政府管理體制的改革與創(chuàng)新.ppt

復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,政府管理體制的改革與創(chuàng)新,案例研究：管理的“羅生門”,第一部分,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,一、“羅生門”的隱喻,黑澤明執(zhí)導(dǎo)的影片羅生門講述了一個被稱作“最古怪”的故事：武士金澤武弘與妻子真砂在旅行途中遇到強盜多襄丸，真砂被強暴，武弘被殺。對這一事件具體過程的事后描述，在被控殺人和強暴的強盜多襄丸、武弘的妻子真砂、召喚武弘靈魂的靈媒、目擊證人樵夫那里是完全不同的。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,天前，樵夫上山砍柴，在一片樹林里發(fā)現(xiàn)了一具男人的尸體，於是就近報了官，兇手是有名的大盜多襄丸，因恰巧喝了山溝里有毒的泉水而被捕。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,多襄丸：在林子里看到金澤武弘牽著真砂的坐騎走過，為真砂的美貌傾倒，在同武弘的打斗中將其縛住，強暴了真砂，并受其慫恿與武弘決斗，殺死武弘后，真砂已逃之夭夭。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,真砂：被多囊丸蹂躪后，又受到丈夫的蔑視，在悲憤中晃晃悠悠地?fù)湎蛭浜耄⒒柝蔬^去，等她醒來時，武弘已被殺死，她想自殺，但終於沒有死成。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,武弘：真砂“容光煥發(fā)”地被多囊丸強暴后，竟要求多囊丸殺死武弘帶她一同走，遭到多囊丸的鄙視和拒絕，真砂害怕逃走，多襄丸追趕她，武弘拾起短刀自殺。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,樵夫：多襄丸跪在地上向真砂求愛，真砂希望兩個男人通過決斗決定她的歸屬，武弘拒絕為她而戰(zhàn)，激起了強盜的憤怒，在虛張聲勢的周旋中武弘被殺，多襄丸驚魂不定，真砂逃走。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,“人不能講實話。他們是凡人。他們甚至經(jīng)常不對自己講實話?！薄昂翢o意義。我沒法弄清楚。它們不能說明任何問題?！?復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,雖然真相只有一個，但是說法卻有很多。由於不同的動機和不同的視角，每個人在敘說這個過程時都有所隱瞞和有所編造，或是有意，或是無意。這部電影最終也沒有告訴我們真相，因為真相已經(jīng)無法再現(xiàn)。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,二、被敘述的真相之一：政策內(nèi)容,2004年，上海市政府為了應(yīng)對“兩個100萬”和“兩個200萬”即“下崗職工累計人數(shù)約100萬；因都市改造從內(nèi)環(huán)線以內(nèi)遷往內(nèi)環(huán)線以外的居民約100萬；全國各地流入上海的外來勞動力人數(shù)約200萬；上海退休職工人數(shù)約200萬”所帶來的經(jīng)濟、社會和政治壓力，制定和實施了一項被稱作“萬人就業(yè)項目”的就業(yè)促進(jìn)政策。,據(jù)中國青年報報道，“萬人就業(yè)項目”是2004年上海市政府的10件實事項目之一，就業(yè)項目由政府出資購買、政府特許經(jīng)營或收費以及無償使用公共資源開展服務(wù)的社會管理和公共服務(wù)項目組成。上海市副市長周太彤透露，全部項目將分兩年實施到位，預(yù)計今年將吸納6萬多人就業(yè)，明年將達(dá)到10萬人左右的就業(yè)規(guī)模。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,解放日報2004年1月9日：本報訊(記者裘寅)讓人期待已久的“萬人就業(yè)”項目昨天正式啟動，這個位列今年政府十大實事工程之首的“一號工程”究竟包含哪些職業(yè)？市勞動保障局昨天就12個“萬人就業(yè)”項目一一向市民交了底。據(jù)悉，這12個“萬人就業(yè)”項目共分兩類，一類是社會管理類，一類是公共服務(wù)類。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,社會管理類：共7個，“環(huán)境保護協(xié)管員”的主要職責(zé)是收集提供違反環(huán)保法律法規(guī)的信息，進(jìn)行環(huán)保宣傳教育；“房屋協(xié)管員”的主要職責(zé)是協(xié)助管理部門加強房屋管理；“稅收協(xié)稅員”分稅收協(xié)稅員和錄入員兩種，主要職責(zé)是從事零星稅源代征業(yè)務(wù)、辦理有關(guān)涉稅事宜以及從事稅收征管數(shù)據(jù)、信息錄入等工作；“商品交易市場協(xié)管員”的主要職責(zé)是從事商品交易市場的場內(nèi)監(jiān)督管理工作；,“市容環(huán)境協(xié)管員”的主要職責(zé)是協(xié)助做好市容環(huán)衛(wèi)、市政、綠化等相關(guān)的監(jiān)督檢查、宣傳勸導(dǎo)等工作；“勞動監(jiān)察協(xié)管員”的主要職責(zé)是實施網(wǎng)格化勞動監(jiān)察，協(xié)助對用人單位實施日常勞動監(jiān)督，協(xié)助開展勞動監(jiān)察和專項檢查等；“交通協(xié)管員”的主要職責(zé)是協(xié)助維護交通秩序，開展排堵保暢工作。