論土地政策參與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的創(chuàng)新.doc

論土地政策參與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的創(chuàng)新陳伯庚提要：土地市場(chǎng)是宏觀調(diào)控的對(duì)象，而土地政策又是宏觀調(diào)控的手段。土地政策參與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，是頗具中國(guó)特色的創(chuàng)新。本文分為三大部分，其要點(diǎn)是：（一）土地政策參與宏觀調(diào)控的意義在于，有利于控制房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和速度，有利于調(diào)整供求結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定房?jī)r(jià)，促進(jìn)節(jié)約集約高效利用土地。其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)是，政府可以國(guó)有土地所有權(quán)代表和行政機(jī)構(gòu)雙重身份，綜合運(yùn)用多種調(diào)控手段，實(shí)現(xiàn)較好調(diào)控效應(yīng)。（二）土地政策參與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控已取得初步成果，主要問(wèn)題是：土地資源的利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重；地方政府過(guò)于依賴(lài)“土地財(cái)政”，土地供求失衡，違法違規(guī)用地嚴(yán)重。其成因在于土地市場(chǎng)調(diào)控體制機(jī)制不健全，執(zhí)行不力，影響調(diào)控效果。（三）強(qiáng)化土地政策調(diào)控作用的建議是，堅(jiān)持節(jié)約集約高效利用土地的指導(dǎo)思想，完善土地資源配置的體制機(jī)制，建立土地政策體系，健全土地法制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)政府行使土地職能的監(jiān)督管理。本文的新意是從調(diào)控手段創(chuàng)新的角度論證土地政策。土地是人類(lèi)生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是宏觀調(diào)控的重要手段，運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控是中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的重大創(chuàng)新。由于房地產(chǎn)與土地密不可分，土地政策在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中的作用顯得更為突出。本文在探索土地政策參與宏觀調(diào)控理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，揭示當(dāng)前存在的一些缺陷與不足，分析其成因，提出改進(jìn)的措施和建議，以期對(duì)強(qiáng)化土地政策的調(diào)控作用，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展有所裨益。一、土地政策參與宏觀調(diào)控的意義和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)土地政策參與宏觀調(diào)控，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的進(jìn)一步豐富和完善，開(kāi)創(chuàng)了一種新穎的調(diào)控方式，對(duì)于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供給和需求的平衡、供給結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、房?jī)r(jià)的基本穩(wěn)定和整個(gè)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有多方面的意義和作用。其一，有利于控制房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和速度，促進(jìn)供給和需求平衡。房地產(chǎn)是土地和房屋建筑物的統(tǒng)一體。土地作為建筑地塊是房地產(chǎn)的物質(zhì)載體，各種房地產(chǎn)產(chǎn)品都必須負(fù)載于土地之上。土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)最基礎(chǔ)性的物質(zhì)資源和條件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。任何房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)都離不開(kāi)土地，以致可以說(shuō)掌控了土地，也就從源頭上控制了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的總規(guī)模和發(fā)展速度。當(dāng)房地產(chǎn)供不應(yīng)求的時(shí)候，便增加土地供給，擴(kuò)大房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，增加房地產(chǎn)產(chǎn)品供給；反之，當(dāng)房地產(chǎn)供過(guò)于求的時(shí)候，便減少土地供給，收縮房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，減少房地產(chǎn)產(chǎn)品供給，由此通過(guò)土地閘門(mén)松緊來(lái)調(diào)控房地產(chǎn)供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)總量平衡。