我國房產(chǎn)稅問題及對策研究.doc

我國房產(chǎn)稅問題及對策研究 李波唐衍斌 （武漢紡織大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖北武漢） 摘要：文章主要分為四個部分：第一部分是對我國房產(chǎn)稅現(xiàn)狀的概述；第二部分是我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅問題分析；第三部分是完善我國房產(chǎn)稅的對策建議；第四部分是我國房產(chǎn)稅的配套措施。四個部分環(huán)環(huán)相扣層層遞進(jìn)，為我國房產(chǎn)稅的征收提供了參考借鑒。第三部分是文章的核心，尤其是稅收要素的設(shè)計，是文章的重中之中。 關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；納稅人；征稅范圍；稅率 ：F812.42：50918 ：50320 當(dāng)前，我國稅制結(jié)構(gòu)以增值稅、消費(fèi)稅等間接稅為主體。然而這種稅制結(jié)構(gòu)一方面不利于社會公平，另一方面也不利用我國商品的國際競爭，稅制改革迫在眉睫。而改革的一個重要方面就是推行房產(chǎn)稅。事實上，自年月日滬渝房產(chǎn)稅試點改革正式推行，為房產(chǎn)稅的進(jìn)一步擴(kuò)圍奠定了實踐基礎(chǔ)。而年月，黨的十八屆三中全會通過了中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，決定指出要“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”。這一文件更是為房產(chǎn)稅改革指明了方向。因此，就我國的現(xiàn)實而言，研究房產(chǎn)稅既具有理論意義，又具有實踐意義。 我國房產(chǎn)稅的現(xiàn)狀分析 我國房地產(chǎn)稅種零星分散，分布于房地產(chǎn)開發(fā)、交易和保有的各個環(huán)節(jié)，而我國現(xiàn)有房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)行業(yè)眾多稅費(fèi)中的一種，想弄清我國房產(chǎn)稅在房地產(chǎn)稅費(fèi)系統(tǒng)中扮演的角色還需我們對各環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅費(fèi)進(jìn)行梳理，由表可知，我國房產(chǎn)稅屬于保有稅性質(zhì)，由表和圖則可以看出，房產(chǎn)稅在地方稅收入中的比重比較低，在以下，房產(chǎn)稅收入雖然隨經(jīng)濟(jì)增長逐年增加，但是其增長速度遠(yuǎn)不及地方稅收入的增長速度，房產(chǎn)稅在地方稅收入中的比重呈下降趨勢。 房產(chǎn)稅不僅在地方稅收入中的比重不高，其在房地產(chǎn)稅費(fèi)中的比重也不高，僅為左右，其中土地出讓金與房地產(chǎn)營業(yè)稅之和就占了房地產(chǎn)總稅費(fèi)的以上。這說明，當(dāng)征稅范圍僅針對經(jīng)營性房產(chǎn)時，其稅基是非常窄的。 根據(jù)以上描述得出，我國房產(chǎn)稅總體呈現(xiàn)收入規(guī)模較小，在地方稅體系中占比很低的現(xiàn)狀，目前房產(chǎn)稅與承擔(dān)地方稅主體稅種的目標(biāo)還有很大差距。 我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅問題分析 我國房產(chǎn)稅在地方稅體系中占比很小，難以承擔(dān)地方稅主體稅種責(zé)任的的主要原因有以下幾點。 房產(chǎn)稅制設(shè)計不合理 第一，稅基狹窄。由于只針對城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)營性房產(chǎn)征收，且減免稅政策又比較多，這使得房產(chǎn)稅的稅基十分狹窄，房產(chǎn)稅的收入自然受到限制。第二，計稅依據(jù)不合理。目前我國房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)依然是房屋計稅余值或房屋租金，房屋計稅余值代表著房屋的歷史成本，這并未考慮房產(chǎn)在保有階段發(fā)生的增值部分，既不合理，也不利于房產(chǎn)稅稅源隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的自然增長。