民主制度論文- 當(dāng)前我國農(nóng)民非制度化政治參與走向制度化的對策思考.doc

民主制度論文-當(dāng)前我國農(nóng)民非制度化政治參與走向制度化的對策思考內(nèi)容提要：當(dāng)前我國農(nóng)民為了維護自身利益，常常訴諸于非制度化的政治參與，以進入國家政治生活并影響政府決策，本文就這種非制度化政治參與形式走向制度化提出相應(yīng)的對策，以便為供決策者提供一點參考。關(guān)鍵詞：農(nóng)民農(nóng)村利益非制度化政治參與政治參與是公民試圖影響和推動政治系統(tǒng)決策過程的活動，它是現(xiàn)代民主政治制度賴以存在的基礎(chǔ)，也是民主政治的基本特征之一。根據(jù)政治參與是否符合法律制度規(guī)定的有關(guān)程序和步驟，可將政治參與分為制度化政治參與和非制度化政治參與兩種類型。制度化政治參與是指依據(jù)國家的憲法、法律、規(guī)章、政策、條例等所規(guī)定的制度和程序，參與公共事務(wù)和國家事務(wù)的行為；而非制度化政治參與是指采取不符合國家憲法、法律、規(guī)章、政策、條例等所規(guī)定的制度和程序而進行的影響政治決策過程的活動。十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，廣大農(nóng)民的民主參與意識增益增強，作為集體財產(chǎn)所有者的村民群眾，?？椡ㄟ^政治參與能夠從集體經(jīng)濟組織中獲取利益，防止執(zhí)掌集體經(jīng)濟組織控制權(quán)的村干部以權(quán)謀私，造成集體財產(chǎn)流失。1近年來，村民們不僅有制度化的合法參與，如村民自治中的投票選舉、投訴和訴訟等，同時也大量地涌現(xiàn)出非制度化的政治參與，如抗議和暴力對抗、越級上訪、圍攻基層政府等。值得注意的是政治參與并不總是與政治穩(wěn)定成正比，大量不適當(dāng)?shù)恼螀⑴c則會破壞政治穩(wěn)定。2當(dāng)前我國農(nóng)民大量非制度化的政治參與影響著農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。如果農(nóng)民默許并認并認同現(xiàn)存的社會制度，他們就會為該制度提供了一個穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果它積極反對這個制度，它就會成為革命的載體。3正如鄧小平同志指出的沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的。4因此本文就我國農(nóng)民的非制度化政治參與走向制度化的對策進行探討分析。一、社會政治層面改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展很快，人民生活水平顯著提高，這正是以政治制度推進經(jīng)濟體制改革的重大成果。然而在經(jīng)濟發(fā)展到了今天，政治層面的一些舊的機制嚴重地束縛了經(jīng)濟的發(fā)展，在農(nóng)村它也是造成大量農(nóng)民非制度化政治參與的最主要的原因。因此，要維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定，把農(nóng)民非制度化政治參與納入制度化的軌道，在社會政治層面要做如下變革：（一）、變革城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)使農(nóng)民與市民完全處于不平等的地位，由于身份地位的不平等、經(jīng)濟收入的巨大差距和社會保障機制的不同等因素，都會引發(fā)農(nóng)民的強烈不滿情緒與心態(tài)失衡，并迫使他們?yōu)樯娴纫蛩囟b而走險，這是造成我國農(nóng)民非制度化政治參與的最根本的深層次原因。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是無所不在的計劃經(jīng)濟模式深深滲入社會領(lǐng)域的結(jié)果，從而也表現(xiàn)出計劃經(jīng)濟的特有的一些功能和弊端，在起到一定社會作用的同時也給社會帶來了諸多的消極影響。隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的逐漸過度轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)也在逐漸的變革之中。特別是我國農(nóng)民用發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實踐沖擊著我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，改變著中國的基本經(jīng)濟格局即典型的城市現(xiàn)代化工業(yè)與農(nóng)村落后農(nóng)業(yè)并存的畸形的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)民基本被排除在工業(yè)化之外的狀況。開拓了一條有中國特色的農(nóng)村現(xiàn)代化之路。改革開放以后，億萬農(nóng)民開始向傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)發(fā)起猛烈的沖擊，其標(biāo)志就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。這為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、農(nóng)村經(jīng)濟市場化和農(nóng)民生活社會化起到了一定的作用。