例如，19921994年出現(xiàn)的第一次加強(qiáng)宏觀調(diào)控，就是針對(duì)土地出讓過(guò)度引起的。當(dāng)時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期，土地批租市場(chǎng)急劇擴(kuò)張，19921994年上海全市土地批租出讓地塊增至1082幅，出讓面積達(dá)8926.98萬(wàn)平方米，為前三年（19881991）的6倍多，由此出現(xiàn)了市場(chǎng)滯銷(xiāo)，商品房大量空置等問(wèn)題。而這次調(diào)控的重點(diǎn)也是從收緊土地閘門(mén)開(kāi)始的，1996年上海土地出讓面積降為898.29萬(wàn)平方米，到90年代末才逐步調(diào)整過(guò)來(lái)。其二，有利于控制房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)，使之與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)基本合理。結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一，從房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，其供給結(jié)構(gòu)必須與市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。一是生產(chǎn)用房與消費(fèi)用房，包括廠房、商鋪、辦公樓、居民住宅、文化教育及娛樂(lè)設(shè)施等各類(lèi)用房，要符合市場(chǎng)需求的比例，一般來(lái)說(shuō)，住宅建設(shè)應(yīng)占主體地位。二是住宅的供給結(jié)構(gòu)又必須與市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，根據(jù)居民收入結(jié)構(gòu)，合理安排高檔房、中檔房、中低檔房建設(shè)，以滿(mǎn)足不同層次的需求。須知市場(chǎng)供給本身有一定的盲目性，房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)哪種房地產(chǎn)主要服從于贏利目標(biāo)，常會(huì)發(fā)生脫離市場(chǎng)需求的傾向，從而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡。因此，政府通過(guò)土地出讓的結(jié)構(gòu)性規(guī)定，以及土地利用規(guī)劃，確定土地的用途和容積率，促使開(kāi)發(fā)商按市場(chǎng)需求的一定比例要求，開(kāi)發(fā)建設(shè)某類(lèi)房地產(chǎn)。例如，在近幾年的宏觀調(diào)控中，規(guī)定開(kāi)發(fā)建設(shè)住房的套型結(jié)構(gòu)中，90平方米以下的必須占70%。又如，為加強(qiáng)住房保障，近期政府出讓的土地中規(guī)定80%必須用于保障性住房建設(shè)等。其三，有利于調(diào)控房?jī)r(jià)，保持住房?jī)r(jià)格的基本穩(wěn)定。人所共知，土地使用權(quán)購(gòu)置費(fèi)用是房屋成本的主要構(gòu)成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高達(dá)60%。政府作為國(guó)有土地所有權(quán)的行使者，可以運(yùn)用底價(jià)和招標(biāo)拍賣(mài)的評(píng)標(biāo)價(jià)等手段，最終決定土地使用權(quán)出讓價(jià)格，通過(guò)影響土地成本費(fèi)用影響和引導(dǎo)房?jī)r(jià)。同時(shí)，政府還可以運(yùn)用土地儲(chǔ)備政策，通過(guò)土地供應(yīng)量的多寡，調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，控制土地使用權(quán)出讓價(jià)格，從而影響房?jī)r(jià)。在必要時(shí)，為滿(mǎn)足低收入者住房需求，也可以減收或免收土地使用權(quán)出讓費(fèi)用，確定保障性住房?jī)r(jià)格，如經(jīng)濟(jì)適用房免收土地費(fèi)用和稅費(fèi)等，房?jī)r(jià)一般比商品房便宜30%40%。其四，有利于節(jié)約、集約和高效利用土地，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)是消耗資源特別是土地資源最多的行業(yè)，中國(guó)的國(guó)情是人多地少，現(xiàn)有土地既要承載13億人口的吃飯問(wèn)題，又要確保住有所居，還要滿(mǎn)足城市建設(shè)、道路交通等建設(shè)用地，土地使用十分緊張。因此在房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，既要防止浪費(fèi)，又要留有余地，為子孫后代造福。政府利用土地政策和價(jià)格機(jī)制，推動(dòng)節(jié)約集約高效利用土地，合理地均衡地供應(yīng)土地，便可以促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。土地政策參與宏觀調(diào)控有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，一是城市土地屬于國(guó)家所有，由政府代行所有權(quán)職能，政府可以利用其壟斷所有權(quán)的地位，掌控土地一級(jí)市場(chǎng)，把握土地投入市場(chǎng)的節(jié)奏和總量，平衡土地供求；二是政府可以根據(jù)市場(chǎng)需求變化情況，靈活調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)，有利于結(jié)構(gòu)平衡；三是政府可以通過(guò)制定土地利用規(guī)劃，把土地使用納入計(jì)劃安排軌道，有利于土地的節(jié)約集約利用，提高使用效率。四是政府可以通過(guò)土地政策，把間接調(diào)控方式和直接調(diào)控方式、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)較好的調(diào)控效應(yīng)。