第三，稅率設(shè)計不合理。我國目前的房產(chǎn)稅稅率是按照兩種計稅依據(jù)即房屋的計稅余值和租金收入，分別采用兩種單一稅率和，這并未考慮各地方的不同情況，不同地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對稅負(fù)的承擔(dān)能力也不同。 房地產(chǎn)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理 我國房地產(chǎn)稅費(fèi)繁多復(fù)雜，除了表中列示的幾種與房地產(chǎn)相關(guān)的主要稅費(fèi)外，還有很多其它名目的費(fèi)用，房地產(chǎn)稅費(fèi)體系不規(guī)范。且房地產(chǎn)稅費(fèi)的大頭主要集中在開發(fā)和交易環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)的稅收收入十分有限，因此作為房地產(chǎn)保有稅性質(zhì)的房產(chǎn)稅在我國地方稅體系中的作用微乎其微，房地產(chǎn)稅費(fèi)在交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)畸重容易導(dǎo)致房地產(chǎn)投機(jī)行為，不利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。 房產(chǎn)稅配套制度不完善 制約我國房產(chǎn)稅收入規(guī)模增長的一個重要原因就是我國的產(chǎn)權(quán)制度、房產(chǎn)評估制度和房產(chǎn)登記制度等相關(guān)制度不完善，難以達(dá)到有效征管房產(chǎn)稅所需要的技術(shù)水平，配套制度的不完善容易導(dǎo)致納稅人偷逃稅款，增加稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本。 完善我國房產(chǎn)稅的對策建議 設(shè)計方向 要回歸財產(chǎn)稅性質(zhì) 目前滬渝兩地的房產(chǎn)稅方案從總體上看，都主要針對增量商品房，以商品房銷售價格為計稅依據(jù)進(jìn)行課征，而把作為財產(chǎn)存在形式的存量房產(chǎn)基本排除在課稅范圍之外，這使得其財產(chǎn)稅屬性不足，商品稅屬性顯著，要想充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的財政收入功能，其不可能繞開存量房，應(yīng)將存量房納入房產(chǎn)稅的征稅范圍，使房產(chǎn)稅回歸財產(chǎn)稅的屬性。 對房產(chǎn)稅制本身和相關(guān)配套制度進(jìn)行系統(tǒng)改革 因為房產(chǎn)稅作為地方稅的一個重要稅種和重要一環(huán)，它的合理設(shè)計將有利于完善地方稅體系，甚至對分稅制財政體制都會產(chǎn)生深刻影響。反之，房產(chǎn)稅的改革只依靠于自身的稅制設(shè)計也將步履維艱，改革的成功也需要整體制度、政策環(huán)境的支持與配合。也就是說，將房產(chǎn)稅構(gòu)建為地方稅主體稅種是一項系統(tǒng)工程，不僅需要對稅制進(jìn)行合理設(shè)計，還要采取相關(guān)的配套措施來配合改革。 房產(chǎn)稅改革要合理進(jìn)行稅權(quán)劃分 理論上來講，房產(chǎn)稅在改革后應(yīng)作為地方稅主體稅種，具體操作上，就需要解決房產(chǎn)稅收入歸屬哪一級的問題。目前我國地方政府包括省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，不完全的分稅制下產(chǎn)生了一系列問題，“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”等減少財政層次的政策嘗試是為了借鑒國外模式，從而實現(xiàn)中央、省、市縣平級的三個層次，就目前我國改革前的政府層級來講，房產(chǎn)稅的征收權(quán)應(yīng)賦予縣（區(qū)）級地方政府，因為縣（區(qū)）級政府對房產(chǎn)具有信息優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，房產(chǎn)稅的評估權(quán)應(yīng)該在中央和省級政府間進(jìn)行分享，中央負(fù)責(zé)評估方法、評估流程、評估監(jiān)督、評估爭議解決的立法，以及對跨地區(qū)的大型房產(chǎn)進(jìn)行評估，省級則負(fù)責(zé)對本地房產(chǎn)進(jìn)行具體評估。