但是由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的變革速度過于緩慢，嚴重地滯后于以市場趨向為目標(biāo)的經(jīng)濟體制的改革進程。使得農(nóng)村的秩序隱患和農(nóng)民自發(fā)、盲動的流動，難以得到一定程度的消除，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，在社會轉(zhuǎn)型期常常會造成農(nóng)民的非制度化政治參與。城鄉(xiāng)區(qū)別就是社會最現(xiàn)代部分和最傳統(tǒng)部分的區(qū)別。處于現(xiàn)代化之中的社會里，政治的一個基本問題就是找到填補這一差距的方式，通過政治手段重新創(chuàng)造現(xiàn)代化摧毀了的那種社會統(tǒng)一性。5改革開放以后，我國農(nóng)村發(fā)展到了一個新的階段，需要深化改革，進一步把農(nóng)民從計劃經(jīng)濟體制的束縛中解放出來，改革城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，大力推進城鎮(zhèn)化，特別是中小城鎮(zhèn)建設(shè)，形成城鄉(xiāng)一體的社會主義市場經(jīng)濟體制，促進二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使更多的農(nóng)業(yè)勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)，使農(nóng)民更加富裕起來。6當(dāng)務(wù)之急是變革城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，走出城鄉(xiāng)分治，一國兩策的格局。（二）規(guī)范地方政府行為地方政府尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府行為失范集中的表現(xiàn)為干部行為失范，他們常常以政府的名義加等加碼，強行收糧收款，弄得民不聊生，怨聲載道。一些農(nóng)村干部貪污腐敗，工作方式簡單粗暴。他們對中央政策置若罔聞、陽奉陰違，或?qū)r(nóng)村群眾以官自居、頤指氣使、態(tài)度橫蠻。高高在上，濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機械臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推委，以至官氣十足，動輒訓(xùn)人，打擊報復(fù)，壓制民主，欺上滿下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法等等都已達到令人無法容忍的地步。7農(nóng)村干部的各種失范行為，造成了農(nóng)民的不滿與對抗，這不僅侵犯了農(nóng)民群眾的權(quán)益，而且嚴重損害了黨和國家在農(nóng)村的權(quán)威，危害著中國農(nóng)村社會穩(wěn)定，成為觸發(fā)中國農(nóng)民非制度化政治參與的最重要、最直接的因素。大量事實表明在體制監(jiān)督弱化的基本背景下造成了基層政權(quán)的目前狀態(tài)：不斷生產(chǎn)出不穩(wěn)定，又在經(jīng)濟政治和社會權(quán)利方面占有絕對優(yōu)勢。這是基層社會沖突和秩序的基本現(xiàn)實。它的社會政治結(jié)果，一方面，是基層權(quán)威道德的、管轄的合法性下降，以其為中心的基層社會整合變得越來越困難（因此出現(xiàn)了上訪日益向更高級別的機構(gòu)集中的現(xiàn)象）；另一方面，是其離間社會與國家權(quán)威政治關(guān)系的作用越來越明顯，因為在我們的體制下，鄉(xiāng)村社會聯(lián)系國家的唯一組織化渠道是基層政權(quán)。8因此應(yīng)著手規(guī)范地方政府行為，筆者認為應(yīng)從以下幾方面入手：提高干部素質(zhì)，規(guī)范干部行為。一方面要加強對基層干部的思想政治教育，提高他們的思想和政策水平。要從農(nóng)村干部的實際情況出發(fā)，組織和引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)當(dāng)前國家在農(nóng)村的方針政策和法律法規(guī)，學(xué)習(xí)正確的工作方法和管理經(jīng)驗，帶領(lǐng)群眾共同富裕。另一方面，加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)在相當(dāng)一部分農(nóng)村基層黨組織處于軟弱渙散狀態(tài)，有的甚至癱瘓，起不了戰(zhàn)斗堡壘作用。9因此，要下大決心把黨的基層組織建設(shè)成為團結(jié)帶領(lǐng)群眾實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)斗堡壘。以三個代表為主要內(nèi)容，積極開展批評和自我批評，加強黨對干部的領(lǐng)導(dǎo)和教育功能。應(yīng)加強法律和政治制度化建設(shè)。對那些以權(quán)謀私、違法亂紀，嚴重侵犯農(nóng)民利益引起農(nóng)民群眾強烈不滿的，要查清事實，依法嚴懲，才能起到懲戒和教育的作用。同時，政治制度化建設(shè)在我國農(nóng)村政治中還是一個相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)。