農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地到底歸誰(shuí)所有.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地到底歸誰(shuí)所有摘要目前，在對(duì)農(nóng)村土地征收或征用過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題，主要原因之一是由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定相互矛盾，前后不一致，理論和實(shí)際脫節(jié)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)村某一區(qū)域或社區(qū)內(nèi)以土地為主要生產(chǎn)資料、成員覆蓋該區(qū)域全體成員的一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。這個(gè)區(qū)域可大可小，目前以自然村較為合適。這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織既有別于村委會(huì)，也有別于農(nóng)村的其他各種經(jīng)濟(jì)組織。關(guān)鍵詞農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；農(nóng)民集體；所有權(quán)Abstract:Atpresent,therearelotofproblemsintherurallandcollectionandexpropriation.Oneofthemainproblemsistheconfusedlandownershipastherelativelawsdonothaveacleardefinitionandsomeofthemareevenincompatible.Theprincipalpartoftherurallandownershipshouldbeacollectiveeconomicorganizationthatlandisusedastheirmainproductivematerialandthememberscovertheentrymembershipinthearea.Thesizeoftheareacanbeeitherbigorsmall；nowadaysthenaturalteamdivisionisabetterwayforthearea.Andthiskindofcollectiveeconomicorganizationshouldbedifferentfromavillagecommitteeandtheotherformsofruraleconomicorganization.Keywords:country；farmer；collectiveland；farmercollectivity；ownership在談到農(nóng)村土地時(shí)，我們習(xí)慣稱其為“農(nóng)村集體土地”，“農(nóng)村”、“集體”和“土地”三者之間在此已經(jīng)形成了固定的詞語(yǔ)組合關(guān)系。在此情況下，人們就產(chǎn)生了一個(gè)思維定式：農(nóng)村土地歸集體所有。但是，這是它唯一的所有權(quán)主體嗎？“集體”又是什么？長(zhǎng)期以來(lái)，理論界對(duì)這個(gè)“集體”就一直存在著不同的認(rèn)識(shí)，由此引發(fā)了現(xiàn)實(shí)中對(duì)農(nóng)村土地處置和收益分配的大量糾紛。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，都是由于這個(gè)“集體”的性質(zhì)不明、農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的1。只有確定了土地的歸屬，有可靠保障的所有權(quán)才可以進(jìn)行正確的計(jì)算、比較和交換2。筆者通過(guò)對(duì)不同觀點(diǎn)的歸納，在現(xiàn)行法律制度的框架下結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，談?wù)剬?duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的認(rèn)識(shí)。一、三種基本認(rèn)識(shí)對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，情況比較復(fù)雜，不同的人在各個(gè)不同的歷史時(shí)期其認(rèn)識(shí)也各不相同?；镜恼J(rèn)識(shí)有三種：歸國(guó)家所有、歸集體所有和歸農(nóng)民（或村民）個(gè)人所有。（一）歸國(guó)家所有這是從農(nóng)村土地的終極所有權(quán)而言的。事實(shí)上，我國(guó)并沒(méi)有任何一部法律規(guī)定農(nóng)村土地歸國(guó)家所有（非常少數(shù)的特例除外）。說(shuō)農(nóng)村土地歸國(guó)家所有，主要有兩個(gè)原因，一是有部分學(xué)者支持，二是長(zhǎng)期以來(lái)的既成事實(shí)。土地到底是國(guó)家的，還是農(nóng)民的？有學(xué)者認(rèn)為，土地的最終權(quán)力應(yīng)當(dāng)在國(guó)家手中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，農(nóng)村土地是城市化和工業(yè)化賴以發(fā)展的重要資源，國(guó)家應(yīng)當(dāng)擁有土地的發(fā)展權(quán)3。實(shí)際上，自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家在強(qiáng)制征用或征收農(nóng)村集體土地使之成為城市國(guó)有土地的時(shí)候，農(nóng)民在是否同意征收、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收后農(nóng)民安置等方面，都沒(méi)有與政府討價(jià)還價(jià)的權(quán)力和能力，農(nóng)村集體土地的處置權(quán)和有關(guān)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)實(shí)際掌握在國(guó)家手中。盡管沒(méi)有任何法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸國(guó)家所有，但事實(shí)上對(duì)農(nóng)村土地的處置最終是國(guó)家說(shuō)了算，是各級(jí)政府說(shuō)了算。從建國(guó)初期政府將農(nóng)村土地分給農(nóng)民，到合作社時(shí)期將土地收歸集體所有（對(duì)于農(nóng)民的自留地也是想收就收，想給就給），上世紀(jì)70年代左右又在農(nóng)村將大量集體土地劃出來(lái)建國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)和作為知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)用地等等，再到后來(lái)的包干到戶、聯(lián)產(chǎn)承包，事實(shí)上都是政府的直接行政行為，都是各級(jí)政府在直接操作。