農村研究論文-對現階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理基本問題的再認識 .doc

農村研究論文-對現階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理基本問題的再認識摘要鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織依法管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內社會公共事務的活動,其特點主要表現為管理主體的多元性、執(zhí)行決策的直接操作性、組織運作的綜合性、管理環(huán)境的中間性和管理對象的涉“農”性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在農村物質文明、精神文明和政治文明建設中起著不可或缺的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理原則由政治原則、一般原則和特殊原則等三個不同層次的原則構成。關鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,特點,作用,原則鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理是整個國家管理體系中的一個重要組成部分。建國50多年的實踐表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在整個國家管理中占有極其重要的地位。進入新世紀后,實現農村全面建設小康社會的奮斗目標是擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理面前的歷史重任。要完成這一艱巨任務,迫切需要從理論上重新認識現階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的特點、作用及原則,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理實踐提供理論指導,以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的有效性。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的特點鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織依法管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的社會公共事務的活動。作為一種公共管理活動,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理具有如下特點:(1)管理主體的多元性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的管理者不一定完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主要管理者,除此之外還有一些非政府組織,如基層群眾組織、農民合作組織等。(2)執(zhí)行決策的直接操作性。作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的主要管理者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務在于執(zhí)行黨和國家的方針政策,落實上級的各項指示、決定、命令、決議等,同上級行政機關相比,其單獨決策少,執(zhí)行決策多,且這種執(zhí)行是非常具體的、直接操作性的執(zhí)行。(3)組織運作的綜合性。與上級行政機關相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有設置那么多專門的業(yè)務部門和機構,一般只設有經濟發(fā)展、社會服務和社會保障等幾個綜合性辦事機構,對轄區(qū)內的社會公共事務實行綜合管理。(4)管理環(huán)境的中間性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于大中城市和鄉(xiāng)村居民點之間,是“城市之尾,農村之首”,其經濟、社會文化環(huán)境兼有城鄉(xiāng)兩個方面的特點,它既不同于傳統(tǒng)意義上的農村環(huán)境,又不同于現代意義上的城市環(huán)境。這使得現行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在某種程度上表現出非城非鄉(xiāng)又亦城亦鄉(xiāng)管理的特點。(5)管理對象的涉“農”性。籠統(tǒng)地說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的社會公共事務,而這些事務無不涉及農村、農民、農業(yè),即“三農”。這是因為,從行政區(qū)劃角度看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是在農村(又稱鄉(xiāng)村,泛指城市以外的區(qū)域)地區(qū)設置的基層行政區(qū)域單位；從人口構成看,到2000年末,農民在全國12億人口中占8億,其中絕大多數人生活在農村；從經濟結構看,農業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟中仍占有相當的比例,2002年我國鄉(xiāng)村勞動力中從事農業(yè)的勞動力占64.2%。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的作用黨的十六大明確提出,“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,建設現代農業(yè),發(fā)展農村經濟,增加農民收入,是全面建設小康社會的重大任務?！苯窈竽芊窠ǔ涩F代農業(yè)、推動農村經濟發(fā)展以及促進農民增收,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理是一個嚴峻的考驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理好,可以推動農村經濟社會全面進步,有助于“三農”問題的解決,否則就有可能延緩農村現代化進程和全面建設小康社會目標的實現。由此可見,搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理具有十分重要的意義。具體來說,其作用主要有:(一)在農村物質文明建設中的作用。發(fā)展農村經濟是農村物質文明建設的一個重要內容。搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理有利于促進農村經濟的發(fā)展。自農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以后,農民擁有了生產經營自主權,使農村經濟的發(fā)展充滿生機和活力。但與此同時,在傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè),小農經濟向市場經濟轉軌過程中出現了諸多問題、困難和矛盾。如,農業(yè)增產不增收、生產與銷售脫節(jié)、農產品銷路不暢、支農資金短缺、土地流轉失范、農村社會化服務體系缺失、單個農戶的小生產與大市場的矛盾等等。這些問題、困難和矛盾單靠個體農戶家庭是無法解決的,需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進行有效管理和服務才可能解決。比如,農用資金短缺問題,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極引導農村金融部門改進農村信貸服務,在保障資金安全的前提下,加大對農業(yè)結構調整的支持力度,通過小額貸款等形式,支持農戶自主地調整生產結構,發(fā)展高效農業(yè)；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結構調整和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)所需資金也積極給予支持。又比如,要解決單個農戶的小生產適應大市場的問題,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理積極推進農業(yè)產業(yè)化經營,提高農民進入市場的組織化程度；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理加強市場信息服務體系建設,因地制宜地采取多種形式向農民及時傳播市場供求信息。(二)在農村精神文明建設中的作用。提高廣大農民群眾的思想道德素質、科學文化素質和健康素質,是農村精神文明建設的重要內容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在這些方面責無旁貸。