二、土地政策調(diào)控存在的主要問(wèn)題及其成因分析我國(guó)土地政策參與宏觀調(diào)控是從21世紀(jì)初開(kāi)始的。2003年，針對(duì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快、開(kāi)發(fā)區(qū)盲目擴(kuò)張占地等一系列問(wèn)題，中央提出必須嚴(yán)把土地、信貸兩個(gè)閘門(mén)，將土地等資源政策作為宏觀調(diào)控手段。國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)布了關(guān)于暫定審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知和關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知。2004年做出了關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，2006年又下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知，標(biāo)志著土地政策參與宏觀調(diào)控的政策措施體系正式形成。通過(guò)嚴(yán)把土地閘門(mén)，嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地計(jì)劃管理，控制建設(shè)用地總量，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，將土地的資源管理與資產(chǎn)、資本管理結(jié)合起來(lái)，與金融政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策共同作用，有效約束了固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化升級(jí)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡快速協(xié)調(diào)發(fā)展。在房地產(chǎn)方面，自2005年開(kāi)始土地政策也積極參與了房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。對(duì)抑制房地產(chǎn)業(yè)過(guò)快發(fā)展，增加住宅用地供應(yīng)，平衡供求，調(diào)整住房結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定房?jī)r(jià)等方面也發(fā)揮了重要作用。所有這些都充分證明土地政策參與宏觀調(diào)控是成功的和有效的。當(dāng)前，土地政策在參與宏觀調(diào)控的過(guò)程中，也還存在著不少突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、土地資源的利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重，不可持續(xù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要占用大量建設(shè)用地，建設(shè)用地主要是耕地轉(zhuǎn)化而來(lái)，我國(guó)耕地逐年減少，危及18億畝紅線和13億人口及其子孫后代的吃飯問(wèn)題。而在土地利用方面浪費(fèi)現(xiàn)象又十分嚴(yán)重，據(jù)半月談2010年第20期報(bào)導(dǎo)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員黨國(guó)英等專(zhuān)家研究發(fā)現(xiàn)，從1980年到2008年，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張時(shí)期，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1%，會(huì)占用2萬(wàn)公頃左右農(nóng)地。我們可以和日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，從1965年到1984年，日本GDP每增長(zhǎng)1%，占用農(nóng)地只有2500公頃左右。也就是說(shuō)，中國(guó)GDP每增長(zhǎng)1%，對(duì)農(nóng)地占用量是日本的8倍左右。這個(gè)數(shù)據(jù)說(shuō)明，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中土地浪費(fèi)問(wèn)題非常嚴(yán)重。在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中，土地閑置的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。我國(guó)國(guó)土面積雖然大，但人口多，人均耕地面積只及世界人均量的40%，糧食安全線18億畝不可缺少。從長(zhǎng)期來(lái)看，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)再占用耕地已不可持續(xù)。2、地方政府過(guò)于依賴(lài)土地財(cái)政，利益分配不合理，社會(huì)矛盾突出許多地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人，為了追求以GDP增長(zhǎng)率為主的政績(jī)，以地生財(cái)，依賴(lài)土地出讓金來(lái)獲取發(fā)展資金。據(jù)人民日?qǐng)?bào)披露，2009年，全國(guó)土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的46%，有些縣市甚至超過(guò)50%，最高的達(dá)到70%。2010年，土地出讓金總額高達(dá)2.7萬(wàn)億元，同比增幅達(dá)70.4%，十分驚人。與收入相比，土地出讓金的支出值得引起關(guān)注。一些地方土地出讓金使用有“貓膩”。