民主制度論文-我國(guó)公務(wù)員制度問(wèn)題淺析.doc

民主制度論文-我國(guó)公務(wù)員制度問(wèn)題淺析內(nèi)容摘要：本文在簡(jiǎn)單回顧了我國(guó)建立和推行公務(wù)員制度的過(guò)程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，主要從制度文本層面和實(shí)踐層面分析了我國(guó)公務(wù)員制度的問(wèn)題，包括：制度本身方面的公務(wù)員范圍界定問(wèn)題、系統(tǒng)的多入口問(wèn)題、職位分類(lèi)問(wèn)題及考核問(wèn)題等；實(shí)踐層面的考試錄用問(wèn)題、管理體制問(wèn)題、政治社會(huì)等消極因素的制約問(wèn)題等。并在此基礎(chǔ)上對(duì)問(wèn)題的改善和解決提出一些初步的設(shè)想。關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度問(wèn)題1993年4月國(guó)務(wù)院通過(guò)并頒布了國(guó)家公務(wù)員暫行條例，并于同年10月起施行，這標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員制度的初步形成。此后，全國(guó)各地自上而下逐步開(kāi)始建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度。在實(shí)踐方面，從中央國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)始，各級(jí)政府先后在三定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了職位設(shè)置，制定了職位說(shuō)明書(shū)，并通過(guò)考試、考核等方式對(duì)原政府工作人員進(jìn)行了身份過(guò)渡；各地陸續(xù)進(jìn)行了考試錄用的試點(diǎn)、推行工作，到今天已經(jīng)基本確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)凡進(jìn)必考的原則；各地區(qū)、各部門(mén)針對(duì)自身的情況對(duì)考核、培訓(xùn)、工資等其它制度環(huán)節(jié)進(jìn)行了試點(diǎn)。在立法方面先后頒布了12個(gè)全國(guó)性的有關(guān)單項(xiàng)法規(guī)，覆蓋了公務(wù)員制度的職位分類(lèi)、錄用、考核、職務(wù)任免、獎(jiǎng)勵(lì)、辭職辭退、申訴控告、培訓(xùn)、職務(wù)升降、回避、職位輪換等絕大部分環(huán)節(jié)。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家公務(wù)員制度已經(jīng)在我國(guó)初步確立起來(lái)，也取得了巨大的成效，但是也逐漸暴露出一些問(wèn)題。這些問(wèn)題既有制度本身的問(wèn)題，也有一些是由于各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治條件的制約使制度在運(yùn)做中出現(xiàn)變形、不到位等問(wèn)題。本文即著重對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)問(wèn)題的改善和解決提出幾點(diǎn)初步的設(shè)想。我國(guó)公務(wù)員制度的問(wèn)題分析之一：制度文本層面的分析我國(guó)公務(wù)員制度的所有內(nèi)容是由國(guó)家公務(wù)員暫行條例、12個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和一系列具體實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)充規(guī)定構(gòu)成的。從其效力上看還沒(méi)有達(dá)到基本法律的層次，從內(nèi)容上看，還存在一些問(wèn)題。一、公務(wù)員范圍的界定問(wèn)題：世界各國(guó)對(duì)公務(wù)員范圍的界定不盡一致，總體看來(lái)存在三種基本類(lèi)型：一是以英國(guó)為代表的小范圍型，主要指政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官；二是以美國(guó)為代表的中范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員以及公共事業(yè)單位的人員和國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理人員；三是以日本和法國(guó)為代表的大范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員、國(guó)會(huì)工作人員、審判官、檢察官以及國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的工作人員1。綜上所述，各國(guó)公務(wù)員范圍可能涉及到下列人員：各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的人員，包括政務(wù)官、事務(wù)官(含工勤人員)；各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)范圍外的人員，包括法官、檢察官、立法機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)的工作人員、軍事人員、國(guó)家企事業(yè)單位人員。其中，各國(guó)公務(wù)員普遍包括事務(wù)官，其他各類(lèi)人員的取舍則構(gòu)成各國(guó)間的差異。同時(shí)，各國(guó)公務(wù)員法也以事務(wù)官為調(diào)整的主體。也就是說(shuō)，各國(guó)總體上都把非選舉產(chǎn)生和非政治任命的官員以及由國(guó)庫(kù)支付全年薪金的工作人員列入公務(wù)員范圍。