改革開放20多年來,農村的精神文化生活發(fā)生了明顯的變化,農民的文化水平有了顯著的提高,精神面貌大為改觀。但與城市相比,農村的精神文明建設還比較落后。從教育事業(yè)看,根據2001年人口變動情況抽樣調查,農村的粗文盲率為17.4%,城市為4.8%；小學文化程度占總人口的比重農村為66.1%,城市為19.7%。從衛(wèi)生保健事業(yè)看,2001年,全國平均每千人擁有的病床數達到2.4張,而農村只有0.79張；全國平均每千人擁有衛(wèi)生技術人員3.6個,而農村僅有1.3個；城市居民人均消費自來水31.4噸,在廣大農村地區(qū),僅有67%的農戶使用的是安全飲用水。2001年,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院比上年減少1139個,鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員減少3萬人,而城市社區(qū)衛(wèi)生服務網絡得到進一步加強。(1)因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在農村精神文明建設方面任重而道遠。在鄉(xiāng)村管理中,既要提高農民的思想道德水平,又要加強文化基礎設施建設,如學校、文化館、圖書館、衛(wèi)生院等,還要開展普及科學文化知識,教育和引導農民移風易俗、破除迷信、革除陋習的活動,使其逐步形成適應農村城鎮(zhèn)化要求的生活方式和生育觀念,用社會主義精神文明占領廣大農村的思想文化陣地。(三)在農村政治文明建設中的作用。發(fā)展農村基層民主政治是農村政治文明建設的重要內容。江澤民同志在黨的十六大報告中指出:“發(fā)展社會主義民主政治,建設社會主義政治文明,是全面建設小康社會的重要目標?！鞭r村政治文明建設是社會主義政治文明建設的重要組成部分,其建設發(fā)展狀況在很大程度上影響和制約著當代中國政治文明的發(fā)展態(tài)勢。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的主要管理者,其在農村基層民主政治建設中的作用是:首先,負責指導村民委員會的工作。村民委員會組織法(1998年11月4日修訂)第四條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”其次,負責查處違規(guī)選舉案件。村民委員會組織法第十五條對此做了詳細規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報,有關機關應當負責調查并依法處理。”再次,負責監(jiān)督村務公開制度的執(zhí)行情況。村民委員會組織法第二十二條規(guī)定:“村民委員會實行村務公開制度”,“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映,有關政府機關應當負責調查核實,責令公布；經查證確有違法行為的,有關人員應當依法承擔責任?！弊詈?負責開展政治教育,提高公民的政治素質,使其正確行使政治權利；創(chuàng)新制度安排,為農村政治文明建設不斷注入新的活力。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的原則鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的上述特點決定了它的運行必須遵循一定的原則,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的上述作用能否充分實現,則在很大程度上取決于這些原則是否被切實遵行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理原則是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理實踐中形成的反映管理活動內在規(guī)律、受制于一定社會意識形態(tài)下的價值觀念的具有指導意義的準則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理原則可分為如下三個層次:(一)政治原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理作為國家管理的重要組成部分,其主要任務是執(zhí)行黨和國家的方針政策,落實上級的各項指示、決定、命令、決議等,因此,它具有鮮明的政治性,要遵循國家管理的政治原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的政治原則就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在實施管理時應當遵循的一種政治價值取向。它涉及的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的根本宗旨和活動的基本方向；它是從一定社會意識形態(tài)的價值觀念出發(fā),其解決的中心問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的終極目的問題。因此,它屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理原則的最高層次。其具體有:1.服務原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理必須樹立為人民服務和為整個政治系統(tǒng)服務的觀念,并以服務的方式積極主動地開展工作。2.公正原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理必須堅持法律面前人人平等,給予社會公眾以平等的競爭和發(fā)展的條件與機會,促使社會的分配公平合理。3.廉潔原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及其工作人員必須廉潔奉公,不得利用其職權謀求非法利益,并在開展公務活動過程中做到清廉節(jié)儉,不得奢侈浪費。4.民主原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要健全民主管理制度,保證人民群眾依法行使民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督的權利,管理基層公共事務和公益事業(yè)。5.責任原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理必須對社會和民眾的要求做出及時的和負責的回應并加以滿足,必須積極地履行其職能和義務,真正承擔起政治、行政、法律和道德責任。(二)一般原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的一般原則就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在實施管理時應當遵循的一種科學原則。它是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的科學性、技術性出發(fā),其解決的中心問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的效率問題。它屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理原則的中間層次。其具體有:1.系統(tǒng)原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織要運用現代系統(tǒng)理論和方法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內的社會公共事務和自身內部事務進行全面系統(tǒng)分析,樹立全局觀點,正確處理全局和局部的關系,尋求解決問題的最優(yōu)方案。2.“封閉”原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的管理活動要構成連續(xù)封閉的回路,形成螺旋式上升的循環(huán),周而復始地進行。即做到決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等管理職能活動相互連接、迭傳繼起。3.激勵原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理應當通過一定的方式手段,激發(fā)其內部公眾和外部公眾的動機,使其產生一股內在的動力,朝向鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織所期望的目標前進。4.效率原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理應樹立效率觀念,強化行政成本意識,注重成本效益關系；將競爭機制引入管理中；合理設置機構,簡化辦事程序,轉變管理方式。