公選學(xué)習(xí)讀本-公共政策.doc

第一節(jié) 公共政策的基本概念4一、公共政策的本質(zhì)屬性和功能4(一)公共政策的定義4(二)公共政策的本質(zhì)屬性5(三)公共政策的功能9二、公共政策的分類10(一)基本政策、11(二)具體政策12三、政策分析方法13(一)政策分析方法概述13(二)足性分析方法14(三)定量分析方法15第二節(jié) 政策制定18一、政策制定的主體18二、政策制定的原則19(一)系統(tǒng)原則19(二)協(xié)調(diào)原則19(三)可行原則20(四)合法原則20(五)民主參與原則21三、政策制定的程序21(一)政策問(wèn)題的確認(rèn)與界定22(二)政策規(guī)劃23(三)政策合法化26四、決策協(xié)商制度29五、專家咨詢制度30六、公眾聽(tīng)證制度32第三節(jié) 政策執(zhí)行35一、政策執(zhí)行的主體35二、政策執(zhí)行的程序和原則36(一)政策執(zhí)行的程序36(二)政策執(zhí)行的原則38三、影響政策執(zhí)行有效性的因素39(一)政策方案39(二)政策執(zhí)行主體40(三)政策對(duì)象42(四)政策執(zhí)行環(huán)境43第四節(jié) 政策評(píng)價(jià)44一、政策評(píng)價(jià)的內(nèi)涵和作用44(一)政策評(píng)價(jià)的含義44(二)政策評(píng)價(jià)的內(nèi)容44(三)政策評(píng)價(jià)的作用45二、政策評(píng)價(jià)的組織形式46三、政策評(píng)價(jià)的方法和標(biāo)準(zhǔn)47(一)政策評(píng)價(jià)方法47(二)政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)49四、政策調(diào)整51(一)政策調(diào)整的含義51(二)政策調(diào)整的作用52(三)政策調(diào)整的內(nèi)容52(四)政策調(diào)整的形式52五、政策終止53(一)政策終止的內(nèi)涵53(二)政策終止的方式54第二十二章 公共政策 【學(xué)習(xí)要求】通過(guò)學(xué)習(xí)，比較全面地掌握關(guān)于公共政策的基本知識(shí)要點(diǎn)，正確認(rèn)識(shí)公共政策的本質(zhì)屬性，深入理解公共政策的復(fù)雜性；提高綜合運(yùn)用公共政策的理論和方法分析現(xiàn)實(shí)公共政策問(wèn)題的能力；把握政策制定和執(zhí)行的一般程序和原則，自覺(jué)正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策。本章包含管理學(xué)知識(shí)點(diǎn)：公共政策的基本概念、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)。第一節(jié) 公共政策的基本概念 一、公共政策的本質(zhì)屬性和功能 (一)公共政策的定義 關(guān)于公共政策的定義有不同的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，公共政策是公共法權(quán)主體用以對(duì)適用法人、自然人進(jìn)行引導(dǎo)、約束的行為指南和行為規(guī)范。其表現(xiàn)形式包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政令、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃，以及政府首腦的書(shū)面或口頭聲明和指示等。在有些情況下，公共部門(mén)不采取任何行動(dòng)也代表著一種公共政策。 公共政策是以政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)。在一定的意義上可以認(rèn)為，制定和執(zhí)行公共政策構(gòu)成了政府公共管理的主要過(guò)程和活動(dòng)。 (二)公共政策的本質(zhì)屬性 自從誕生了國(guó)家，便有了公共政策，因?yàn)闊o(wú)論是什么階級(jí)組成的政府，若要維護(hù)其統(tǒng)治，要使國(guó)家按統(tǒng)治者所希望的方式運(yùn)轉(zhuǎn)下去，就必須對(duì)整個(gè)國(guó)家的行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)。誠(chéng)然，在不同的歷史時(shí)期、不同的國(guó)家或社會(huì)、不同的政策領(lǐng)域，公共政策會(huì)有不同的屬性，但是，它們?cè)诒举|(zhì)上會(huì)有一些共同的屬性。 1價(jià)值相關(guān)性。無(wú)論是哪個(gè)政府制定的公共政策，無(wú)論是針對(duì)什么領(lǐng)域的公共政策，均要涉及采取什么行動(dòng)、禁止哪些行動(dòng)、行動(dòng)的目標(biāo)是什么、怎樣采取行動(dòng)等問(wèn)題，這些問(wèn)題的回答與政策制定者乃至整個(gè)社會(huì)信奉的價(jià)值觀緊密相關(guān)。一是政策制定者信奉的價(jià)值觀不同，他們要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)便不同，因而所指示的行動(dòng)方向也不同，這就不能不影響到一些事關(guān)國(guó)家前途命運(yùn)的重大政策的制定。二是在確定哪些是需要有關(guān)部門(mén)制定政策加以解決的問(wèn)題方面，即在政策問(wèn)題的認(rèn)定方面，信奉不同價(jià)值觀的政策制定者會(huì)表現(xiàn)出很大的差異。