我國(guó)國(guó)家公務(wù)員暫行條例把我國(guó)公務(wù)員的范圍界定為各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。顯然，這一范圍不包括黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院及國(guó)有企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體的工作人員。同時(shí)，我國(guó)還規(guī)定黨、人大、政協(xié)、法院、檢察院以及工青婦等參照公務(wù)員制度執(zhí)行。這一劃分具有如下特征：一是強(qiáng)調(diào)工作組織機(jī)構(gòu)的行政性，即只有在各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)任職、行使行政權(quán)力、履行行政職能者才屬于公務(wù)員；二是體現(xiàn)了我國(guó)政治制度的特點(diǎn)。我國(guó)不實(shí)行西方國(guó)家的兩黨制、多黨制，因而沒(méi)有政務(wù)官事務(wù)官的區(qū)分問(wèn)題，所以所有的政府公職人員都屬于公務(wù)員；三是薪金的支付來(lái)源不作為劃分的依據(jù)；四是把工勤人員排除在公務(wù)員范圍之外。我認(rèn)為這種對(duì)公務(wù)員范圍的界定存在某些不合理之處。首先，我們知道，在我國(guó)建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度的目的之一即是在人事管理中實(shí)行分類(lèi)管理，改變過(guò)去干部概念過(guò)于籠統(tǒng)，管理方法單一、缺乏針對(duì)性的弊端。分類(lèi)應(yīng)該根據(jù)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)和性質(zhì)進(jìn)行。據(jù)此，我國(guó)原來(lái)的國(guó)家干部依其性質(zhì)可以劃分為以下幾種：共產(chǎn)黨組織的工作人員，其根本特點(diǎn)是政治性，應(yīng)該按照黨章進(jìn)行管理。盡管目前存在黨組織過(guò)度介入政府職能、黨組織工作人員的薪金也由國(guó)庫(kù)支付等現(xiàn)象，但是這部分干部畢竟有著其自身的特點(diǎn)；群團(tuán)組織的工作人員，其特征是社會(huì)性，應(yīng)該按照其組織章程進(jìn)行管理；事業(yè)單位的工作人員，其特征是技術(shù)性、服務(wù)性。我國(guó)目前正在進(jìn)行事業(yè)單位改革，包括人事管理制度方面的改革嘗試，如建立職員制、聘任制、合同制等；國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理、技術(shù)人員，對(duì)于這部分人員的管理主要應(yīng)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；立法機(jī)關(guān)工作人員(不包括人大代表)、司法機(jī)關(guān)工作人員和行政機(jī)關(guān)工作人員，他們是國(guó)家公共權(quán)力的代表和行使者。根據(jù)目前的規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)中的除工勤人員以外的工作人員是國(guó)家公務(wù)員，這就說(shuō)明其他各種干部有不同于行政機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)特征，應(yīng)分別建立不同的人事管理制度。但是在現(xiàn)實(shí)中，參照?qǐng)?zhí)行使分類(lèi)失去意義。目前我國(guó)正在進(jìn)行企業(yè)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織人事管理制度的改革探索，而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的人事改革卻悄無(wú)聲息，那么他們，尤其是其中的司法行政人員能否納入公務(wù)員？他們與行政工作人員是否具有本質(zhì)的差異？如果有，為什么參照?qǐng)?zhí)行？將來(lái)是否有可能針對(duì)其特點(diǎn)分別建立不同的人事管理制度？如果沒(méi)有，為什么不納入公務(wù)員范圍？實(shí)際上他們都是國(guó)家公共權(quán)力的代表，而且在現(xiàn)實(shí)中他們的薪金支付同樣來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，在編制、行政級(jí)別、考核獎(jiǎng)懲、工資福利等各環(huán)節(jié)的管理都是統(tǒng)一的。有的學(xué)者認(rèn)為基于我國(guó)黨政不分的現(xiàn)狀，黨組織的工作人員也應(yīng)該納入公務(wù)員范圍，我認(rèn)為不太妥當(dāng)。黨政不分盡管一時(shí)難以改變，但是把黨組織工作人員納入公務(wù)員范圍，無(wú)疑會(huì)加重黨政不分；并且，黨組織工作人員盡管履行了部分政府職能，但是他們的主要任務(wù)仍是黨務(wù)工作，政治色彩濃厚，這與行政組織工作人員不同。其次，公務(wù)員范圍不包括系統(tǒng)內(nèi)的工勤人員是否恰當(dāng)？目前，之所以把工勤人員排除在外，可能是考慮到目前這批人員量大、素質(zhì)較差。但是（1）怎樣確定工勤人員？以職位的性質(zhì)作為依據(jù)還是傳統(tǒng)身份制干部-工人的殘余？將來(lái)怎樣確定？（2）對(duì)工勤人員如何管理，以保證其素質(zhì)及工作效率？這些問(wèn)題都是在實(shí)際工作中必然面對(duì)的問(wèn)題，但是條例及相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有給出明確的規(guī)定?；谝陨峡紤]，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)員范圍，不僅把權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的行政人員納入公務(wù)員范圍，并且還應(yīng)當(dāng)包括各系統(tǒng)中的工勤人員。