10政治制度化建設(shè)正是我國依法治國，加強社會主義法制的具體體現(xiàn)。目前我國農(nóng)村正處于一個社會轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展的關(guān)鍵時期，加強政治制度化建設(shè)，實行依法治國，規(guī)范地方政府行為，以制度化的方法確立權(quán)威的社會性來源，強化權(quán)威的社會性基礎(chǔ)，是保證基層長久安的根本。11（三）深化基層政權(quán)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國行政序列中處于最底層的政權(quán)機關(guān)。黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策都要落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨和國家農(nóng)村工作的終端顯示器，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身存在諸多的問題，如機構(gòu)臃腫、職能交叉等，這不僅不利于社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，而且常常會加重農(nóng)民負擔(dān)，這是造成近年來我國農(nóng)民非制度化政治參與不斷擴大和升級的一個重要原因。因此，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革是目前一個亟待解決的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個國家行政組織體系的重要組成部分，它的改革與職能的轉(zhuǎn)變工作不做好，那么整個國家政府機構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變就會受阻。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行的行政管理，尤其是對農(nóng)村的行政管理，更具有直接性、現(xiàn)實性和具體性，如不深化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，不精簡富余人員，便不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機制有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村行政管理的科學(xué)化、民主化、法制化和現(xiàn)代化。最后，在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行規(guī)則中有相當(dāng)一部分不符合現(xiàn)代政府管理的一般原則，如政治與行政不分、統(tǒng)治與管理不分等。12普遍存在著政治職能被強化，而適合社會管理和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的社會公共經(jīng)濟職能被弱化的現(xiàn)狀，職能交叉，虛職副職過甚，超編現(xiàn)象極為嚴重。這往往會形成政府機關(guān)的帕金森綜合癥，加重國家財政和農(nóng)民的不合理負擔(dān)，誘發(fā)農(nóng)民的非制度化政治參與?？梢?，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變其職能已勢在必行。筆者認為應(yīng)從以下幾方面入手：健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理機構(gòu)、增強經(jīng)濟管理和社會服務(wù)功能。當(dāng)前各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小而全，功能弱的現(xiàn)象比較普遍，這離小政府，大社會，大市場的要求還相差甚遠，與發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟、強化雙層經(jīng)營、增強社會化服務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，因此應(yīng)切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，為促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展市場經(jīng)濟服務(wù)。精簡機構(gòu)，嚴格編制，提高效率。目前，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能機構(gòu)一般有30多個，涉及財政、工商、治安、金融、科技、衛(wèi)生、文化、教育、民政等各個方面，人員嚴重超編。因此應(yīng)堅持從實際出發(fā)的根本原則，精簡機構(gòu)，裁撤冗員，根據(jù)農(nóng)村工作的實際情況來設(shè)置機構(gòu)，制定編制并且通過立法來保障、卡死編制，從根本上來解決問題，走出精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈。農(nóng)村工作季節(jié)性、突發(fā)性強，因此應(yīng)根據(jù)本地的實際情況，適時調(diào)整機構(gòu)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的編制根據(jù)形勢發(fā)展需要進行修改并立法保障實施。