同樣的問(wèn)題，信奉某種特定價(jià)值觀的政策制定者會(huì)認(rèn)為需要制定政策來(lái)加以解決，而信奉另一種價(jià)值觀的政策制定者則可能認(rèn)為無(wú)須就此出臺(tái)政策。譬如，對(duì)于丈夫虐待妻子的問(wèn)題，在信奉夫婦地位平等的現(xiàn)代社會(huì)，立法機(jī)關(guān)會(huì)制定相應(yīng)的法律，防止這類行為的發(fā)生，保護(hù)婦女的合法權(quán)益；而在信奉“夫?yàn)槠蘧V”的社會(huì)中，它便不會(huì)成為一個(gè)政策問(wèn)題，自然也不會(huì)有相應(yīng)的法律或政策誕生。三是對(duì)同一個(gè)問(wèn)題的性質(zhì)、原因的分析判斷，會(huì)受政策制定者價(jià)值觀的影響。四是即使是針對(duì)同一個(gè)問(wèn)題，為了同一個(gè)目標(biāo)，持有不同價(jià)值觀的政策制定者也會(huì)制定出不同的政策，引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人采取不同的行動(dòng)。 公共政策并不是單方面被動(dòng)地受價(jià)值觀的影響，它也會(huì)對(duì)其實(shí)施范圍內(nèi)的社會(huì)價(jià)值信仰產(chǎn)生作用。政府制定的有些政策可能強(qiáng)化或改變當(dāng)時(shí)社會(huì)所信仰的價(jià)值。不過(guò)，價(jià)值觀的改變往往是一個(gè)緩慢的過(guò)程，因而政策一般不能過(guò)于背離現(xiàn)行價(jià)值觀，否則將遭到社會(huì)的抵制，甚至動(dòng)搖整個(gè)政府的合法性基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，在整個(gè)政策過(guò)程中，政策制定階段與價(jià)值緊密相關(guān)，而政策執(zhí)行階段則應(yīng)該追求理性化與科學(xué)化，做到價(jià)值中立。實(shí)際上，政策執(zhí)行階段同政策制定階段是難以截然分開(kāi)的，政策執(zhí)行同樣會(huì)受到執(zhí)行者、政策對(duì)象信奉的價(jià)值觀的影響，因此，絕對(duì)的價(jià)值中立是難以實(shí)現(xiàn)的。與政策的價(jià)值相關(guān)性緊密聯(lián)系在一起的是其利益相關(guān)性?？梢哉f(shuō)，多數(shù)公共政策都關(guān)系到利益的謀取或分配。 2合法性。公共政策要發(fā)揮對(duì)有關(guān)法人、自然人的引導(dǎo)和規(guī)范作用，不僅必須符合程序條件，而且必須以政策對(duì)象的接受為實(shí)踐條件，無(wú)論政策對(duì)象是因?yàn)檎叻掀淅媾c意愿而自愿接受，還是因?yàn)閼赜谡耐εc懲罰而被迫接受，都是如此。否則，政策就沒(méi)有約束力，難以付諸實(shí)施，也就不能成為真正的政策。這就是公共政策的合法性。通常，公共政策要具有合法性，必須經(jīng)過(guò)一個(gè)合法化的過(guò)程，這種使政策具有合法性的過(guò)程可以是一套法律規(guī)定的程序，也可以是一套習(xí)慣性的程序，甚至可以是遵照具有合法地位的領(lǐng)袖人物的指示。無(wú)論哪種程序，只要得到公眾的認(rèn)可、接受，都可使政策具有合法性。但是，在現(xiàn)代社會(huì)，依法治國(guó)成為文明國(guó)家的基本理念，政策的合法性首先應(yīng)該通過(guò)法定程序獲得。這種法定程序或者是經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)通過(guò)，或者是經(jīng)過(guò)得到立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)的有關(guān)部門(mén)的認(rèn)可。例如，我國(guó)制定的各種法律法規(guī)都必須得到人民代表大會(huì)的通過(guò)才能正式生效，而許多領(lǐng)域的具體行政規(guī)章則要在國(guó)務(wù)院或有關(guān)主管部門(mén)審查通過(guò)后方可頒布實(shí)施。 3權(quán)威性和強(qiáng)制性。公共政策的權(quán)威性是與其合法性緊密相聯(lián)的。實(shí)際上，它們是同一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。既然政策的合法性在本質(zhì)上是通過(guò)為公眾所認(rèn)可、接受的合法化過(guò)程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的權(quán)威性，而權(quán)威性又與強(qiáng)制力相聯(lián)系。同樣，這種權(quán)威性的取得可能是因?yàn)檎叻险邔?duì)象的利益而被他們自愿服從，也可能是因?yàn)檎邔?duì)象懾于懲罰而被迫接受政策。 一項(xiàng)政策并不總是能夠符合所有人的利益，有時(shí)需要部分政策對(duì)象為了全體的利益作出某種犧牲。即使它符合所有人的利益，也可能存在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益相沖突的問(wèn)題，因而這種政策的實(shí)施對(duì)于那些非自愿作出犧牲的政策對(duì)象來(lái)說(shuō)，就具有強(qiáng)制性。例如，我國(guó)目前實(shí)行的人口政策就是為了整個(gè)民族，乃至全人類的利益而制定的，這種政策對(duì)于那些出于各種原因想多生育孩子的公民來(lái)說(shuō)便構(gòu)成了一種強(qiáng)制性的規(guī)范。政策的強(qiáng)制性往往是同一些懲罰性的措施相聯(lián)系的，若缺乏懲罰性的措施，有些政策就會(huì)失去其權(quán)威性，就無(wú)法貫徹執(zhí)行，政策也就成了一紙空文。