根據(jù)有關(guān)學(xué)者組織的調(diào)查，針對(duì)“你耕種的土地是誰(shuí)的”這樣一個(gè)問(wèn)題，60%的農(nóng)民選擇屬于國(guó)家的，27%的農(nóng)民選擇屬于村集體的，7%的農(nóng)民選擇屬于生產(chǎn)隊(duì)（小組）的，6%的農(nóng)民選擇屬于個(gè)人或?qū)儆谄渌说?。其中，認(rèn)為“耕地屬于國(guó)家的”情況比較均衡地分布在各調(diào)查地點(diǎn)4。因此可以看出，現(xiàn)實(shí)中認(rèn)為農(nóng)村土地屬“國(guó)家所有”的并不在少數(shù)。2006年，國(guó)土資源部對(duì)2004年以后的用地情況進(jìn)行檢查，認(rèn)為一些城市違法用地事件超過(guò)90%都與地方政府有關(guān)5，也很能說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。另外，現(xiàn)在國(guó)家征收或征用的農(nóng)村土地只給地力、地上損失補(bǔ)償費(fèi)和失去土地的人口安置費(fèi)，不包括土地本身的價(jià)格，實(shí)際上也是只承認(rèn)農(nóng)民或集體對(duì)土地的使用權(quán)，否認(rèn)其擁有土地所有權(quán)。（二）歸集體所有農(nóng)村土地歸集體所有是基于法律的規(guī)定。中華人民共和國(guó)憲法（2004年修正，以下簡(jiǎn)稱憲法）第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。中華人民共和國(guó)土地管理法（以下簡(jiǎn)稱土地法）第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。從這兩個(gè)涉及農(nóng)村土地所有權(quán)的主要法律看，盡管兩者分別使用了“勞動(dòng)群眾集體所有”和“農(nóng)民集體所有”兩個(gè)不同的概念，“集體”的含義、集體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和集體的范圍等等也不明確，但農(nóng)村土地歸“集體所有”的規(guī)定是明確的，這也是理論界對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的主流認(rèn)識(shí)。（三）歸農(nóng)民個(gè)人所有農(nóng)村土地歸農(nóng)民個(gè)人所有是基于部分學(xué)者的認(rèn)識(shí)和部分農(nóng)民的愿望。這種認(rèn)識(shí)在農(nóng)民中所占比重不大，他們可能是“不敢”有此奢望，但在理論界認(rèn)為農(nóng)村土地應(yīng)該歸農(nóng)民個(gè)人所有的卻不在少數(shù)。近年來(lái)，隨著農(nóng)村土地征收范圍的擴(kuò)大，利益受到侵害的農(nóng)民群體也進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民的維權(quán)內(nèi)容和維權(quán)形式也發(fā)生了變化。早年農(nóng)民主要還是爭(zhēng)取多給點(diǎn)補(bǔ)償費(fèi)和多給幾個(gè)占地招工指標(biāo)，而現(xiàn)在大多數(shù)則將矛頭直接指向了農(nóng)村的土地制度。江蘇省省莊村村民采用網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)信的方式向全國(guó)公告：“我們省莊村的耕地和竹山歸全體村民平均永久所有，這些土地曾歸我們的祖先所有，現(xiàn)在歸我們和我們世代的子孫所有，除非我們?nèi)w農(nóng)民共同同意，誓死捍衛(wèi)我們的宅基地和耕地的所有權(quán)”；黑龍江省4萬(wàn)戶農(nóng)民（王桂林等）向全國(guó)公告：“宣布擁有土地所有權(quán)”；陜西省250戶農(nóng)民（馬連寶等）向全國(guó)公告：“收回土地所有權(quán)”6。盡管他們的呼喊是如此的強(qiáng)烈，但沒(méi)有多少人相信他們能真的收回或完全擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。上述的三種基本認(rèn)識(shí)各有市場(chǎng)，但農(nóng)村土地歸國(guó)家所有顯然與法無(wú)據(jù)。歸農(nóng)民個(gè)人所有應(yīng)該是一個(gè)改革的方向，也有待商榷。因此農(nóng)村土地屬集體所有仍是目前理論界的主流認(rèn)識(shí)，但是爭(zhēng)議也多，引發(fā)的矛盾和產(chǎn)生的問(wèn)題也較多。二、農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和問(wèn)題如果說(shuō)農(nóng)村土地歸“集體所有”，那么，這個(gè)“集體”到底是一個(gè)什么樣的集體呢？在理論和實(shí)踐中，對(duì)這個(gè)“集體”的理解和認(rèn)識(shí)五花八門，甚至大相徑庭。由于“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)不明，農(nóng)村土地的主體無(wú)法確定，有的地方甚至失去了土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象7。對(duì)農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：農(nóng)村土地到底歸誰(shuí)所有第21卷第2期（一）“集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)之爭(zhēng)在有關(guān)的法律中，對(duì)這個(gè)農(nóng)村“集體”分別使用了“勞動(dòng)群眾”、“農(nóng)民”、“村民”、“農(nóng)村集體”、“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織”、“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織”、“農(nóng)村合作組織”、“農(nóng)民集體”、“集體成員集體”等多個(gè)不同的概念來(lái)予以表述（在做一般表述時(shí)，筆者用廣義的“農(nóng)村集體”來(lái)涵蓋上述概念，并且這個(gè)“農(nóng)村集體”都是基于農(nóng)村土地所有權(quán)而言的）。這種多概念的表述，使“農(nóng)村集體”這個(gè)概念的內(nèi)涵和性質(zhì)存在多變性，人們對(duì)“農(nóng)村集體”含義的認(rèn)識(shí)也只能是模糊的。概括起來(lái)，對(duì)“農(nóng)村集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)又主要有以下幾種不同的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)。1.農(nóng)村集體是階級(jí)概念的延伸憲法第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”；第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜”。從上述表述中可以看出，憲法使用的是“勞動(dòng)群眾集體所有”這一概念，即農(nóng)村集體是一個(gè)“勞動(dòng)”的集體，是一個(gè)“群眾”的集體?！