農(nóng)村研究論文-土地股份制：中國農(nóng)村土地制度改革的方向.doc

農(nóng)村研究論文-土地股份制：中國農(nóng)村土地制度改革的方向“三農(nóng)”問題始終是困擾我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的一個重大問題。而土地問題是“三農(nóng)”問題的核心?，F(xiàn)階段中國農(nóng)地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有，農(nóng)民依法擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”。這種制度在早期確實促進了中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但隨著中國工業(yè)化的發(fā)展、市場化改革的深入，開始制約農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此，實行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。從當前的實踐來看，實行“土地股份制”是進一步完善農(nóng)村土地制度的方向和最佳選擇。一、當前農(nóng)村土地制度存在的問題20多年來，我國推行的以家庭承包制為核心的農(nóng)村土地制度，順應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和城市化的推進，土地家庭承包責任制在部分地區(qū)已跟不上農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的形勢。土地流轉(zhuǎn)這一土地制度改革的新形式逐漸在全國發(fā)展起來，但也出現(xiàn)了一些矛盾和問題。為了推進土地合理流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康有序發(fā)展，中共中央于2001年下發(fā)了關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知，2002年8月又出臺了中華人民共和國土地承包法。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實行土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，承包權(quán)歸承包農(nóng)戶，使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)歸轉(zhuǎn)入方的土地經(jīng)營體制。這不但解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小、農(nóng)地拋荒閑置，還優(yōu)化了土地資源配置，促進了土地與資金、技術(shù)、信息、人才等生產(chǎn)要素的合理流動，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，加速了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。但是，從實踐來看，這一土地制度改革的新形式在土地流轉(zhuǎn)、征用等方面都還存在一系列的問題，反映出目前農(nóng)村土地制度還存在許多的不足。（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰中華人民共和國憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有”。中華人民共和國土地管理法也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰來代表集體實施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。目前的土地集體所有，對于農(nóng)民來說，某種程度上是虛無的。從所有權(quán)主體來看，村委會作為當?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，充當集體土地財產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數(shù)人所有。從實踐看，有的基層政府借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿對土地進行大面積流轉(zhuǎn)；特別是在征地過程中，一些政府部門往往濫用征地權(quán)，動用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、權(quán)錢交易，一些地方未批先占、少批多占、越權(quán)批地、擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在。而農(nóng)民對土地只有30年的使用權(quán)，既不可以進入非農(nóng)市場進行交易，也不可以傳承子孫，還有可能隨時被中止承包，使農(nóng)民長期處于經(jīng)營土地的不穩(wěn)定狀態(tài)之中。據(jù)資料顯示，從19972003年，中國的耕地面積凈減少1億畝，全國設(shè)立的各級各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）達6015個，其中70%-是違規(guī)擅自設(shè)立的。共規(guī)劃占地3.54萬平方公里，比2003年年底全國所有城鎮(zhèn)建成面積3.25萬平方公里還大8.9%。同時，在大量圈占農(nóng)地的過程中，很多地方出現(xiàn)了嚴重侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。按現(xiàn)行法律，土地歸集體所有，土地發(fā)包者是村民委員會，一些基層干部以土地所有者身份行使權(quán)力，操縱土地流轉(zhuǎn)，如果受到群眾阻攔，往往以警力相挾。這種行政強制性的土地流轉(zhuǎn)，其補償是微薄的，安置政策是難以落實的。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益分配中，地方政府大約得60%70%，“村集體組織”得25%30%，失地農(nóng)民只能得5%10%。據(jù)粗略估算，改革開放以來至少有8萬億元的土地級差收益從農(nóng)民流向了其他社會集團或個人。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷帶來的嚴重后果是：大量耕地流失，國家糧食安全受到威脅，失地農(nóng)民不斷增加，特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉(xiāng)差別和貧富差距，影響社會安定。同時，由于土地流轉(zhuǎn)中的行政強制和暗箱操作，滋生貪污腐敗，影響黨風廉政建設(shè)。（二）農(nóng)村土地制度不完善，土地市場化不充分完善的農(nóng)村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的重要條件。目前，國家出臺了國有土地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)法律、政策，然而，卻未出臺相關(guān)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、政策，造成了集體土地管理相當薄弱。有關(guān)法規(guī)對農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)也只是抽象規(guī)定，對土地使用權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)中各方權(quán)利、義務(wù)及法律責任并沒有明確的規(guī)定，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關(guān)部門也難以對集體土地流轉(zhuǎn)實行全面有效的管理。