當(dāng)然，為了取得和維護(hù)政策的權(quán)威性，強(qiáng)制的作用是有一定限度的，如果政策過(guò)分損害大部分人的利益，則可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性，進(jìn)而有可能危及政府的合法性基礎(chǔ)。 4功能多樣性。由于整個(gè)社會(huì)是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng)，政策所指引的行動(dòng)會(huì)牽涉社會(huì)的方方面面，因而其功能往往不是單一的。這些功能中既有政府和社會(huì)期望的正功能，也有不期望的負(fù)功能；既有易于發(fā)現(xiàn)的顯功能，也有難以察覺(jué)的潛功能；既有意料之中的，也有始料未及的。這就要求政策制定者和執(zhí)行者考慮問(wèn)題要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其負(fù)功能，并及時(shí)察覺(jué)政策的潛功能。在有些情況下，即使非要采取一項(xiàng)具有負(fù)功能的政策不可，也需要附加相應(yīng)的措施，以盡量減少和避免其負(fù)功能。再以我國(guó)目前實(shí)行的人口政策為例，其正功能是可降低我國(guó)人口的增長(zhǎng)速度，減輕人口負(fù)擔(dān)，提高人口素質(zhì)，為國(guó)家的發(fā)展、民族的振興創(chuàng)造條件。但它的一個(gè)較明顯的負(fù)功能，是使我國(guó)過(guò)早地出現(xiàn)了人口老齡化問(wèn)題。這就需要對(duì)一些制度作相應(yīng)的改革，同時(shí)開(kāi)展老年生活保障方面的研究，制定相應(yīng)的政策來(lái)抵消其負(fù)功能。 5過(guò)程性。從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，公共政策都有一個(gè)生命過(guò)程或生命周期，它包括問(wèn)題的發(fā)生與確認(rèn)、問(wèn)題被列入政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)、政策調(diào)整、政策終止等環(huán)節(jié)。 一般來(lái)說(shuō)，制定政策總是基于特定的公共問(wèn)題或公共需要，如果沒(méi)有出現(xiàn)特定的公共問(wèn)題或公共需要，或者即使出現(xiàn)了，但沒(méi)有被發(fā)覺(jué)和認(rèn)定，則不會(huì)有相應(yīng)的政策出臺(tái)。在發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定了問(wèn)題之后，還需要政策制定者重視這些問(wèn)題，并將它作為一個(gè)議項(xiàng)列入公共部門(mén)的政策議程，才能制定出有關(guān)政策。在列入政策議程之后，由有關(guān)機(jī)構(gòu)、個(gè)人在研究的基礎(chǔ)上提出各種政策方案以供政策制定者選擇，政策制定者及其系統(tǒng)則通過(guò)對(duì)各備選方案的分析與評(píng)價(jià)，決定采納某一方案或某一方案組合，并通過(guò)適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒅戏ɑ?，即使之具有合法性，然后再付諸實(shí)施。在政策付諸執(zhí)行后，政府部門(mén)或有關(guān)機(jī)構(gòu)要根據(jù)執(zhí)行情況與產(chǎn)生的結(jié)果對(duì)該政策加以評(píng)價(jià)，隨后根據(jù)這些反饋信息與變化了的環(huán)境等因素，調(diào)整以至改變?cè)瓉?lái)政策的內(nèi)容。這一過(guò)程也許要反復(fù)多次。最后，若有關(guān)問(wèn)題得以解決或不復(fù)存在，或者原來(lái)的政策根本無(wú)助于問(wèn)題的解決，則停止這一政策的執(zhí)行，即宣告該政策的終結(jié)，從而也就結(jié)束了該政策的整個(gè)生命過(guò)程。 在現(xiàn)實(shí)生活中，并不是所有的公共政策都自然會(huì)經(jīng)歷上述各個(gè)環(huán)節(jié)，是否按照程序制定公共政策，取決于特定的公共政策系統(tǒng)的制度化程度。 (三)公共政策的功能 如前所述，公共政策作為政府履行其公共管理職能的工具，具有功能多樣性。根據(jù)制定和實(shí)施特定政策的具體情境，不同的政策所發(fā)揮的具體功能不同。總的來(lái)說(shuō)，公共政策的功能司分為以下四種： 1導(dǎo)向功能。公共政策的導(dǎo)向功能指的是，公共政策通過(guò)正向提倡、激勵(lì)的方式為有關(guān)法人、自然人指明行動(dòng)方向，從而使政策對(duì)象朝決策者所希望的方向努力、以決策者期望的方式采取行動(dòng)。譬如，我國(guó)的退耕還林政策；再如，一些地方為吸引投資而實(shí)施的減免稅收的優(yōu)惠政策，分別對(duì)有關(guān)地區(qū)的地方政府和農(nóng)牧民、對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)起到了導(dǎo)向作用。 2控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通過(guò)規(guī)范、制約的方式對(duì)有關(guān)法人、自然人的行動(dòng)進(jìn)行控制，使之不采取決策者所不希望的行動(dòng)。譬如，我國(guó)的天然林禁伐政策、國(guó)務(wù)院2002年出臺(tái)的網(wǎng)吧管理?xiàng)l例等，都具有明顯的控制功能。 