參照管理作為權(quán)宜之計(jì)，不能長(zhǎng)期實(shí)施，必須盡快予以分解。該并入的要及時(shí)并軌，統(tǒng)一管理；該從參照管理系列中分離出來(lái)的，要及時(shí)分離，單獨(dú)管理。因此應(yīng)該加快事業(yè)單位人事制度改革，加快社會(huì)團(tuán)體社會(huì)化的進(jìn)程，增強(qiáng)其用人的獨(dú)立性、自主性。二、公務(wù)員系統(tǒng)的多入口問(wèn)題：根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)有多個(gè)入口。一是選任和委任，適用于各級(jí)政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是調(diào)任，即黨、政、立法、司法、群團(tuán)、國(guó)有企事業(yè)單位的國(guó)家工作人員可以通過(guò)一定的程序和辦法相互交流，適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這與世界各國(guó)通行的做法不同。一般說(shuō)來(lái)，世界各國(guó)公務(wù)員的錄用一般只有兩個(gè)入口：政務(wù)官是選任或委任，事務(wù)官是考任。我認(rèn)為，我國(guó)之所以作出這種制度規(guī)定與我國(guó)是以公有制占主導(dǎo)地位的社會(huì)主義國(guó)家有關(guān)，公有單位多，公家人就多，而公務(wù)員的范圍又較窄。這種制度規(guī)定盡管考慮到了具體國(guó)情，但是也帶來(lái)一定問(wèn)題。問(wèn)題主要出在調(diào)任上。選任和委任主要通過(guò)組織法、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)保證其素質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)其身份的合法性；考試錄用通過(guò)公開(kāi)平等競(jìng)爭(zhēng)性的考試來(lái)保證人員的素質(zhì)和合法性。那么調(diào)任呢？如何保障調(diào)任者的素質(zhì)？目前對(duì)于所謂一定的程序和辦法并沒(méi)有明確的規(guī)定，而是比較模糊的先考核(在學(xué)歷、工作年限等方面是否具備擬任的職務(wù)要求)后培訓(xùn)，沒(méi)有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)然，近年來(lái)，很多地區(qū)都嘗試進(jìn)行了副局級(jí)干部公開(kāi)招聘，但是，這些都是局部的試點(diǎn)，而不是普遍的制度化的做法。針對(duì)這種情況，我認(rèn)為首先應(yīng)該擴(kuò)大考任比例，除了高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外都應(yīng)該采用考試錄用的辦法；在此基礎(chǔ)上可以對(duì)少數(shù)調(diào)任者采用科學(xué)、規(guī)范的考核程序以準(zhǔn)入，并制定相關(guān)的法規(guī)，使調(diào)任這個(gè)入口有章可循。三、職位分類(lèi)問(wèn)題：世界其他各國(guó)基本把公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，其標(biāo)準(zhǔn)是看是否由選舉或政治任命產(chǎn)生，即錄用方式。公務(wù)員法一般僅適用于事務(wù)官。根據(jù)暫行條例規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員沒(méi)有政務(wù)官事務(wù)官之分，而是分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。顯然劃分的依據(jù)不是錄用的方式，而是工作性質(zhì)，并且都適用暫行條例。人事分類(lèi)的目的在于根據(jù)各自的特定采用不同的管理辦法，那么，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在任職條件、產(chǎn)生方式、工作評(píng)價(jià)依據(jù)、管理方法方面有何不同？從目前來(lái)看這些區(qū)別都沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，唯一的區(qū)別在于，他們分別是現(xiàn)行組織部門(mén)和人事部門(mén)的管理對(duì)象。因此這種分類(lèi)是否合適？能否達(dá)到分類(lèi)的目的？是否會(huì)加重官本位？暫行條例規(guī)定我國(guó)實(shí)行職位分類(lèi)，但是我國(guó)公務(wù)員并沒(méi)有職系、職組、職級(jí)、職等的劃分，只設(shè)置了公務(wù)員的職務(wù)和等級(jí)序列，并規(guī)定了職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，同時(shí)規(guī)定國(guó)家公務(wù)員的級(jí)別，按照所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國(guó)家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和工作經(jīng)歷確定。從這些規(guī)定中可以看出，我國(guó)公務(wù)員的分類(lèi)機(jī)制兼具職位分類(lèi)和品位分類(lèi)的特征。這些都與職位分類(lèi)的要求與目的相去甚遠(yuǎn)。