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,公共服務(wù)類：共5個，“小區(qū)助殘員”的主要職責(zé)是配合做好殘疾人生活保障、社會助殘、康復(fù)維權(quán)等服務(wù)工作；“小區(qū)助老員”的主要職責(zé)是上門為居家老人提供身體護理、生活照料等服務(wù)；“林業(yè)養(yǎng)護員”的主要職責(zé)是對本市新建生態(tài)公益林進(jìn)行養(yǎng)護，主要在本市郊區(qū)實施，比較適合郊區(qū)離土農(nóng)民從事；,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,“河道保潔員”分河道巡查協(xié)管、閘口河道保潔和河道保潔員三種崗位，主要職責(zé)是對河道沿線情況進(jìn)行巡查、從事水閘閘區(qū)范圍內(nèi)河道水面的保潔以及河道水面的保潔、沿岸綠化及堤防的養(yǎng)護等工作；“衛(wèi)生消毒保潔員”主要從事所在小區(qū)的衛(wèi)生消毒保潔工作。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,三、被敘述的真相之二：政策目標(biāo),“萬人就業(yè)項目”是在我國就業(yè)形勢極其嚴(yán)峻的背景下推出的、旨在解決下崗和失業(yè)人員再就業(yè)問題的一項就業(yè)促進(jìn)政策不僅要解決就業(yè)，而且要“體面就業(yè)”。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,解放日報2005年1月8日：破解難題，包袱轉(zhuǎn)為新資源上海正向著成為經(jīng)濟、經(jīng)融、貿(mào)易與航運“四個中心”的目標(biāo)穩(wěn)步前進(jìn)。然而，經(jīng)濟的發(fā)展也帶來了兩大難題：城市貧困化的問題卻日益突出。如扶助孤老、河道保潔、林業(yè)養(yǎng)護等公共服務(wù)領(lǐng)域，長期乏人問津，導(dǎo)致許多關(guān)乎城市和諧發(fā)展的領(lǐng)域得不到足夠的社會力量提供服務(wù)。上海在開發(fā)設(shè)計“萬人就業(yè)項目”有關(guān)崗位時，獨具慧眼地把它們連在一起，通過對這些領(lǐng)域的開發(fā)和利用，弱勢群體就業(yè)難的問題得以迎刃而解。,扶助弱勢，強勢政府新作為一部分困難人員由于學(xué)歷、年齡、技能等各方面的限制，在就業(yè)市場上無疑處于弱勢地位，面臨著“人為刀俎、我為魚肉”的尷尬境地。在“萬人就業(yè)項目”設(shè)計、啟動、推進(jìn)、運作等各方面，我們都可以清晰地看到一個強勢政府的作用所在。正是由于上海各級政府與部門的適度干預(yù)，“扶一把、送一程”，才使眾多的困難人群看到了就業(yè)的曙光。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,政府購買，轉(zhuǎn)變職能新探索上海在開展“萬人就業(yè)專案”，為弱勢群體搭建“體面就業(yè)”平臺的同時，積極轉(zhuǎn)變政府職能，探索“小政府、大社會”的新型管理模式，通過購買社會成果，來充分激發(fā)市場資源的參與熱情。轉(zhuǎn)變職能后的政府通過市場化運作的方式來購買服務(wù)和勞務(wù)，把原先應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)項目，通過財政出資的方式，轉(zhuǎn)交由社會組織來承擔(dān)，從而最大限度地發(fā)揮了市場的力量。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,體面就業(yè)，惠及萬家新生活當(dāng)上海的困難人群感受到生活的寒流時，“萬人就業(yè)項目”使他們在陽光下走上了“體面就業(yè)”的大道。項目開展一年來，本市各區(qū)縣相應(yīng)開發(fā)了70多個以公共服務(wù)為主的“千人”、“百人”就業(yè)項目，共吸納就業(yè)困難人員6.66萬人，其中本市農(nóng)村富余勞動力2.01萬人，殘疾人就業(yè)5000余人，有1.2萬“低?！比藛T通過“萬人就業(yè)項目”實現(xiàn)就業(yè)脫貧。值得一提的是，從業(yè)人員的平均月收入不低于800元，而且全部享受社會基本保障，真正實現(xiàn)了弱勢群體的“體面就業(yè)”。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,“萬人就業(yè)項目”的政策目標(biāo)：緩解和解決城市的再就業(yè)難題；改變和改善政府的公共管理模式；擴大和提升城市的公共服務(wù)與社會管理水平。