房產(chǎn)稅的立法權(quán)在目前分稅制框架下仍應(yīng)交由中央政府，但仍應(yīng)賦予省級政府制定實施細(xì)則的權(quán)力和稅率選擇權(quán)等。 房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種的稅制要素設(shè)計 納稅人 房產(chǎn)稅的納稅人是房屋產(chǎn)權(quán)所有人，不僅包括經(jīng)營性房屋的產(chǎn)權(quán)所有人，也包括非經(jīng)營性房屋的產(chǎn)權(quán)所有人。 征收范圍 我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的征稅范圍只包括城鎮(zhèn)地區(qū)的營業(yè)性房產(chǎn)，不包括城鎮(zhèn)地區(qū)的非營業(yè)性存量房產(chǎn)以及廣大農(nóng)村地區(qū)的房產(chǎn)，要使房產(chǎn)稅成為地方政府穩(wěn)定、可靠的收入，且保證公平效率，理論上需要在保有環(huán)節(jié)對所有的房產(chǎn)所有者征收房產(chǎn)稅，即不論是營業(yè)性房產(chǎn)還是非營業(yè)性房產(chǎn)，不論是城鎮(zhèn)房產(chǎn)還是農(nóng)村房產(chǎn)，都要開征房產(chǎn)稅。 但是結(jié)合我國的實際國情，短期內(nèi)仍應(yīng)對農(nóng)村地區(qū)的房產(chǎn)免稅，因為目前我國的城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村地區(qū)尚不具備征收房產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)條件，對農(nóng)村地區(qū)征收房產(chǎn)稅的成本較高，并且在產(chǎn)權(quán)制度上，我國農(nóng)村相當(dāng)一部分房屋的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)還不完善，屬于小產(chǎn)權(quán)房，對農(nóng)民征收房產(chǎn)稅易遭遇產(chǎn)權(quán)糾紛而影響效率，所以，首先要對城市地區(qū)以及城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)的個人所有的存量房都開征房產(chǎn)稅，未來長期內(nèi)，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，應(yīng)逐步把免稅地區(qū)納入到征稅范圍中來，做到應(yīng)收盡收。 房產(chǎn)稅的征稅對象主要是房屋和土地，房產(chǎn)稅模式主要分為獨(dú)立模式和合并模式兩種。獨(dú)立模式是指房屋與土地分開來分別設(shè)立稅種，對房屋設(shè)立房產(chǎn)稅，對土地設(shè)立土地稅，采用這種模式的國家有法國、澳大利亞等；合并模式是指將房屋與土地合并估值征收，采用這種模式的國家有美國、加拿大、日本等。鑒于我國目前的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定房屋的所有人與土地的所有人并不一致，短期內(nèi)，最好的選擇只能是采取獨(dú)立模式，只針對房屋征收房產(chǎn)稅，土地則延續(xù)土地出讓金制度。 稅率 我國房產(chǎn)稅稅率的選擇應(yīng)是比例稅率，雖然確實有國家采取累進(jìn)稅率和定額稅率，如德國采取累進(jìn)稅率，英國采取定額稅率。但是累進(jìn)稅率一般采用在對增量房征稅的環(huán)節(jié)中，帶有抑制房價等經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策目的，而并不適用對存量房征稅，且累進(jìn)稅率是最為復(fù)雜的稅率類型，在房產(chǎn)稅制推行過程中易加劇居民的理解難度和降低納稅遵從度，增加征管成本，定額稅率則容易出現(xiàn)累退性，有失公允。就上文的分析可知，我國房產(chǎn)稅改革的功能定位是為地方政府籌集穩(wěn)定可靠的財政收入，而收入分配和調(diào)控房價只是輔助功能，因此應(yīng)選擇比例稅率。 