3分配功能。除了調(diào)控政策對(duì)象行動(dòng)的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是對(duì)全社會(huì)所擁有的資源(包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源)在不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同群體之間的配置進(jìn)行調(diào)節(jié)，有些公共政策的實(shí)施效果會(huì)導(dǎo)致利益在不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同群體之間的分配發(fā)生變化，這就是公共政策的分配功能。如收人分配政策、社會(huì)保障政策等都涉及利益的分配。 4保障利益功能。具有前三種功能的公共政策主要適用于一個(gè)國(guó)家或一個(gè)行政區(qū)域的內(nèi)部，還有一些公共政策則主要適用于國(guó)家間或地區(qū)之間的關(guān)系，具有保障本國(guó)或本地區(qū)利益的功能，如在國(guó)防、外交、外貿(mào)等領(lǐng)域。在與其他國(guó)家或地區(qū)的政府、機(jī)構(gòu)或個(gè)人打交道時(shí)，公共政策發(fā)揮著維護(hù)和保障本方權(quán)益的功能。 某些公共政策可能只具有一種功能，還有一些公共政策可能同時(shí)兼有兩三種功能，以至四種功能齊備。 二、公共政策的分類 像許多事物一樣，公共政策可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多種分類。根據(jù)所指示的方向、所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的綜合程度，公共政策可分為基本政策和具體政策。例如，鄧小平提出的教育要“三個(gè)面向”，是我國(guó)教育領(lǐng)域的一項(xiàng)基本政策，而在全國(guó)實(shí)行九年制義務(wù)教育則是一項(xiàng)具體的教育政策。根據(jù)政策聲明的方式，公共政策可分為成文政策和不成文政策。根據(jù)政策制定主體的管轄范圍，公共政策可分為國(guó)家政策和地方政策。 在現(xiàn)實(shí)生活中，我們最常見(jiàn)的政策分類是根據(jù)政策涉及的領(lǐng)域劃分的，依據(jù)這種分類法，有多少領(lǐng)域就有多少種政策，如國(guó)防政策、經(jīng)濟(jì)政策、能源政策、衛(wèi)生政策、人口政策、科技政策、工業(yè)政策、農(nóng)業(yè)政策、對(duì)外政策、教育政策等。此外，在政策研究中，相對(duì)于規(guī)范與指導(dǎo)通常領(lǐng)域的行動(dòng)的公共政策，還區(qū)別出一種指導(dǎo)和規(guī)范如何制定政策的政策，即元政策。 盡管可以對(duì)公共政策作如此多樣的分類，而且每一類政策又可根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步分出子類，但過(guò)多、過(guò)細(xì)的分類對(duì)于實(shí)際部門(mén)的工作沒(méi)有重要意義。在此著重論述以下兩種政策，即基本政策和具體政策。 (一)基本政策、 基本政策是公共部門(mén)用以指明或規(guī)定有關(guān)法人、自然人的行動(dòng)方向的公共政策。它主要確定具體政策應(yīng)采取的態(tài)度、應(yīng)依據(jù)的假設(shè)、應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則，是一種宏觀層次上的主導(dǎo)性的政策。基本政策又可分為兩類：第一類是具有全面性和廣泛性的、針對(duì)全國(guó)或全社會(huì)的根本指導(dǎo)原則，也就是我們通常所說(shuō)的基本路線、基本方針。第二類基本政策是某一領(lǐng)域各個(gè)部門(mén)開(kāi)展工作的根本指導(dǎo)原則。第一類基本政策是第二類基本政策的上位政策，后者必須與前者相一致，而不能與之發(fā)生沖突。基本政策涉及的問(wèn)題主要是確定政策的總體目標(biāo)、政策的作用范圍、政策產(chǎn)生影響的時(shí)間、所使用的政策工具的范圍、政策應(yīng)采取的態(tài)度以及其他一些政策戰(zhàn)略。顯然，這些問(wèn)題與政策制定者所信仰的價(jià)值觀緊密相關(guān)，除非政府更替，或社會(huì)的急劇變化導(dǎo)致政策制定者的價(jià)值觀發(fā)生根本變化，基本政策通常不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的改變，第一類基本政策尤其如此。由于有些基本政策指示著一個(gè)國(guó)家的根本發(fā)展方向和要實(shí)現(xiàn)的宏大目標(biāo)，因而常常明確地寫(xiě)在國(guó)家的根本大法憲法里。此外，我們還可以在一個(gè)國(guó)家所信仰的思想家的著作中，從領(lǐng)袖人物的書(shū)面和口頭指示中，從所遵守的國(guó)際條約和國(guó)際決議中，從具體的政策法律中，發(fā)現(xiàn)和確定這個(gè)國(guó)家的基本政策。 (二)具體政策 所謂具體政策，就是公共部門(mén)為解決具體問(wèn)題而給有關(guān)法人、自然人規(guī)定的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范。廣義的具體政策，指所有基本政策以外的公共政策，狹義的具體政策指條法或條款性的政策，如財(cái)政預(yù)算、行動(dòng)計(jì)劃、法律方案等。