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,四、被敍述的真相之三：政策過程,以浦東新區(qū)某街道社區(qū)為例：在X小區(qū)現(xiàn)有的9支協(xié)管服務(wù)機構(gòu)中，勞動監(jiān)察、小區(qū)保安、房屋協(xié)管、衛(wèi)生保潔和助殘等服務(wù)社，均直接為“萬人就業(yè)項目”的產(chǎn)物；而市容環(huán)境、就業(yè)援助和居家養(yǎng)老等服務(wù)社，最初是基于管理的實際需要而設(shè)立的，2004年之后也被納入了“萬人就業(yè)項目”。協(xié)管制度的基本立意不在于“協(xié)管”而在于“就業(yè)”，由此略見一斑。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,以協(xié)管機構(gòu)中的居家養(yǎng)老服務(wù)社為例：X小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社現(xiàn)有協(xié)管員82人，包括56名服務(wù)員、17名走訪員（關(guān)愛員）、3名慈善超市工作員、4名管理員和2名評估醫(yī)生；其來源主要是失業(yè)、協(xié)保人員和農(nóng)村富裕勞動力，如56名服務(wù)員中，原失業(yè)人員占43人、協(xié)保人員占5人、農(nóng)村富裕勞動力（本地居民的配偶）占8人。他們由街道政府和居民委員會招募，經(jīng)上海市民政局和勞動保障局確認(rèn)的培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)（培訓(xùn)期7天），通過實際操作檢驗后，獲得市勞動和社會保障局統(tǒng)一印制的“崗位培訓(xùn)合格證書”。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,服務(wù)社的服務(wù)對象包括以下四類老人：一是困難老人，即低?；蚪?jīng)濟困難家庭中，生活不能自理或部分不能自理的老人；二是特殊貢獻(xiàn)老人，即市級勞動模范（全國單項先進(jìn)等）、重點優(yōu)撫對象和歸僑中經(jīng)濟相對困難，生活不能自理或部分不能自理的老人；三是上述兩類之外的80歲以上老人；四是百歲以上的老人。屬于上述群體并有服務(wù)需求的老人，向居民委員會提出申請，經(jīng)上海市社會福利行業(yè)協(xié)會的醫(yī)生上門評估，決定其享有一級（7元/小時）、二級（8元/小時）或三級（9元/小時）服務(wù)。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,服務(wù)方式主要包括：一是照料服務(wù)，即幫助采購日常生活用品、燒飯、洗衣、打掃居室衛(wèi)生等；二是護理服務(wù)，即穿脫衣服、起居梳理、幫助排便、喂飯喂水服藥、洗臉洗腳、擦身助浴、配送就醫(yī)、翻身護理、打針換藥等；三是精神疏導(dǎo)，即談心聊天、閱覽書報、與家人情感溝通、聯(lián)系呼喚家人等。小區(qū)老人日間服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容：談心聊天、閱覽書報、書法繪畫、唱歌跳舞、看電視、康復(fù)健身、保健講座、下棋打牌、助浴洗衣、就餐吃藥等。目前，轄區(qū)內(nèi)2萬余名60歲以上的老人中，有235人接受居家養(yǎng)老服務(wù)員的上門服務(wù)，1322名獨居老人接受關(guān)愛員的電話或走訪服務(wù)。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,五、被敍述的真相之四：政策實效,“萬人就業(yè)項目”的政策目標(biāo)：緩解和解決城市的再就業(yè)難題；改變和改善政府的公共管理模式；擴大和提升城市的公共服務(wù)與社會管理水平。,是否緩解和解決了城市的再就業(yè)難題？調(diào)查表明政府“送飯碗”以期“造?！钡倪@個群體，自身對于這些崗位并無太大興趣。例如，服務(wù)社的56名服務(wù)員中，只有36人是自愿報名而被錄用的；其余20人是居民委員會迫于政府的指標(biāo)壓力，“多次召開就業(yè)援助會議，反復(fù)勸說、澄清利害、承諾半年內(nèi)不取消低保待遇”而被“鼓勵”上崗的。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,是否改變和改善了政府的公共管理模式？調(diào)查表明這種所謂的“政府購買服務(wù)”的新模式，不僅沒有改變反而強化了傳統(tǒng)的社會福利資源由國家包辦、民政部門直辦直管的計劃經(jīng)濟福利模式。居家養(yǎng)老服務(wù)屬于上海市政府的實事項目，其支出被納入市區(qū)兩級政府的財政預(yù)算，2006年上海市的居家養(yǎng)老政府補貼一項就支出了9000萬元。而如此龐大的財政開支所對應(yīng)的，僅為上海市266萬60歲以上老人中的6萬人，對于X小區(qū)60歲以上的老人而言，能夠享受居家養(yǎng)老服務(wù)的僅占7.8%。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,是否擴大和提升了城市的公共服務(wù)與社會管理水平？