與此同時，選擇的比例稅率應(yīng)是固定稅率，而非不固定稅率，有些發(fā)達(dá)國家，如加拿大的房產(chǎn)稅稅率每年都處于變動之中，政府根據(jù)支出需要確定稅率，這種方法固然很有效率，但是對制度和技術(shù)上的要求偏高，我國目前還未建立公共財政體制，在缺乏約束機(jī)制的條件下，政府官員很難完全按照預(yù)算來確定收入和計算稅率，而是很有可能在政績觀的驅(qū)使下肆意擴(kuò)張預(yù)算，在這種情況下選擇固定稅率會比較合理。但是考慮到我國各個地方的發(fā)展程度、房產(chǎn)用途、企業(yè)和個人的稅收負(fù)擔(dān)能力、財政充裕程度不同，應(yīng)制定浮動的比例稅率來解決這一問題，確定稅率的上限與下限，由地方政府根據(jù)本地的實際情況在浮動稅率內(nèi)來選擇適用稅率。因此我國的房產(chǎn)稅稅率應(yīng)選擇浮動比例稅率。 稅收優(yōu)惠政策 應(yīng)針對慈善機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)、教學(xué)科研、環(huán)境保護(hù)用房產(chǎn)以及老人、殘疾人等弱勢群體持有的房產(chǎn)等提供必要的房產(chǎn)稅減免，但要保持稅收優(yōu)惠政策的嚴(yán)謹(jǐn)性，最大限度地減少優(yōu)惠政策對征收范圍完整性的侵蝕，保證充足的房產(chǎn)稅稅源。 滬版房產(chǎn)稅方案的免稅標(biāo)準(zhǔn)是對第一套住房免稅，對第二套及以上的住房按人均面積再確定免稅額，渝版房產(chǎn)稅的免稅標(biāo)準(zhǔn)是對高等住宅規(guī)定免稅面積，但是在第一種選擇中，按套數(shù)免稅可能會造成不公平，因為納稅人的第一套房產(chǎn)在面積、價值等各方面可能有所不同，并且按套數(shù)確定免稅標(biāo)準(zhǔn)還有可能會扭曲人們的經(jīng)濟(jì)行為，人們可能會通過采取“假分家”、“假離婚”、“不結(jié)婚”等行為達(dá)到逃稅的目的，稅源受到損失的同時還會形成很壞的社會影響。再看第二種選擇，以面積為基準(zhǔn)確定免征額，一定程度上遵循了公平原則，也規(guī)避了一些離婚逃稅的現(xiàn)象，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，即使同一城市中城區(qū)和郊區(qū)的房產(chǎn)價值亦有可能相去甚遠(yuǎn)，如果使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的免稅面積，則不符合公平原則。 綜合權(quán)衡后，采用有差別的免稅面積來計算計稅依據(jù)是比較好的選擇，同時，考慮到家庭人口數(shù)不同，采用人均面積的免稅標(biāo)準(zhǔn)比單純使用面積標(biāo)準(zhǔn)更為公平。鑒于我國的目前國情，選擇按面積標(biāo)準(zhǔn)免稅比較合理，中央政府可以規(guī)定一個人均免征面積幅度，由各地方政府根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況在幅度內(nèi)選擇具體的免稅面積，當(dāng)然，核實各個家庭的人口數(shù)也是確定免稅面積的重要環(huán)節(jié)。 完善我國房產(chǎn)稅的配套措施 明晰產(chǎn)權(quán) 在市場經(jīng)濟(jì)國家，房產(chǎn)稅的普遍征收是以房地產(chǎn)的私人擁有為基礎(chǔ)的，而在我國，個人只擁有房屋的產(chǎn)權(quán)，不擁有房屋下面土地的所有權(quán)，這種不完全產(chǎn)權(quán)會造成征稅不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)常理，因為房屋會隨著時間的推移發(fā)生折舊損耗，價值逐漸減少，房產(chǎn)稅擁有穩(wěn)定稅源的真正原因是，房屋占用的土地屬于稀缺資源，房地產(chǎn)隨土地的升值而升值，但個人并不擁有土地的所有權(quán)，卻需要為此繳納房產(chǎn)稅，另外，產(chǎn)權(quán)不明晰也造成大量小產(chǎn)權(quán)房的存在，目前一些由產(chǎn)權(quán)人繳納的房地產(chǎn)稅費(fèi)實質(zhì)上由使用人代交，這也為規(guī)范征收房產(chǎn)稅造成了不小的難度，總之，產(chǎn)權(quán)是一個根本問題，關(guān)系到征收房地產(chǎn)的法理依據(jù)和經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。 