集體土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)也存在著盲目隨意、操作無序等不規(guī)范現(xiàn)象，一旦發(fā)生糾紛則處理難度很大。土地流轉(zhuǎn)的價格也很不規(guī)范，流出戶漫天要價，轉(zhuǎn)入戶則把價格壓得很低，缺乏對土地流轉(zhuǎn)合理價格的定位。同時，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的用途也缺乏有效管理，一些農(nóng)戶隨意改變土地用途，將轉(zhuǎn)入的農(nóng)地用于非農(nóng)項目，如開挖魚塘、修建圈舍、建造廠房等，嚴重干擾了正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場秩序。此外，農(nóng)村還存在著一些農(nóng)戶不愿種地也不想把承包地流轉(zhuǎn)出去的現(xiàn)象，致使土地閑置、拋荒而無人問津，浪費了大量寶貴的耕地資源。在征用農(nóng)村土地過程中，各級政府和各利益集團往往通過低價買進、高價賣出來獲得土地的增值租金，而農(nóng)民卻得不到合理補償?shù)那闆r時有發(fā)生。（三）土地的社會保障功能過強我國是農(nóng)業(yè)大國，目前農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?0%，由于農(nóng)村社會保障制度呈缺位狀態(tài)，對于大多數(shù)農(nóng)民來講，承包土地不僅具有就業(yè)生存功能，而且具有社會保障福利功能。農(nóng)村土地無論面積大小和土質(zhì)狀況，按農(nóng)業(yè)戶口一律按人頭分得一份土地。從實踐上看，這也確實促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，為我國國民經(jīng)濟和城市經(jīng)濟的健康發(fā)展做出了重要貢獻，但同時也導(dǎo)致了農(nóng)民過分的戀土情結(jié)，只要沒有一個穩(wěn)定、長期的工作，一般不愿輕易放棄承包地。有些農(nóng)民盡管找到一份較為穩(wěn)定的工作，但因擔心未來政策的多變，也不愿意隨便脫離土地，特別是在土地日漸升值的情況下，放棄承包地就意味著自己的利益受損。隨著全國免征農(nóng)業(yè)稅政策的相繼落實，農(nóng)民更加看重自己的承包地。由此可見，農(nóng)村土地過強的社會保障功能已明顯抑制了土地向種田能手集中，影響了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進程，對農(nóng)業(yè)技術(shù)的大規(guī)模推廣極為不利，也不符合市場經(jīng)濟條件下對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求。二、推動土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本政策導(dǎo)向應(yīng)當是：從保障農(nóng)民的土地權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，進一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)，在此基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，使之朝著健康、有序的方向發(fā)展。1.延長農(nóng)民對土地的承包期限。對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的形式進行創(chuàng)新，現(xiàn)行土地承包政策規(guī)定是30年不變，實際上現(xiàn)實生活中土地頻繁調(diào)整的現(xiàn)象比較多，因而土地對農(nóng)民而言缺乏歸屬感、穩(wěn)定感。這就阻礙了其對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的長期打算和長期投入，同時也阻礙著農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。解決這個問題，就要延長農(nóng)民對土地的承包期限，對于耕地、退耕還林、農(nóng)民承包的綠化荒山及沙漠等，可按照百年確定使用權(quán)利。只有在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系恒定的前提下，農(nóng)民才會自覺地協(xié)調(diào)好土地利用和保護的關(guān)系，從而不斷提高土地產(chǎn)出率和加大對土地資源的保護力度。2.應(yīng)進一步明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。讓農(nóng)民享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包權(quán)，實際上就是承認農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)。穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，關(guān)鍵還要明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)。農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的殘缺即處分權(quán)的缺位是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大障礙。為了加速土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須把處分權(quán)有條件地賦予農(nóng)民。處分權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當包括對承包經(jīng)營權(quán)的出賣、出租、入股、抵押等。有了完整的承包經(jīng)營權(quán)，才能真正形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機制，從而提高農(nóng)村土地的利用效率。3.修訂完善有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。一是在民法中確立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體；二是在有關(guān)財產(chǎn)法中確立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)、他物權(quán)，并明確農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種物權(quán)行為；三是制定格式合同，規(guī)范農(nóng)村土地承包的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。4.開創(chuàng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新形式。通過土地租賃實現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是世界上通行的做法。大量事實表明，土地租賃市場可以規(guī)避風險，使土地資源利用效率更高，更有利于形成規(guī)模經(jīng)營，是土地流轉(zhuǎn)的一種有效形式。在我國農(nóng)村的雙層經(jīng)營體制下，發(fā)展農(nóng)村土地租賃市場，允許并引導(dǎo)土地租賃的流轉(zhuǎn)方式，是比較可行的推行農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效途徑。5.確立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶自由原則，并輔之以政府調(diào)控與服務(wù)的原則。