調(diào)查表明在“萬人就業(yè)項目”的政策推動下，一批就業(yè)困難群體被引入公共管理和社會服務(wù)的領(lǐng)域，這在一定程度上擴大了公共服務(wù)的范圍，但公共服務(wù)的水平是否有所提高了呢？以下是對居家養(yǎng)老服務(wù)社的評估：,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,56名服務(wù)員上門服務(wù)235名老人，平均每個服務(wù)員負(fù)責(zé)4個老人，17名關(guān)愛員走訪1322個獨居老人，平均每個負(fù)責(zé)78個老人。服務(wù)社規(guī)定每3天上門一次，但實際上很難做到。服務(wù)之前，評估醫(yī)生對老人的身體及相關(guān)情況進(jìn)行評估，決定其享受一級（7元/小時）、二級（8元/小時）或三級（9元/小時）護理，但這種等級很難操作，或是流于形式，或是由服務(wù)員自由裁量。服務(wù)社分別依據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)情況登記表和關(guān)愛獨居老人情況登記表，對服務(wù)員和關(guān)愛員進(jìn)行定期考核，但是，考核項目過于籠統(tǒng)，老人一般都會說“蠻好”。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,服務(wù)員和關(guān)愛員每月工作100小時，領(lǐng)取固定工資950元，每月再加養(yǎng)老保險等“五金”360元。相比其工作強度，工作報酬差強人意，服務(wù)社很難錄用到足夠的人手，只能將招募對象集中于“外來媳婦”。由于工作人員不足，服務(wù)社很難著手提升人員素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，也不太可能開除員工。針對工作人員紀(jì)律渙散、服務(wù)不到位的現(xiàn)象，管理員只能“從工作生活上關(guān)心他們，聆聽他們的困難和苦衷，切實解決他們在工作中碰到的各種問題，對在服務(wù)中出現(xiàn)的好人好事及時表揚，對在服務(wù)中不認(rèn)真的服務(wù)員及時開展批評教育?！?復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,六、被敍述的真相之五：政策評估,“萬人就業(yè)項目”的政策目標(biāo)：緩解和解決城市的再就業(yè)難題；改變和改善政府的公共管理模式；擴大和提升城市的公共服務(wù)與社會管理水平。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,1、部門分割、功能重疊,X街道社區(qū)的9支協(xié)管服務(wù)機構(gòu)，基本上是按照行政隸屬關(guān)系自上而下設(shè)置的，它直接導(dǎo)致了兩個方面的問題：一是功能重迭；二是部門攀比，既包括不同行政隸屬關(guān)系所造成的部門之間的待遇攀比，也包括不同錄用方式所造成的部門內(nèi)部的待遇攀比，還包括協(xié)管服務(wù)機構(gòu)與垂直管轄機關(guān)之間的待遇攀比。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,2、職責(zé)不清、監(jiān)管不力,X社區(qū)的9支服務(wù)機構(gòu)基于權(quán)力隸屬關(guān)系設(shè)置，由此形成了“條塊分割”式的所謂“雙向負(fù)責(zé)制”，即工作隸屬于縱向管轄的上級部門，而人身則隸屬于橫向管轄的街道政府。如果說前者為“治人”，后者為“治事”，那么“事”與“人”的相互分離，就很容易造成所治之事為無人之“事”，而所治之人為無事之“人”。將協(xié)管制度定位于“送”就業(yè)崗位，由市政府直接為協(xié)管員下發(fā)崗位補貼的做法，更是造成了人、事、錢的分治局面。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,3、身份模糊、工作低效,與該現(xiàn)象直接相關(guān)的問題是，“增加就業(yè)崗位”是否必須開放政府公權(quán)力部門？或者說，不具備相應(yīng)資質(zhì)、不享有相應(yīng)權(quán)利和權(quán)力的協(xié)管人員，在沒有相應(yīng)法律制約和法律保障的情形下倉促進(jìn)入國家公權(quán)力領(lǐng)域，將會造成怎樣的后果呢？目前的實際狀況是一種兩難局面：或是有損于公共權(quán)威，或是有損于執(zhí)法績效。,X社區(qū)協(xié)管制度中存在的問題，需要在一個什么樣的層次加以解決，究竟在多大程度上能夠解決，取決于我們從何種角度理解協(xié)管制度：如果將它單純地視為一項公共管理的制度形式，那么，相應(yīng)的解決方案便難免在機構(gòu)的增減拆并、規(guī)范的立存廢止中兜圈子，陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”、“拆了東墻補西墻”的尷尬境地。