理順房地產(chǎn)各項稅費(fèi) 我國房地產(chǎn)行業(yè)涉及的稅費(fèi)項目涉及到眾多環(huán)節(jié)，如土地開發(fā)、房產(chǎn)流轉(zhuǎn)、房產(chǎn)保有等，稅費(fèi)種類多樣，并且“費(fèi)大稅小”的問題比較突出，這種現(xiàn)象使得房地產(chǎn)行業(yè)的稅費(fèi)規(guī)范程度很低，政府承受較大的征管成本，消費(fèi)者也承擔(dān)著沉重的稅負(fù)。房地產(chǎn)行業(yè)征收的所有稅費(fèi)都是于同一稅源，對于同一稅源沒必要反復(fù)征稅，因為這樣會造成重復(fù)征稅和稅負(fù)加重，且會使得稅制復(fù)雜，將不合理的稅費(fèi)取消有利于透明化和規(guī)范化房地產(chǎn)稅制。 其中最為突出的就是土地出讓金的處理問題，眾所周知，土地出讓金是地方財政預(yù)算軟約束、房地產(chǎn)無序開發(fā)、“土地財政”日趨瓶頸的主要原因，但是土地出讓金的存在與我國的土地國有產(chǎn)權(quán)制度密不可分，在我國土地國有產(chǎn)權(quán)制度不變革的的條件下，很難完全廢除土地出讓金，土地出讓金與房產(chǎn)稅將在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)并存，因此可采用的思路是在未來將土地批租制改革成為土地年租制度，按年分次征收土地出讓金可以使資金流均衡地流入，比一次性征收更為合理，與此同時，部分土地出讓金將并入房產(chǎn)稅一并征收，除土地出讓金以外，還要把一些在性質(zhì)上與房產(chǎn)稅相似的稅費(fèi)并入房產(chǎn)稅，如將各個環(huán)節(jié)征收的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等進(jìn)行合并，同時取消不規(guī)范不合理的收費(fèi)，改為以評估價值為核心的新型房產(chǎn)稅。 建立房產(chǎn)評估制度和房產(chǎn)登記制度 房產(chǎn)評估制度和房產(chǎn)登記制度的建立與完善，為房產(chǎn)稅的擴(kuò)圍乃至成長為地方稅主體稅種至關(guān)重要。從滬、渝房產(chǎn)稅改革試點可見，我國對存量房產(chǎn)征稅的能力還比較低，試點的很多舉措都帶有臨時性，主要表現(xiàn)就是用房產(chǎn)交易價格替代評估價值作為計稅依據(jù)，類似這些舉措雖然使得房產(chǎn)稅改革試點暫時可以順利推行，但卻不利于建立房產(chǎn)稅擴(kuò)圍的長效機(jī)制。 房產(chǎn)評估制度的建立，有利于將房產(chǎn)稅的評估過程置于技術(shù)規(guī)程的監(jiān)控之下，有利于提高評估效率和構(gòu)建更為透明的稅制，目前我國的房產(chǎn)評估制度還存在較大缺陷，不管是從行業(yè)的專業(yè)化程度、評估主體的資質(zhì)，技術(shù)輔助支撐，還是從業(yè)人員的素質(zhì)都與發(fā)達(dá)國家存在較大差距，因此應(yīng)盡快建立一套涵蓋評估主體、評估價值、評估方法、評估原則等要素的全面、系統(tǒng)、完善的房產(chǎn)評估制度。 房產(chǎn)登記制度有利于進(jìn)一步貫徹物權(quán)法，未來要使房產(chǎn)稅符合財產(chǎn)稅性質(zhì)，就必然要對全部存量房產(chǎn)征稅，那么掌握存量房產(chǎn)的準(zhǔn)確信息就顯得格外重要。而我國尚未建立起真正的房產(chǎn)登記制度，無法掌握現(xiàn)存房產(chǎn)的準(zhǔn)確信息，且我國現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記涉及眾多部門，其中土地管理部門登記國有建設(shè)用地使用權(quán)，房產(chǎn)管理部門登記房屋產(chǎn)權(quán)，管理混亂。建立房產(chǎn)登記制度需要政府出臺不動產(chǎn)登記法規(guī)，以便對房產(chǎn)登記制度的順利推行提供法律保障和立法依據(jù)。建立房產(chǎn)登記制度要與住房信息聯(lián)網(wǎng)相配合，建立起電子化的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和動態(tài)監(jiān)管體系。 賦予地方政府更多的稅收立法權(quán) 目前滬渝房產(chǎn)稅試點方案頗具地方特色，與本市的經(jīng)濟(jì)特點和目標(biāo)定位是相符的，未來房產(chǎn)稅在全國范圍內(nèi)推行時，也應(yīng)符合本地的實際情況，比如對于稅基評估的方法選擇，稅率的確定等，都應(yīng)給予地方政府一定的稅收自主權(quán)，這也體現(xiàn)了房產(chǎn)稅的“受益