行政管理論文-政府投資項(xiàng)目代建制管理模式探析.doc

行政管理論文-政府投資項(xiàng)目代建制管理模式探析摘要:建國(guó)60年來,我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,單一投資主體的投資管理體制曾推動(dòng)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,傳統(tǒng)的政府投資管理模式開始暴露出許多的弊端,代建制就是作為一項(xiàng)改革政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施方式而出現(xiàn)和發(fā)展起來的。代建制在我國(guó)還是一個(gè)新生事物,存在著許多的不完善,通過對(duì)代建制管理模式的研究成果進(jìn)行對(duì)比分析,探討完善代建制度的措施。關(guān)鍵詞:政府投資項(xiàng)目；代建制；管理模式1問題的提出政府投資項(xiàng)目是為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了滿足社會(huì)的文化、生活的需要,以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮,由政府通過財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券,向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)融資,利用外國(guó)政府贈(zèng)款,以及行政事業(yè)性收入所興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府充當(dāng)著唯一的投資主體的角色,將投資高度集中在其行政控制之下,使政府成為推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?0世紀(jì)80年代初,我國(guó)開始了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革,國(guó)家對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的政府投資管理體制暴露出的許多弱點(diǎn)和弊端,如效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、滋生腐敗現(xiàn)象等等,進(jìn)行了一系列改革,打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理模式,初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。目前,受世界金融危機(jī)影響,在外需疲軟不斷加劇,內(nèi)需潛力亟待挖掘的現(xiàn)狀下,我國(guó)出臺(tái)了一系列刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策。國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策以擴(kuò)大內(nèi)需,政府投資數(shù)額急劇增大,今年中央政府投資總額達(dá)9080億元。所以如何解決代建制實(shí)施中存在的問題,盡早對(duì)代建制這種建設(shè)管理新模式進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究有著非常重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。2傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式及其弊端2.1傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式(1)組建臨時(shí)機(jī)構(gòu)建設(shè)。這是一種最常用的傳統(tǒng)方式。即從政府有關(guān)部門臨時(shí)抽調(diào)人員設(shè)立工程指揮部或籌建處,負(fù)責(zé)人通常為政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo),當(dāng)工程項(xiàng)目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等多采用這種方式。(2)自行組織建設(shè)。即由建設(shè)單位的內(nèi)部處(科、室)自行負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目建設(shè),各行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育部門)或一些工程項(xiàng)目較多的單位,多采用這種方式。2.2傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理的主要弊端(1)項(xiàng)目超概算現(xiàn)象突出。我國(guó)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)者、管理者、使用者都是國(guó)家同一機(jī)構(gòu),在建設(shè)實(shí)施過程中,往往從本部門利益出發(fā),擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模,提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),增加建設(shè)內(nèi)容,導(dǎo)致投資難以控制。三超現(xiàn)象極為嚴(yán)重,多數(shù)都超過預(yù)算20%-30%,超過一兩倍的現(xiàn)象也屢見不鮮。產(chǎn)生這一問題的根源就在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建設(shè)單位)的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中,政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),使用者只收益無風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致大量的建設(shè)單位不規(guī)范行為和“三超”現(xiàn)象存在。(2)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置,管理水平低下。