通常，基本政策規(guī)定了具體政策的方向，具體政策是貫徹執(zhí)行基本政策的工具，因而不能背離基本政策。在特定情況下，有些具體政策可能與基本政策的方向不完全一致，但至少不能完全與之相悖。 基本政策是長(zhǎng)期性的，維持的時(shí)間一般較長(zhǎng)，即使客觀情勢(shì)發(fā)生了某些變化，也可通過(guò)對(duì)原政策重新進(jìn)行解釋來(lái)使之與新的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，而無(wú)須改變基本政策。具體政策則不同，通常持續(xù)的時(shí)間要短得多，這意味著，政府可根據(jù)具體形勢(shì)，在不背離基本政策的前提下，隨時(shí)改變具體政策。例如，我國(guó)在實(shí)行計(jì)劃生育、控制人口增長(zhǎng)的基本政策指導(dǎo)下，在20世紀(jì)60年代提出了“一個(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了”的口號(hào)，而到了80年代，隨著人口形勢(shì)的進(jìn)一步嚴(yán)峻，又制定了“提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，嚴(yán)禁超計(jì)劃的二胎和多胎生育”的政策。 三、政策分析方法 (一)政策分析方法概述 政策分析是一項(xiàng)十分復(fù)雜的活動(dòng)，從了解有關(guān)方面的現(xiàn)狀、預(yù)測(cè)未來(lái)的形勢(shì)，到研究政策方案的可行性、評(píng)價(jià)政策產(chǎn)生的效果和影響，分析的內(nèi)容非常廣泛。因此，所需要的分析方法也非常多。多種社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)的方法都可用于政策研究?？傮w而言，政策分析是在搜集資料的基礎(chǔ)上，對(duì)資料進(jìn)行綜合研究和比較，進(jìn)而提出政策方案或?qū)φ叻桨高M(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程。因此，政策分析方法包括資料搜集的方法和資料分析的方法。其中，資料搜集的方法包括訪談、問(wèn)卷調(diào)查、典型調(diào)查(包括實(shí)地觀察和訪問(wèn))、文獻(xiàn)查閱、抽樣調(diào)查(包括民意測(cè)驗(yàn))等，資料分析的方法則包括綜合定性分析、統(tǒng)計(jì)分析等。這些方法都是社會(huì)科學(xué)研究中比較常用的方法。限于篇幅，本文只在對(duì)政策分析方法進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)要介紹幾種最常用的定性分析方法和定量分析方法。 (二)足性分析方法 在政策分析中，有很多因素?zé)o法量化，有很多問(wèn)題不適宜用定量的方法進(jìn)行分析，這時(shí)，人們就需要在直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用定性的方法來(lái)進(jìn)行分析，作出判斷和選擇。定性分析方法并不是決策者簡(jiǎn)單地“拍腦袋”，而是要盡可能利用“外腦”，即相關(guān)專家，發(fā)揮他們的判斷能力。發(fā)揮專家作用的形式之一，是請(qǐng)專家個(gè)人作出判斷，發(fā)表意見(jiàn)；另一種常見(jiàn)的形式，是召集一定數(shù)量的專家會(huì)議，發(fā)揮專家的集體智慧，避免分析結(jié)果的片面性。除了各種形式的專家會(huì)議之外，還有兩種常用的定性分析方法前景描述法和德?tīng)柗品ā?1前景描述法。前景描述法也稱腳本寫(xiě)作法，用于對(duì)未來(lái)形勢(shì)的預(yù)測(cè)。這種方法的要點(diǎn)在于，對(duì)某些重要變量在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)作出多種不同的假定，然后根據(jù)這些假定描述關(guān)于未來(lái)的多種可能的前景，并在綜合分析的基礎(chǔ)上，確定哪種前景出現(xiàn)的可能性較大，進(jìn)而分析不同前景對(duì)政府政策選擇的影響。 2德?tīng)柗品?。德?tīng)柗品ㄊ?0世紀(jì)50年代，美國(guó)蘭德公司和道格拉斯公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)的一種利用專家意見(jiàn)預(yù)測(cè)未來(lái)趨勢(shì)的方法。德?tīng)柗品ㄊ菍?duì)傳統(tǒng)專家座談會(huì)的改進(jìn)。專家座談會(huì)有很多缺點(diǎn)：一是參加座談會(huì)的專家人數(shù)有限，代表性不充分；二是個(gè)別權(quán)威的意見(jiàn)往往對(duì)其他專家產(chǎn)生影響，導(dǎo)致不同意見(jiàn)難以表達(dá)；三是由于大家面對(duì)面，口頭表達(dá)能力差的專家不愿公開(kāi)發(fā)表自己的意見(jiàn)。德?tīng)柗品ú捎玫氖峭ㄟ^(guò)專家匿名通信的方式向?qū)＜艺髑笠庖?jiàn)，因而避免了上述不足。德?tīng)柗品ǖ木唧w做法是：(1)組織者為了解某種趨勢(shì)或信息將問(wèn)題通過(guò)信函向若干個(gè)專家提出，各專家根據(jù)自己的判斷回答問(wèn)題并反饋給組織者；(2)組織者對(duì)所有專家的回答進(jìn)行綜合，把比較集中的意見(jiàn)寫(xiě)下來(lái)，通過(guò)信函告訴各位專家，并請(qǐng)專家重新考慮以前的答案并把新答案反饋給組織者；(3)像第(2)步那樣對(duì)新答案進(jìn)行綜合，并把結(jié)果告知專家們。