在推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作中要堅持農(nóng)戶自由原則。任何人都不能違背農(nóng)戶意愿搞強制流轉(zhuǎn)。同時，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)又離不開政府的調(diào)控和服務(wù)。要明確政府在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的職責，強化政府對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理、調(diào)控和服務(wù)職能。三、農(nóng)村土地改革的方向是實行土地股份制從長期來看，我國要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的新突破，必須建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度?，F(xiàn)代土地制度至少包括四個方面的內(nèi)容：一是要明確主體，真正讓農(nóng)民成為土地的主人；二是要明晰產(chǎn)權(quán)，要界定集體與農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，真正讓農(nóng)民把土地當作自己的財產(chǎn)；三是要完善市場，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系；四是要健全法制，加快土地制度法制化進程，建立起中國特色農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律制度。建立起中國現(xiàn)代農(nóng)村土地制度，探索和尋找土地集體所有制適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的實現(xiàn)形式，必須盡快把農(nóng)村土地制度改革從經(jīng)營體制層面的改革推進到產(chǎn)權(quán)層面的改革。土地股份合作制就是將股份合作制引入農(nóng)地經(jīng)營體制而形成的一種新型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和運行機制。農(nóng)村土地實行股份合作是近年來農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的一個新事物，盡管各地的做法不同，但主要有三種形式：（1）將村集體土地與村集體經(jīng)營性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個社員的股份，經(jīng)營收益按股分紅。它的主要特點是，在村集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶承包的土地也折股量化，設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)股。有的按當?shù)卮_定的不同類型土地的標準參考價格作為依據(jù)，有的是經(jīng)評估確定土地價值，然后折價作股。土地承包經(jīng)營權(quán)股按農(nóng)業(yè)人口無償配給，土地股份不能抵押、買賣，經(jīng)董事會同意可以在本社區(qū)范圍轉(zhuǎn)讓。股東按其所占有的土地承包經(jīng)營權(quán)股和資產(chǎn)股的總股數(shù)參與收益分配。實行一人一票制。（2）將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化。它的主要特點是，將原社區(qū)集體經(jīng)濟組織發(fā)包給農(nóng)戶的承包地經(jīng)營權(quán)作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營。股份合作組織直接經(jīng)營或者代表股東與企業(yè)簽定合同或進行租賃。廣東省的南海、順德、三水共有土地股份合作社2717個，人股土地面積146.5萬畝。南海區(qū)順鎮(zhèn)“萬頃洋農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)”實行土地經(jīng)營權(quán)人股，獨立核算，按股分紅。目前該示范區(qū)首期工程建設(shè)包括3個股份合作聯(lián)社、10個股份合作社，吸引19家農(nóng)業(yè)企業(yè)參與，引入資金6000多萬元，經(jīng)營土地4000多畝，每畝保底收入600元，2003年每畝分紅500元，兩項每畝共收入1100元，大大高于農(nóng)民單個經(jīng)營的收入。同時，勞動力還可以在本區(qū)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營或外出打工，有300人直接在園區(qū)工作。（3）農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)參股。它的主要特點是農(nóng)戶以承包地折價參股。大連向應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，采取集體土地、資金以及農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)民承包土地的全部或部分折價入股作為企業(yè)的投資，于2001年成立大連向應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司。實行農(nóng)民“入股自愿、退股自由”。經(jīng)全體村民代表討論，成立了股東大會、董事會、監(jiān)事會。其股份構(gòu)成是：村民一分地為一股，61戶共293畝，折價占總股本的13%；村集體以統(tǒng)一經(jīng)營的1300畝地和水利配套設(shè)施、溫室大棚入股，折價占總股本的87%。約定公司有效經(jīng)營期10年。采取保底收入、盈余分紅形式。村民既可承包園區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)項目，又可為公司打工，股民可優(yōu)先在園區(qū)就業(yè)。農(nóng)村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權(quán)，集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營權(quán)，土地租佃者享有土地使用權(quán)。這種權(quán)力制衡關(guān)系可實現(xiàn)土地股份制與土地經(jīng)營租佃制的結(jié)合。土地量化為股權(quán)，均等分給農(nóng)民，這樣，農(nóng)民成了土地的所有者；集體經(jīng)濟組織變成了經(jīng)營者。所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體互相換位。過去集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營的雙層體制被改良更新為農(nóng)戶所有、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的新雙層體制。農(nóng)民憑集體成員身份分享股權(quán)這一制度安排，使土地的社會保障（福利）功能與其生產(chǎn)要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產(chǎn)來經(jīng)營，適應(yīng)了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，也是農(nóng)村土地市場得以發(fā)育、成熟的起點和基礎(chǔ)。這一新型的土地制度，具有產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此，以股份制改造后的“集體”，不是對土地集體