從根本上杜絕機構(gòu)臃腫，人浮于事，決策緩慢的帕金森綜合癥。此外，應(yīng)運用財政政策限制人員編制，改革分稅制度，由于地稅歸地方政府支配，編外人員的工資福利往往由地稅負擔(dān)，從而加重農(nóng)民負擔(dān)。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機制。管理是一種公共權(quán)力的運作過程，在這一過程中，很有可能出現(xiàn)公共權(quán)力的運用產(chǎn)生偏差乃至脫軌的現(xiàn)象。特別是在有著長期封建專制影響的中國農(nóng)村，公共權(quán)力的蛻變更易發(fā)生。13因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督必須強化，首先，加強對地方政府的監(jiān)督行為。要加強黨內(nèi)監(jiān)督，健全對領(lǐng)導(dǎo)干部自下而上，自上而下以及黨委內(nèi)部的監(jiān)督制度，同時要拓寬黨內(nèi)外監(jiān)督渠道，發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。14同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)依法監(jiān)督公務(wù)員是否依法行政，對違法者要行使罷免權(quán)。縣級行政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的政紀檢查，嚴肅查處違紀人員。（四）暢通農(nóng)民參政渠道近年來，我國農(nóng)民非制度化政治參與時有發(fā)生。常見的主要有行賄、越級上訪、寫小字報、報復(fù)村干部，更有嚴重的暴力攻擊干部和執(zhí)法人員、沖擊國家機關(guān)和政府部門等。此類事件雖然不普遍，但也為數(shù)不少，并且有擴大的趨勢。因此，應(yīng)從我國的國情和農(nóng)村現(xiàn)實出發(fā)，建立和健全農(nóng)民政治參與機制，滿足農(nóng)民政治參與的愿望，實現(xiàn)他們的利益要求，以提高政治決策的科學(xué)化和民主化，減少和避免農(nóng)民尋求制度外的參與途徑，維護政治穩(wěn)定，推進政治發(fā)展。健全政治參與機制，建立公平寬敞的政治參與渠道。減少農(nóng)民非制度化政治參與的關(guān)鍵還是加強制度化建設(shè)，拓寬農(nóng)民政治參與渠道。所謂制度，是指穩(wěn)定的、受珍重的和不斷重現(xiàn)的行為模式。15制度化是組織與程序獲得價值的穩(wěn)定性的過程。16當(dāng)前，加強我國農(nóng)民政治參與行為的制度化、法制化建設(shè)就是要在充分保障憲法和法律的賦予每個公民政治權(quán)利和自由的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民政治參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，并用法律的形式固定下來，使其具備自主性、適應(yīng)性和凝聚性，以利于農(nóng)民的政治參與。首先，進一步完善現(xiàn)有的參與渠道，健全具體制度，充分吸納農(nóng)民的參與活動。如在人大制度方面，健全代表候選人制度，嚴格執(zhí)行選舉法和人民代表大會組織法，保證代表的質(zhì)量和權(quán)利的行使等；在村民自治制度方面，認真全面地落實村民委員會組織法賦予農(nóng)民的各項民主權(quán)利，進一步完善村民委員會的選舉制度，處理好村民委員會和黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系，建立健全村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度等。其次，提高農(nóng)民組織化程度，改變農(nóng)民一袋馬鈴薯（馬克思語）或一盤散沙（孫中山語）的狀況。我國農(nóng)民的組織化程度歷來很低。說到家庭和國家之間的組織，特別是那些能夠跳出親屬和鄰里關(guān)系的組織，現(xiàn)代中國在這方面的舊遺產(chǎn)是少的可憐。17而在某種程度上，農(nóng)民家庭現(xiàn)在離群孤立，一個個單獨地站在國家權(quán)力機構(gòu)面前。18因此，要鼓勵農(nóng)民建立經(jīng)濟合作組織、專業(yè)協(xié)會等各種合法中介組織，鍛煉和增強農(nóng)民的自身組織管理能力，為參與政治活動積累政治經(jīng)驗；可建立專門化的全國性農(nóng)民組織，如農(nóng)民協(xié)會，以使農(nóng)民整體的利益表達渠道制度化、有序化，增強農(nóng)民的組織性和自我保護能力，減少農(nóng)民因缺乏組織和規(guī)范而采用的聚眾性對抗行為。最后，加強其他參與渠道的建設(shè)。如加強完善信訪工作，引導(dǎo)農(nóng)民通過信訪渠道參與國家和社會事務(wù)的管理，行使農(nóng)民民主權(quán)利，進行社會監(jiān)督，發(fā)表意見，宣泄情緒；充分發(fā)揮大眾傳媒的輿論監(jiān)督功能；完善和貫徹行政訴訟法和行政復(fù)議法律制度，使農(nóng)民可以直接通過法律手段來保護自身利益等等。二、經(jīng)濟利益層面辯證唯物主義認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。在當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟的發(fā)展必然帶來