目前,大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位組建項(xiàng)目管理班子。大部分建設(shè)單位(特別是行政事業(yè)單位)沒有配備熟悉基建技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理的專業(yè)人員,為了某一項(xiàng)目臨時(shí)組建的基建班子,這種管理班子通常是“大而全、小而全”,管理職位、人員設(shè)置復(fù)雜,管理人員的水平低下。工程建成后項(xiàng)目管理班子自行解散,導(dǎo)致業(yè)主的各項(xiàng)責(zé)任難以落實(shí)。工程建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也難以總結(jié)和積累,只有“一次教訓(xùn)”,沒有“二次經(jīng)驗(yàn)”,造成社會(huì)資源的重復(fù)設(shè)置,浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力,并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問題。(3)政府投資缺乏科學(xué)決策和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。我國(guó)傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目體制以“審批制”為核心內(nèi)容,政府投資的無償性,和政府利益部門化及“長(zhǎng)官”意志影響很大,政府投資項(xiàng)目的實(shí)施又能體現(xiàn)“政績(jī)”,再加上政府官員本身又是“經(jīng)濟(jì)人”。因此無決策權(quán)力或者權(quán)力層級(jí)較低的地方政府或部門,將其主要精力用于“跑部錢進(jìn)”,花精力跑項(xiàng)目、跑資金,卻對(duì)爭(zhēng)取到手的政府投資疏于管理,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的決策缺乏科學(xué)性。另外,政府權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重,政府官員利用自己手中的權(quán)力收受賄賂、以權(quán)謀私,使得國(guó)家或者政府來承擔(dān)巨額的投資風(fēng)險(xiǎn),從而導(dǎo)致政府投資失敗,“釣魚工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”層出不窮,最終嚴(yán)重地?fù)p害了政府信譽(yù)和廣大納稅人的利益。3代建制的源起和發(fā)展3.1代建制產(chǎn)生的背景在特定的歷史條件下,單一投資主體的投資管理體制對(duì)加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但是,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政府投資項(xiàng)目實(shí)行的“財(cái)政投資、政府管理”的單一模式,即“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體,開始暴露出許多的弊端,如“三超”現(xiàn)象,權(quán)力尋租現(xiàn)象,政府官員腐敗問題等層出不窮,使得傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式到了非改不可的時(shí)候。對(duì)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新,代建制就是在這種背景下作為一種新型的政府投資項(xiàng)目管理模式而出現(xiàn)和發(fā)展起來的。3.2代建制的發(fā)展代建制管理模式在中國(guó)源于廈門。從1993年開始,廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中,通過采用招標(biāo)或直接委托等方式,將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司,由這些公司代替業(yè)主對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施建設(shè),并在改革中不斷對(duì)這種方法加以完善,逐步發(fā)展成為現(xiàn)在的項(xiàng)目代建制度。2001年7月,廈門市開始在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目上全面實(shí)施項(xiàng)目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級(jí)財(cái)政性投資建設(shè)的社會(huì)公益性工程項(xiàng)目中實(shí)施項(xiàng)目代建制度。上海從2002年起實(shí)行代建制,其核心為:實(shí)行政府投資職能與投資管理職能分離,投資管理職能與工程管理職能分離,從而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,最大可能地發(fā)揮投資效益,提高建設(shè)管理水平。深圳市借鑒我國(guó)香港地區(qū)的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工務(wù)局,作為負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu),代表政府行使業(yè)主職能。其改革的總體思路為:按照“相對(duì)集中,區(qū)別對(duì)待”的原則。2002年北京市第一個(gè)代建制項(xiàng)目試點(diǎn)是回龍觀醫(yī)院項(xiàng)目,之后又陸續(xù)推出了北京市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)展改革委于2004年9月決定以中國(guó)殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地建設(shè)項(xiàng)目為試點(diǎn),實(shí)行中央政府投資項(xiàng)目代建制。3.3代建制的管理模式代建制在我國(guó)的出現(xiàn)已有十余年,目前全國(guó)有二十多個(gè)省市開始了代建制的試行和推廣工作。到目前為止,已形成了三種不同的管理模式:以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)為主導(dǎo)和介于二者之間的模式。