比如按有關(guān)規(guī)定，各地應(yīng)從土地出讓金凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%，但審計(jì)署去年11月公布的審計(jì)報(bào)告顯示，2007年至2009年，有22個(gè)城市的提取比例未達(dá)到要求，總計(jì)少提取146.23億元。土地出讓價(jià)格在逐年提高，但以地謀財(cái)、違規(guī)使用土地出讓金嚴(yán)重，收益分配不合理，各方所獲土地收益并不匹配。侵占農(nóng)民利益、拆遷戶(hù)利益到處可見(jiàn)，甚至出現(xiàn)“血拆”現(xiàn)象，激化社會(huì)矛盾。我國(guó)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行任期制，5至10年最多兩任換屆，為獲得任期內(nèi)政績(jī)和升遷，必然會(huì)以賣(mài)地收入搞政績(jī)工程，廣州市國(guó)土局長(zhǎng)驚嘆14年后廣州市將無(wú)地可賣(mài)。這種做法對(duì)后任干部來(lái)說(shuō)極不公平，“土地財(cái)政”不可持續(xù)。3、土地供求失衡，導(dǎo)致地價(jià)過(guò)快上升，影響房?jī)r(jià)據(jù)2011年4月10日羊城晚報(bào)報(bào)導(dǎo)，國(guó)土資源部不久前抽調(diào)人員用時(shí)1個(gè)月完成了對(duì)31個(gè)?。▍^(qū)、市）179個(gè)縣市的實(shí)地調(diào)研，結(jié)果表明各地均出現(xiàn)用地需求高漲態(tài)勢(shì)，土地供需矛盾日益突出。都反映計(jì)劃指標(biāo)不足，下達(dá)的指標(biāo)只能滿(mǎn)足需求的1/3。其主要原因是建設(shè)用地需求過(guò)旺。這可能導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一是出現(xiàn)違法違規(guī)用地可能；二是可能抬高地價(jià)，在供地不足的情況下，為了確保賣(mài)地收入，某些地方政府很可能會(huì)利用壟斷土地供應(yīng)的特權(quán)，通過(guò)控制供地節(jié)奏、供地量和供地方式，以便讓賣(mài)地收入最大化。難怪近年來(lái)頻頻出現(xiàn)“地王”現(xiàn)象，明顯地抬高了周邊地區(qū)房?jī)r(jià)。4、土地違法違規(guī)用地嚴(yán)重，涉地貪腐現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮當(dāng)前國(guó)土資源供需矛盾突出，違法違規(guī)用地反彈壓力增大。2011年一季度，全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，涉及土地面積7.3萬(wàn)畝，其中耕地2.6萬(wàn)畝，與去年相比上升3.7%。立案查處違法用地案件3760件，涉及土地5.5萬(wàn)畝，其中耕地1.6萬(wàn)畝。有的地方開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)擅自擴(kuò)區(qū)，有的興建“小產(chǎn)權(quán)房”，違法占地，還有違法建設(shè)高爾夫球場(chǎng)和別墅。違法占用耕地面積公路鐵路超過(guò)一半，達(dá)到56.94%，其中大部分是省級(jí)以上重點(diǎn)工程。違法主體絕大多數(shù)是地方政府。凡有違法違規(guī)用地案件，必然產(chǎn)生貪腐現(xiàn)象，利用土地行賄受賄時(shí)有發(fā)生，特別是幾百上千萬(wàn)的大案貪污款來(lái)源，多數(shù)都與土地出讓有關(guān)。造成上述問(wèn)題的原因是十分復(fù)雜的。僅從土地調(diào)控本身來(lái)研究，主要是土地市場(chǎng)調(diào)控體制機(jī)制不健全，執(zhí)行不力，影響調(diào)控效果。一是土地市場(chǎng)機(jī)制不健全，土地一級(jí)市場(chǎng)招標(biāo)拍賣(mài)綜合評(píng)標(biāo)機(jī)制尚未建立，土地二三級(jí)市場(chǎng)發(fā)育不全；二是土地政策本身不完善，尤其是對(duì)節(jié)約集約利用土地缺乏長(zhǎng)效機(jī)制；三是政府行為不規(guī)范，約束機(jī)制不足，約80%的違法主體，為地方政府和官員。四是土地執(zhí)法不力，執(zhí)法不嚴(yán)，往往是鞭子高高舉起，又輕輕放下。政府土地違法的現(xiàn)象一直未能解決的原因，就是國(guó)土執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法手段不強(qiáng)，一些地方政府在利益和政績(jī)沖動(dòng)下，無(wú)視國(guó)土保護(hù)法律法規(guī)。三、完善和強(qiáng)化土地政策調(diào)控作用的建議根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院頒布的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（20062020年）的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控的基本原則是，按照促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求，立足構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施保障措施，增強(qiáng)土地管理參與宏觀調(diào)控的針對(duì)性和有效性。其目標(biāo)是，土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)，土地法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制逐步健全，土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。據(jù)此，提出以下幾點(diǎn)建議。1、堅(jiān)持節(jié)約集約和高效利用土地的基本指導(dǎo)思想在中國(guó)人多地少、土地人均占有量不足的具體國(guó)情下，節(jié)約、集約高效利用土地，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的意義。