如此經(jīng)過(guò)三至四輪的調(diào)查后，專家的意見(jiàn)趨于集中，于是把最后一輪得到的結(jié)果作為專家小組的意見(jiàn)。 (三)定量分析方法 定量研究方法很多，例如，用于預(yù)測(cè)分析的馬爾柯夫模型、用于政策規(guī)劃的排隊(duì)模型和線性規(guī)劃方法、用于決策分析的決策樹(shù)等。本文簡(jiǎn)要介紹與降低行政成本直接相關(guān)的收益一成本分析和成本一效果分析。 1收益一成本分析。收益一成本分析就是對(duì)實(shí)施一項(xiàng)公共政策所需要投入的全部成本和因?qū)嵤┰撜叨@得的全部收益分別進(jìn)行計(jì)算，然后，將二者進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)而計(jì)算該政策的凈現(xiàn)值或收益一成本。如果凈現(xiàn)值為正，即收益大于成本，說(shuō)明該政策可行，反之則不可行；或者收益一成本比大于1，說(shuō)明該政策的實(shí)施是值得的，反之，則是得不償失的。除了用于判定一項(xiàng)政策的價(jià)值之外，收益一成本分析還用于對(duì)多個(gè)政策方案作比較進(jìn)而選優(yōu)。也就是說(shuō)，在有多個(gè)政策方案時(shí)，可以分別計(jì)算各個(gè)方案的收益和成本，然后根據(jù)計(jì)算結(jié)果，比較哪個(gè)方案的純收益或收益一成本比更大。 2成本一效果分析。在有些情況下，一項(xiàng)公共政策的收益很難與成本直接進(jìn)行比較，因?yàn)檎弋a(chǎn)生的很多收益特別是一些社會(huì)和政治方面的收益無(wú)法用貨幣加以衡量。譬如，因?yàn)閷?shí)施了一項(xiàng)好的政策而解決了1000個(gè)失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題，為實(shí)施這個(gè)政策投入的成本可以計(jì)算出來(lái)，但這1000個(gè)失業(yè)人員就業(yè)所帶來(lái)的社會(huì)收益卻難以用貨幣表示，因此，人們無(wú)法計(jì)算出收益一成本比或純收益。在這種情況下，人們可以采用成本一效果分析方法。 成本一效果分析是在收益無(wú)法貨幣化的情況下，對(duì)達(dá)到既定政策目標(biāo)的各個(gè)政策方案的成本分別進(jìn)行計(jì)算，成本越低的方案就越好。譬如，同樣是解決1000個(gè)失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題，可能有三種不同的方案：(1)政府出資對(duì)失業(yè)人員實(shí)行技能培訓(xùn)；(2)政府為失業(yè)人員無(wú)償提供一定數(shù)額的創(chuàng)業(yè)基金；(3)政府免費(fèi)為這些失業(yè)人員辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、三年免征各種稅費(fèi)，并對(duì)一定數(shù)額的貸款實(shí)行貼息。如果三種方案都能達(dá)到解決1 000人就業(yè)的目標(biāo)，為了確定采用哪種方案，可以采用成本一效果分析，分別計(jì)算三種方案的成本。計(jì)算結(jié)果出來(lái)后，哪個(gè)方案的成本最低，便采用哪個(gè)方案。上述多種政策研究方法，沒(méi)有明顯的優(yōu)劣之分，在實(shí)踐中需要根據(jù)具體情形和條件選擇采用。一般而論，層次高、涉及面廣的宏觀公共政策分析，定量分析方法的適用性比較差一些，因而經(jīng)常需要采用定性分析的方法。不過(guò)，隨著現(xiàn)代計(jì)算工具的發(fā)展和許多新方法的誕生，定量分析方法應(yīng)用越來(lái)越廣。值得強(qiáng)調(diào)的是，在多數(shù)時(shí)候，研究一項(xiàng)政策通常需要綜合采用多種分析方法。第二節(jié) 政策制定 一、政策制定的主體 政策制定的主體是指享有制定政策的法定權(quán)力，同時(shí)對(duì)政策后果直接承擔(dān)責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)和享有職位權(quán)力的個(gè)人，包括行政、立法、司法機(jī)關(guān)以及在這些機(jī)關(guān)中擔(dān)任特定職務(wù)的個(gè)人。 行政機(jī)關(guān)是政策制定的主要承擔(dān)者。行政機(jī)關(guān)擁有行政立法權(quán)和立法創(chuàng)議權(quán)，擁有和可以調(diào)動(dòng)大批專業(yè)人員，就重大政策問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，集中和協(xié)調(diào)各方面的意見(jiàn)，對(duì)其他部門(mén)或政府組織以外的政策研究機(jī)構(gòu)所提供的備選政策方案進(jìn)行研究、評(píng)價(jià)、論證和抉擇，并最終制定政策方案。 立法機(jī)關(guān)除了制定法律之外，在某些情況下可以通過(guò)提出立法議案的形式，直接提出某種政策規(guī)劃，如果議案獲得通過(guò)，則政策規(guī)劃議案就獲得法律效力。通常，在各國(guó)議會(huì)內(nèi)部，都會(huì)設(shè)有一些專業(yè)性的委員會(huì)或部門(mén)，或?qū)徸h各類政策議案的合理性，或協(xié)助議員制定政策規(guī)劃。如我國(guó)全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)等各個(gè)專業(yè)委員會(huì)。 司法機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是實(shí)施法律，但通過(guò)“判例”解釋法律以及確立司法原則，或者在某些條件下參與法律和政策的制定，同樣是公共政策制定的主體。 