(1)模式一:政府專業(yè)代建公司模式,由政府組建或指定若干具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的國(guó)有建設(shè)公司、投資公司或項(xiàng)目管理公司,對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)施代建,按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。(2)模式二:政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式,由政府成立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力的代理機(jī)構(gòu),按事業(yè)單位管理,對(duì)所有政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建。(3)模式三:項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式,政府設(shè)立準(zhǔn)入條件,核準(zhǔn)若干具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力,有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)并能承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目代建競(jìng)爭(zhēng),由政府招標(biāo)選擇較好條件的公司承擔(dān)代建任務(wù)。比較而言,模式一政府意愿雖然可以較好的實(shí)現(xiàn),但由于代建單位事實(shí)上與政府還是一種行政隸屬關(guān)系,市場(chǎng)化不夠徹底,難以避免政府尋租行為的存在。模式二中代建事業(yè)單位以政府的身份出現(xiàn),便于協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題,代建事業(yè)單位是新設(shè)機(jī)構(gòu),實(shí)質(zhì)上是政府機(jī)構(gòu)的一種職能延伸,是一種變相的行政性壟斷。不僅增加了財(cái)政支出,而且使得其它市場(chǎng)主體失去了競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目管理的機(jī)會(huì)。一旦項(xiàng)目多,任務(wù)重,會(huì)導(dǎo)致管理力度和水平的降低,會(huì)降低政府投資項(xiàng)目的效率。模式三由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過招標(biāo)選擇代建單位,可以避免制定做法的不科學(xué)性,也可以較好地避免“三超”的弊端。但是由于代建單位屬于贏利性企業(yè),在委托問題中由于信息不對(duì)稱,會(huì)使得政府主管部門和代建單位之間存在道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。4代建制的完善措施4.1制定完善代建制的法規(guī)政策目前我國(guó)地方出臺(tái)了一些代建制管理的暫行規(guī)定,各自為政,比較混亂,全國(guó)缺少統(tǒng)一指導(dǎo)規(guī)范。建議我國(guó)相關(guān)部門積極組織力量,盡快出臺(tái)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法,將代建制的基本框架建立起來。該辦法主要內(nèi)容應(yīng)該涉及代建項(xiàng)目類型、代建項(xiàng)目工作程序、項(xiàng)目代建單位條件與選擇、代建工作內(nèi)容、代建單位的權(quán)利與責(zé)任、代建項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、代建項(xiàng)目報(bào)告制度、代建項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、代建項(xiàng)目報(bào)告制度、代建項(xiàng)目的驗(yàn)收與移交、代建項(xiàng)目咨詢管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與支付、代建項(xiàng)目中止與終止、防止腐敗條款等眾多內(nèi)容。從而為代建制的實(shí)施與發(fā)展指明方向。4.2建立簡(jiǎn)單可行的承包商準(zhǔn)入制度為了有效地遏制承包商的舞弊行為,可以要求承包商在參與政府投資項(xiàng)目時(shí),必須提供有關(guān)資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。也可借鑒英國(guó)承包商資質(zhì)管理模式,建立政府投資工程認(rèn)可承包商名冊(cè),這樣就可以減少業(yè)主對(duì)公司審查的工作,簡(jiǎn)化工作,節(jié)約費(fèi)用。4.3建立全面的績(jī)效評(píng)估體系為了更好地對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全過程監(jiān)控,實(shí)施評(píng)估代建單位的工作績(jī)效、誠(chéng)信行為,不僅對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的前期、項(xiàng)目實(shí)施中進(jìn)行有效地評(píng)估,更重要的是對(duì)項(xiàng)目完工后進(jìn)行評(píng)估,并將評(píng)估結(jié)果作為今后代建單位招投標(biāo)的重要衡量指標(biāo),建立起全面的績(jī)效評(píng)估體系。4.4加強(qiáng)政府監(jiān)督對(duì)于政府監(jiān)督要做到內(nèi)外結(jié)合,即內(nèi)部監(jiān)督是防止個(gè)人舞弊,外部監(jiān)督是防止組織舞弊。要打破傳統(tǒng)的重審批,輕管理,實(shí)現(xiàn)政府投資管理模式由被動(dòng)的審批管理向搞好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、前期研究和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,對(duì)新批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目要依法實(shí)現(xiàn)百分之百招標(biāo),防止暗箱操作,權(quán)利尋租和