。單憑行政程序規(guī)則的完美設(shè)計(jì)來期盼其理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，帶有相當(dāng)?shù)睦硐氤煞?。四、結(jié)論在法治社會(huì)，行政程序制度具有獨(dú)特的理性價(jià)值，這是由其所具有的工具理性和溝通理性決定的。但該理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)除了需要設(shè)計(jì)精細(xì)的程序規(guī)則外，還需要相應(yīng)的文化和社會(huì)基礎(chǔ)。法律制度不能超越于文化和社會(huì)之外，這自然也適用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼聲很高，行政法學(xué)界更是傾盡全力進(jìn)行研究，在此時(shí)刻，保持清醒的熟悉尤為重要。缺乏文化基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境的支撐，行政程序制度的理性價(jià)值能在多大程度上實(shí)現(xiàn)以及在我國現(xiàn)行條件下如何確保行政程序制度理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，都需要認(rèn)真地研究和