由于研究機(jī)構(gòu)、有關(guān)黨派和利益集團(tuán)在公共政策的制定過(guò)程中只享有建議權(quán)和評(píng)議權(quán)，而不享有最終決定權(quán)，并且不對(duì)政策后果承擔(dān)直接責(zé)任，因而，一般認(rèn)為它們只是對(duì)政策產(chǎn)生影響，而不是政策制定的主體。 二、政策制定的原則 政策制定就是公共政策的法權(quán)主體針對(duì)有關(guān)政策問(wèn)題，依照一定的程序和原則確定政策目標(biāo)，擬定、評(píng)價(jià)和最終選擇有關(guān)政策方案的過(guò)程。公共政策制定遵循的基本原則包括： (一)系統(tǒng)原則 任何一項(xiàng)政策都不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個(gè)政策體系中。在政策制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)整體利益和局部利益相結(jié)合，內(nèi)部條件和外部條件相結(jié)合，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，主要目的與次要目的相結(jié)合。不論制定什么政策，都應(yīng)當(dāng)把它置于一定的政策體系中考慮，搞清楚它與其他政策的關(guān)系，充分估計(jì)政策體系的整體效應(yīng)。堅(jiān)持正確處理全部與局部的關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。 (二)協(xié)調(diào)原則 由于任何政策都處于一個(gè)政策體系之中，其制定過(guò)程會(huì)涉及多個(gè)不同部門(mén)，其實(shí)施將廣泛影響多個(gè)不同方面，因此，政策制定必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)原則。首先，在確立政策目標(biāo)時(shí)，要注意短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、該政策目標(biāo)與其他有關(guān)政策的目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。如果希望通過(guò)一項(xiàng)政策實(shí)現(xiàn)多個(gè)目標(biāo)，便需要注意這多個(gè)政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。由于不同社會(huì)群體的價(jià)值取向、利益、需求可能不一致，確立政策目標(biāo)時(shí)，常常需要在這些不同的價(jià)值取向、利益、需求之間尋求協(xié)調(diào)。其次，在設(shè)計(jì)具體的政策措施時(shí)，要注意各種措施的配套性和協(xié)調(diào)性，注意該政策擬采取的措施與其他政策的措施之間的協(xié)調(diào)性。再次，很多政策在制定過(guò)程中牽涉多個(gè)不同部門(mén)，而這些不同部門(mén)可能有不同的關(guān)注點(diǎn)、有不同的利益取向。因此，制定政策時(shí)必須注意協(xié)調(diào)這些不同的部門(mén)，否則，政策可能難以出臺(tái)，或者即使出臺(tái)了，也難以保證得到有效的實(shí)施。 (三)可行原則 政策制定必須符合現(xiàn)實(shí)條件的要求，充分估計(jì)各種環(huán)境因素對(duì)政策的影響與制約。也就是說(shuō)，政策的制定必須以現(xiàn)實(shí)可行為前提。政策制定考慮的可行性一般包括三個(gè)方面：一是政治可行性，即某項(xiàng)政策可能被多數(shù)政治團(tuán)體或大多數(shù)群眾接受，政治風(fēng)險(xiǎn)不高；二是經(jīng)濟(jì)可行性，即政策方案實(shí)施所必需的資源是能夠充分獲取的，不會(huì)產(chǎn)生難以承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；三是技術(shù)可行性，即將政策方案付諸實(shí)施在技術(shù)上是可行的。一項(xiàng)政策方案只有在這些方面都具備可行性，才可能順利出臺(tái)并真正付諸實(shí)施，才有可能取得預(yù)期的效果。 (四)合法原則 合法原則指的是，公共政策的制定必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。它包括三個(gè)方面：其一，政策制定主體的決策權(quán)合法，也就是說(shuō)，政策制定主體必須在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)決策，而不能越權(quán)決策。其二，政策制定的程序合法，也就是說(shuō)，決策行為必須按照有關(guān)法律規(guī)定的程序和方式進(jìn)行，不能隨意減少或顛倒決策過(guò)程中的有關(guān)步驟和環(huán)節(jié)。其三，政策內(nèi)容合法，即所制定的政笨的內(nèi)容不能違背有關(guān)法律，不能違背國(guó)家或本地區(qū)的宏觀政策和上位政策。 (五)民主參與原則 現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和快速多變性，使得公共政策的制定成為一項(xiàng)復(fù)雜而艱難的工作。要適時(shí)制定有效的公共政策，不僅需要豐富的決策經(jīng)驗(yàn)，還必須掌握大量的信息，有多種不同學(xué)科的專業(yè)知識(shí)。