根本性的解決方案，產(chǎn)生于實現(xiàn)公共治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,全能型治理模式之“踵”,第二部分,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,全能型治理模式下的國家與社會：,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,國家,社會,全能型治理模式的基本特點：龐大的國家機器：“負(fù)責(zé)行政職能的政府和負(fù)責(zé)決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的黨，形成了以北京為中心、經(jīng)過許多中間層次深入到每一個村莊、工廠、學(xué)校和居民區(qū)的、既獨立又密不可分的層級組織?！蓖耆揽繃覚C器驅(qū)動的社會：“社會缺乏自我管理能力；社會生活呈現(xiàn)政治化和行政化趨向；社會的局部緊張具有共振效應(yīng)；缺少自下而上的溝通；民眾的意見凝聚缺乏必要的組織形式”。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,傳統(tǒng)中國,當(dāng)代中國,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,44,中國前現(xiàn)代國家時期，地方政治制度的基本結(jié)構(gòu)是“王權(quán)止于縣政”，城市承載了帝國有限國家權(quán)能的全部運作，而在鞭長莫及的權(quán)力“邊陲”，則散布著的廣大的“鄉(xiāng)土社會”。,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,45,“鄉(xiāng)土社會”維持的是“禮治秩序”，維持禮俗的力量不需要“橫暴權(quán)力”，且皇權(quán)因農(nóng)業(yè)帝國虛弱的物質(zhì)條件而難以擴張，只能轉(zhuǎn)求教化，故而，“在這里我們可以看到的是鄉(xiāng)土社會里的權(quán)力結(jié)構(gòu)，雖則名義上可以說是專制、獨裁，但是除了自己不想持續(xù)的末代皇帝之外，在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的?！辟M孝通鄉(xiāng)土中國,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,46,與傳統(tǒng)治理模式相對應(yīng)的，是國家官員在全國人口中僅占微弱比例，官員階層始終只占中國人口中一個極小的比例，一般僅一萬多人，最多也不過數(shù)萬，即便加上士人階層，甚至包括低級的士人生員，連同所有這些人的家屬，總數(shù)也不過百萬，常常還不到人口總數(shù)的百分之一，甚至千分之一。于是，一般老百姓很少感覺到政府的存在，終其一生可能都未見過官，一個人可能旅行數(shù)千里遇不到一個類似現(xiàn)代警察的官員。何懷宏：選舉社會及其終結(jié),HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,47,這種局面的形成，很大程度上是因為國家沒有、不能也無意提供一套民間日常生活所需的規(guī)則、機構(gòu)和組織。在保證賦役的征收和維護地方安靖之外，國家絕少干預(yù)民間的生活秩序。結(jié)果是，各種民間的組織和團體，在政府之外獨立地發(fā)展起來，它們形成自己的組織，追求自己的目標(biāo)、制定自己的規(guī)章，以自己的方式約束和管理自己。梁治平：清代習(xí)慣法：社會與國家,改革開放后全能型治理模式的困境：“中國改革開放以前是以政治分層為主的社會。那時，社會上人們經(jīng)濟不平等程度較低，而政治不平等程度較高，甚至存在較嚴(yán)重的政治歧視。改革開放以后，政治不平等程度大大下降，而經(jīng)濟不平等程度卻大大上升。因此，中國改革以來，社會分層結(jié)構(gòu)的變化并不簡單地就是差距迅速拉大的過程。而是經(jīng)濟上的不平等取代了政治上的不平等。”（李強：轉(zhuǎn)型時期的中國社會分層結(jié)構(gòu)，2002）,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,政治分層松動：國家權(quán)力難以再度找到適當(dāng)?shù)慕橘|(zhì)全面驅(qū)動社會。例如：農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商突破了城鄉(xiāng)分割的身份限制、人事制度改革消解了“官本位制”下的身份差異、具有同等國民待遇的多種經(jīng)濟形式打破了所有制的身份結(jié)構(gòu)、以階級出身為基石的政治身份劃分受到禁止。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,經(jīng)濟分層加?。喝嗣窆缃怏w之后，農(nóng)民已成為沒有任何組織依托的原子化個體，而替代性的自治方案又與國家對農(nóng)村資源的抽取方式形成尖銳的矛盾；城市社會中，自我利益中心的集團性要素的發(fā)展，“使那些準(zhǔn)利益群體組織既不易納入國家整合框架，又會弱化市場機制的調(diào)節(jié)，因此造就了國家、市場和企業(yè)之間獨特的不匹配性。”,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,面對一個龐大的被切割成無數(shù)原子的“碎片”化社會，作為單一粘合劑的國家權(quán)力不禁處處捉襟見肘。