所謂土地的節(jié)約利用，是指在滿(mǎn)足土地基本功能的前提下，通過(guò)采用一些技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和政策措施，降低對(duì)土地資源的消耗，大力發(fā)展節(jié)地型建筑和節(jié)地型住宅。合理安排建筑密度，適當(dāng)提高容積率，著力控制高檔次、大面積、大戶(hù)型等別墅和豪宅建設(shè)，多建6070、8090平方米的中小戶(hù)型住宅，既可以節(jié)省土地，又可多增加住宅套數(shù)，滿(mǎn)足中等收入者的住房需求。同時(shí)，對(duì)開(kāi)發(fā)商囤積土地的行為，要嚴(yán)格執(zhí)法，制止土地閑置。所謂集約利用，是指在土地資源既定的情況下，通過(guò)土地集聚性利用和增加對(duì)土地的有效投入，提高土地的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮土地資源更大功能。如改進(jìn)城市建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)，增進(jìn)用地利用強(qiáng)度，提高建設(shè)用地效率。所謂高效利用土地，是指對(duì)既有土地挖潛改造，提高整體利用效率。它反映單位土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，其衡量指標(biāo)包括單位用地財(cái)政收入總額、單位用地GDP總額和單位用地房地產(chǎn)增加值等。具體落實(shí)就是要對(duì)空閑、廢棄、閑置和低效利用土地進(jìn)行全面清查的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善手續(xù)，調(diào)整位置，對(duì)分散和不便利用的碎塊土地，整合成為具備較高利用價(jià)值的土地資源。同時(shí)，對(duì)舊區(qū)、棚戶(hù)區(qū)的改造，不僅可提高土地利用效率，而且還可以改善居民居住條件，改變城市面貌。2、完善土地資源配置的體制機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，土地資源配置要以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，與政府的宏觀調(diào)控相結(jié)合，才能取得高效率。而我國(guó)目前面臨著土地市場(chǎng)發(fā)育不全和政府宏觀調(diào)控不力的雙重缺陷，以致土地市場(chǎng)的混亂情況時(shí)有發(fā)生。深化改革的方向，一是要構(gòu)建土地市場(chǎng)主體。政府作為行政部門(mén)，代行國(guó)有土地所有權(quán)，但不是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不能成為市場(chǎng)主體。在進(jìn)入土地市場(chǎng)時(shí)應(yīng)成立國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)公司，由其具體進(jìn)行市場(chǎng)交易操作。這樣，既可避免政府領(lǐng)導(dǎo)人利用特權(quán)尋租，又可使土地一級(jí)市場(chǎng)真正建立在公開(kāi)公平公正的基礎(chǔ)上。二是要允許土地使用權(quán)投入二、三級(jí)市場(chǎng)交易，通過(guò)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)使用效率最大化。三是政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控手段，應(yīng)以間接調(diào)控方式的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，輔以必要的行政手段。行政手段貌似嚴(yán)厲，實(shí)則伸縮性很大，力度不足。限購(gòu)、限貸、限價(jià)等“三限”只能是臨時(shí)措施，不宜長(zhǎng)久使用。而貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策等，以利益制約市場(chǎng)主體，才是長(zhǎng)效機(jī)制，其作用力更有效。3、建立土地政策體系土地政策參與宏觀調(diào)控，最重要的是制定科學(xué)的配套的土地政策體系。一是在土地供應(yīng)方面，建立嚴(yán)把閘門(mén)、嚴(yán)控總量的土地供應(yīng)政策。在土地供求矛盾突出的情況下，只能保證土地重點(diǎn)供應(yīng)的政策，如關(guān)鍵性項(xiàng)目、重大工程，主要道路建設(shè)和居民住宅建設(shè)等，嚴(yán)禁新設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、別墅、高級(jí)娛樂(lè)設(shè)施等用地。二是在土地價(jià)格方面，強(qiáng)化節(jié)約集約用地的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。積極推行土地征收制度改革，合理確定土地征收補(bǔ)償機(jī)制，原則上應(yīng)向市場(chǎng)交易價(jià)過(guò)渡，逐步建立有利于節(jié)約用地的征地價(jià)格形成機(jī)制。健全和完善土地招標(biāo)拍賣(mài)和掛牌出讓制度，探索綜合評(píng)標(biāo)辦法，制止“地王”再現(xiàn)，發(fā)揮地價(jià)杠桿的調(diào)節(jié)作用。三是在土地收益分配方面，堅(jiān)持執(zhí)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款納入地方預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，提高土地收益用于“三農(nóng)”的比例，從土地出讓收益中安排部分用于廉租房建設(shè)。從長(zhǎng)期來(lái)看，征用農(nóng)地要逐步實(shí)行市場(chǎng)化出讓政策，大部分收益應(yīng)歸農(nóng)村土地所有者集體。四是土地使用方面，實(shí)行有利于合理利用土地的稅收政策。形成節(jié)