四、考核問(wèn)題：考核是公務(wù)員任用與獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)，在整個(gè)公務(wù)員制度中具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)行法規(guī)中的一些規(guī)定由于缺乏嚴(yán)密性、科學(xué)性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內(nèi)容過(guò)于抽象和劃一，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)。盡管?chē)?guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定對(duì)其作過(guò)較為詳盡的闡釋?zhuān)毡闆](méi)有針對(duì)組織及職位特征建立具體的考核指標(biāo)，由于各部門(mén)、各職位之間工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門(mén)之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者往往無(wú)所適從；（2）等次少。三個(gè)等次，優(yōu)秀占10%15%，不稱(chēng)職者沒(méi)有比例要求，其余的85%以上均為稱(chēng)職。這種稱(chēng)職的大平臺(tái)現(xiàn)象，混淆了公務(wù)員行為的差別，在一定程度上助長(zhǎng)了干多干少一個(gè)樣的風(fēng)氣，加上標(biāo)準(zhǔn)的模糊，使優(yōu)秀、不稱(chēng)職人員的確定較難。從而在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了優(yōu)秀者輪流坐樁，其余皆為合格的現(xiàn)象；（3）考核人的選擇沒(méi)有針對(duì)不同的組織、職位區(qū)別對(duì)待，除了少數(shù)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必要時(shí)，可以進(jìn)行民主評(píng)議或民意測(cè)驗(yàn)外，一律采用了上級(jí)+同事+自我的模式，同時(shí)法規(guī)對(duì)于三類(lèi)考核主體考核結(jié)果的相對(duì)重要性沒(méi)有作出明確規(guī)定，從而出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)不力、以群眾測(cè)評(píng)為結(jié)果甚至以個(gè)人小結(jié)為結(jié)果的現(xiàn)象；（4）考核方法較為單一，絕大多數(shù)采用的都是寫(xiě)評(píng)語(yǔ)的方法，這是一種定性的、主觀(guān)性隨意性較強(qiáng)的一種方法，很難保證考核的客觀(guān)性。我國(guó)公務(wù)員制度的問(wèn)題分析之二：實(shí)踐層面的分析由于各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治條件的制約，公務(wù)員制度在運(yùn)做中出現(xiàn)了一些變形、不到位等問(wèn)題，從而嚴(yán)重影響了公務(wù)員制度科學(xué)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。一、公務(wù)員的考試錄用：公務(wù)員的考試錄用是公務(wù)員制度確立的重要標(biāo)志之一，在公務(wù)員管理系統(tǒng)中是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，考試的公開(kāi)平等競(jìng)爭(zhēng)性及其信度與效度直接影響到公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。目前，我國(guó)已經(jīng)確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位凡進(jìn)必考的原則，國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定對(duì)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的考試原則、錄用的程序、考試的內(nèi)容與方法等也作了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上全國(guó)各地都陸續(xù)進(jìn)行了若干次面向社會(huì)、應(yīng)屆大中專(zhuān)畢業(yè)生及專(zhuān)業(yè)軍官的錄用考試。從實(shí)踐的效果來(lái)看，由于各種原因考試的競(jìng)爭(zhēng)性及考試的信度和效度方面都還存在一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)在公務(wù)員的來(lái)源、選拔和到位三個(gè)環(huán)節(jié)2。公務(wù)員考試中的來(lái)源主要指報(bào)考者的數(shù)量、類(lèi)別、質(zhì)量能否形成充分的競(jìng)爭(zhēng)，能否保證到位者的質(zhì)量。據(jù)報(bào)道，近年來(lái)公務(wù)員報(bào)考者與計(jì)劃錄用者之間的平均比例達(dá)20：1，少數(shù)特殊職位甚至高達(dá)60：1、70：1。說(shuō)明了公務(wù)員具有較高的職業(yè)威望。但是機(jī)械的數(shù)量并不一定與質(zhì)量成正比。由于尚未在全國(guó)范圍內(nèi)形成開(kāi)放型的人才流動(dòng)機(jī)制，使人才選拔的空間仍然十分狹小。首先，更大范圍內(nèi)的優(yōu)秀人才沒(méi)有參與到競(jìng)爭(zhēng)的行列。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除針對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生的招考外，近年來(lái)的報(bào)考者中絕大多數(shù)是五大畢業(yè)生、原單位效益不好或在原單位不甚如意的人員以及無(wú)職無(wú)業(yè)哪里有考試就往哪跑的職業(yè)考試者。而更多的真正優(yōu)秀、適合在政府中工作的人員由于具有安定的職業(yè)，沒(méi)有