皠趧?dòng)群眾”沿用的是階級(jí)社會(huì)的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，與該詞相對(duì)應(yīng)的是“非勞動(dòng)群眾”即剝削階級(jí)。1956年我國(guó)農(nóng)村完成社會(huì)主義改造后，剝削階級(jí)已不存在，既便有，也要把他改造成勞動(dòng)群眾。在當(dāng)時(shí)的階級(jí)劃分中，農(nóng)村主要就是農(nóng)民，農(nóng)民就是天生的勞動(dòng)人民，所以順理成章地農(nóng)村土地歸勞動(dòng)群眾集體所有，應(yīng)該就是農(nóng)民集體所有。只不過(guò)在現(xiàn)階段這種階級(jí)的劃分早已不復(fù)存在，因此作為農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制形式也就失去了法律的根本性依據(jù)。土地法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”。中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（2002年，以下簡(jiǎn)稱土地承包法）第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！迸c憲法不同，這里使用的是“農(nóng)民集體”這一概念。2.農(nóng)村集體是一個(gè)“行政性組織”土地法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！倍诂F(xiàn)實(shí)中的結(jié)果是，對(duì)農(nóng)村土地行使職權(quán)的就只能由村民委員會(huì)代行。根據(jù)中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（1998年，以下簡(jiǎn)稱村民委員會(huì)組織法）的有關(guān)規(guī)定，村委會(huì)是一個(gè)村民自治組織，并不是政府的一級(jí)延伸機(jī)構(gòu)，政府對(duì)村委會(huì)的工作是“指導(dǎo)、支持和幫助”，村民委員會(huì)不具有行政職能。但其第五條規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”。這一規(guī)定又同時(shí)賦予了村委會(huì)一定的土地管理權(quán)，使具有自治性質(zhì)的村委會(huì)實(shí)際上演變成了具有行政性質(zhì)的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，農(nóng)村土地“屬村農(nóng)民集體所有”就演變成了“屬村委會(huì)所有”。如在現(xiàn)實(shí)中，有些地方是由村民委員會(huì)或村民小組等非經(jīng)濟(jì)組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能7，其實(shí)就是將村委會(huì)看成一個(gè)行政組織。有學(xué)者就認(rèn)為，將集體界定為“行政村”是最為可取的8。3.農(nóng)村集體是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)性組織”除上述觀點(diǎn)外，更多的法律和學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地歸“集體經(jīng)濟(jì)組織”所有。中華人民共和國(guó)民法通則（1986年，以下簡(jiǎn)稱民法通則）第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知（1995年）第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱集體經(jīng)濟(jì)組織）全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊(duì)）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。集體資產(chǎn)包括：集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源”。土地管理法實(shí)施條例（1998年）第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”。這些法律規(guī)定均是將“農(nóng)村集體”作為“集體經(jīng)濟(jì)組織”來(lái)對(duì)待的，在鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)村土地主要?dú)w“村集體經(jīng)濟(jì)組織”所有。在上述法律中，農(nóng)村土地分別歸“勞動(dòng)群眾集體所有”、“農(nóng)民集體所有”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”所有，內(nèi)涵表述不統(tǒng)一、有分歧，指向不明。“勞動(dòng)群眾集體”的提法顯然已不適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的情況，“農(nóng)民集體”不管是作為行政性組織還是作為經(jīng)濟(jì)性組織都界定得非常含糊?！稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體，它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)定義上的表述，不是法律關(guān)系的主體。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，既不歸哪一個(gè)組織（生產(chǎn)合作社、村民委員會(huì)或村民小組），也不歸農(nóng)民個(gè)人。但是，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是很重要的法律權(quán)利，其主體必然是法律關(guān)系的主體，應(yīng)該具有法律上的人格意義。然而，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入及我國(guó)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進(jìn)行農(nóng)村土地的確權(quán)過(guò)程中，這種沒(méi)有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會(huì)遇到諸如不能行使和保護(hù)自身權(quán)利等情況。農(nóng)村干部之所以能大張旗鼓地非法處置農(nóng)村土地就是因?yàn)檫@一“集體”太虛的緣故。為了解決這一問(wèn)題，理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質(zhì)。例如1994年12月國(guó)家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對(duì)農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)中就指出：“農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織”，這一解釋顯