5.法制原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織必須依照法律和一定的規(guī)章制度實施管理,使各項管理活動步入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。(三)特殊原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的特殊原則是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在實施管理時應當遵循的一種因地制宜原則。它是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的特定情境出發(fā)的,其解決的中心問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的實效問題。它屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理原則的最低層次。1.權變原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織應當運用權變理論和方法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內的社會公共事務和自身內部事務實施權變管理。權變管理就是依據環(huán)境自變量和管理因變量之間的函數關系確定的一種最有效的管理方式。其主要內容是:(1)適應環(huán)境。作為開放系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織,其管理方式要與組織特定的內外環(huán)境相適應,不能生硬地照搬理論上或實踐中成功的管理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式要適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境,就要“診斷”鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織環(huán)境的特點,根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織所處環(huán)境的特點來確定管理方式。目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理環(huán)境具有中間性特點,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟、社會和文化環(huán)境都兼有城鄉(xiāng)兩個方面的特點,它既不同于傳統(tǒng)意義上的農村環(huán)境,又不同于現代意義上的城市環(huán)境。因此,就現階段而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式必須適應這種非城非鄉(xiāng)又亦城亦鄉(xiāng)的特點。(2)動態(tài)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理環(huán)境復雜而多變,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理實施動態(tài)管理。即深刻把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在復雜多變的條件下和特殊環(huán)境中的運行情況,根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境變化來尋求最佳的組織設計和管理行為方式,并通過采取有效的協(xié)調、控制和反饋手段,保證管理活動沿著既定目標前進。目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在管理技術、方式和方法上存在粗糙、簡單、僵化的問題,遇事和處事仍然習慣于運用傳統(tǒng)計劃經濟體制下的一套管理方式,如下文件、定指標、層層包干、簽訂責任狀等。不是說這些具體的管理方式和方法不能用,而是說我們把這些方式方法當成了包治百病的靈丹妙藥,而不管環(huán)境條件發(fā)生了怎樣的變化。由于缺乏權變管理的思想和方法,我們經?？吹洁l(xiāng)鎮(zhèn)管理在實踐中出現事倍功半的低效現象。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的觀念、形式、技術、方式和方法,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式必須根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的外部環(huán)境和自身內部條件的具體情況而靈活選用,并隨著環(huán)境和條件的發(fā)展變化而適時地調整和改變。2.創(chuàng)造性原則。如果說在改革開放前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自所擁有的環(huán)境條件大同小異的話,那么,在改革開放后特別是進入21世紀后,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的具體環(huán)境條件的相同或相似性已大大減少。因此,各地都要從各自的環(huán)境條件出發(fā),進行管理創(chuàng)新,不能互相照搬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理經驗或做法。其主要內容是:(1)求實。求實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理創(chuàng)造性活動的基礎。作為國家管理的基層部分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的首要任務是執(zhí)行中央的路線、方針、政策和上級的決策、指令,而這些大政方針和決策指令主要是針對全局而定的,帶有極強的原則性。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理就不能機械地、刻板地照抄照搬,必須根據當時當地的具體情況采取適用的管理方法和措施來貫徹執(zhí)行。由于執(zhí)行處于決策指令與管理對象之間,屬于中間環(huán)節(jié),鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理也只有結合自己所處的實際環(huán)境,才能把上級決策指令轉變?yōu)榫唧w的執(zhí)行活動。(2)創(chuàng)新。創(chuàng)新是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理創(chuàng)造性活動的靈魂。由前述可知,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理承擔著實現農村全面建設小康社會的歷史重任。要順利完成這一歷史重任,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織就必須提高其管理成效,這在很大程度上取決于其創(chuàng)新的程度如何。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的創(chuàng)新主要表現在:第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和社會發(fā)展有新思路；第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有新突破；第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)開放有新局面；第四,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的各項工作有新舉措。創(chuàng)造性原則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的具體要求是:首先,解放思想,創(chuàng)新觀念。擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛,打破習慣性思維的枷鎖。其次,深入基層,調查研究。透徹了解鄉(xiāng)情、鎮(zhèn)情、村情和民情,徹底改變對極其復雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境的極其簡單的認識。再次,具有企業(yè)家精神,勇于創(chuàng)新。企業(yè)家精神就是運用新的方式使用資源,以最大限度地提高政府生產率和效能。最后,要相信和依靠廣大農民群眾,廣泛吸收