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,農(nóng)村問題：改革開放后的近30年里，我國的行政權(quán)力持續(xù)擴張行政機構(gòu)的增設(shè)、人員的膨脹是其表象，其實質(zhì)是行政權(quán)力日益凌駕于社會之上。在中國的中西部地區(qū)，權(quán)力擴張的成本全部轉(zhuǎn)移到了小農(nóng)經(jīng)濟頭上，從而引發(fā)了一個傳統(tǒng)性的矛盾，即政府與農(nóng)民的矛盾。（曹錦清，2002年）,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,城市問題：20世紀(jì)90年代的市帶縣和撤縣設(shè)區(qū)是中國加快城市化的兩項措施，也是加強城市區(qū)域管理的重要環(huán)節(jié)。目前，全國已有江蘇、遼寧和廣東等12個省區(qū)全部實行了市管縣（市）體制。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,市管縣增設(shè)了一級政府機構(gòu)，增加了行政成本，降低了行政效率。一個中等地級市一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在10000人以上，每年僅工資需財政支出2億元左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等，市本級的財政支出在5億元左右。,復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院胡位鈞版權(quán)所有,2005年溫家寶在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣的試點”。減少政府層級：省直管縣、省直轄市、“強縣擴權(quán)”、撤縣設(shè)區(qū)（人口20萬以上的市區(qū)，如確有必要，可以設(shè)立市轄區(qū)）。城市管理體制的變革。,（四川涼山）這個山村十多戶人家只有一個學(xué)生，還是由于父母雙亡而投靠親戚才能讀書的。除此之外就再沒有讀過書的人了,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,56,全家穿上了最好的衣服讓我們照相，右一是吉沙日惹剛出嫁的姐姐，漂亮的民族服裝是婆家給做的；右二是吉沙日惹的哥哥，初中畢業(yè)，是這個村學(xué)歷最高的人了,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,57,面臨失學(xué)的甘肅孩子小華，在課間還在抓緊學(xué)習(xí),HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,58,山溝里的學(xué)堂,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,59,山溝里的學(xué)堂,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,60,深圳討薪工人封堵107國道造成大塞車，工人經(jīng)有關(guān)部門調(diào)解后回廠,與執(zhí)法人員分別站在廠門內(nèi)外等待最后的解決方案。本報記者陳以懷攝,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,61,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,62,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,63,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,64,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,65,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,66,美國馬薩諸塞州政府樓,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,67,美國科羅拉多州某市政廳（1907年）,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,68,阿華州Marion市市政廳,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,69,美國佛羅里達(dá)州寶石島市政廳,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,70,緬因州拉莫尼市市政廳,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,71,印第安納州Laporte市市政廳,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,72,不平等程度的國際比較（平均基尼系數(shù)）,HuWeijun,FudanUniversityAllRightsReserved,73,HuWeiju