因此，僅靠少數(shù)幾位高層決策者是不行的，即使他們具有非凡的決策能力。在政策制定過(guò)程中，為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題，反映大多數(shù)民眾的需求和愿望，為了集中更多人的智慧，利用有關(guān)專家的專業(yè)知識(shí)，必須通過(guò)適當(dāng)?shù)臋C(jī)制和程序，使公眾和專家廣泛參與進(jìn)來(lái)。在我國(guó)，廣泛的民主參與，不僅是為了保證公共政策制定的質(zhì)量，更是為了保障人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。 三、政策制定的程序 公共政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程，有相對(duì)規(guī)范的程序，一般包括政策問(wèn)題的確認(rèn)與界定、確定政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化等步驟，每個(gè)步驟又包含一些不同的具體環(huán)節(jié)。 (一)政策問(wèn)題的確認(rèn)與界定 這是政策制定過(guò)程的起點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，公共政策總是針對(duì)特定的公共問(wèn)題或者已經(jīng)發(fā)生，或者處于潛在狀態(tài)。有關(guān)部門(mén)在發(fā)現(xiàn)或意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題之后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的方法(如調(diào)查、分析)對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)、類型、影響范圍、原因等進(jìn)行研究分析，從而對(duì)問(wèn)題作出明確的界定。 對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)而言，每個(gè)時(shí)期都會(huì)有很多的問(wèn)題出現(xiàn)。這些問(wèn)題有輕有重，有緩有急。無(wú)論是多么富裕的國(guó)家或地區(qū)，其公共部門(mén)可支配的人、財(cái)、物力資源總是有限的，因而不可能同時(shí)采取多種政策措施解決所有這些問(wèn)題。這就要求公共部門(mén)在統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上，編制一個(gè)政策議程，確定對(duì)哪些問(wèn)題采取政策措施予以解決。在確定一個(gè)問(wèn)題需要通過(guò)政策措施加以解決后，便應(yīng)當(dāng)將該問(wèn)題納入公共部門(mén)的政策議程。所謂政策議程是指有關(guān)決策機(jī)關(guān)近期打算通過(guò)政策措施予以解決的問(wèn)題的計(jì)劃表。這個(gè)計(jì)劃表可能是書(shū)面的(如立法機(jī)關(guān)每年的立法計(jì)劃)，也可能只是存在于主要決策者的腦海之中。只有納入了政策議程，這個(gè)公共問(wèn)題便成為了一個(gè)政策問(wèn)題。 一個(gè)公共問(wèn)題能否進(jìn)入政策議程成為政策問(wèn)題取決于多種因素，其中主要包括：(1)該問(wèn)題本身的性質(zhì)、影響范圍和嚴(yán)重程度；(2)有關(guān)政治組織和利益集團(tuán)的活動(dòng)強(qiáng)度；(3)政府部門(mén)是否有健全的問(wèn)題察覺(jué)機(jī)制，包括負(fù)責(zé)情報(bào)和信息搜集與報(bào)告、調(diào)查研究等的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度；(4)大眾傳播媒體的宣傳力度。其中，政府對(duì)公共問(wèn)題能否進(jìn)入政策議程具有決定性的影響。一般而論，政治領(lǐng)袖、政黨和利益集團(tuán)、民意代表、大眾傳媒、政策研究機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)、偶然性的危機(jī)或特殊事件等因素都會(huì)影響政策議程的確定。 (二)政策規(guī)劃 政策規(guī)劃也稱政策擬定，是指政府決策機(jī)關(guān)為解決某個(gè)政策問(wèn)題而提出一系列備選的政策方案或計(jì)劃，并在比較評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上作出政策抉擇的過(guò)程。 政策規(guī)劃包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：政策目標(biāo)的確定、政策方案的設(shè)計(jì)、政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)、政策方案可行性論證。 1政策目標(biāo)的確定。政策目標(biāo)是政策制定者希望通過(guò)政策實(shí)施所要達(dá)到的效果。它不僅是政策方案設(shè)計(jì)和政策擇優(yōu)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是政策執(zhí)行的指導(dǎo)方針，并為政策評(píng)價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)。因此，確定政策目標(biāo)在政策制定過(guò)程中是一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容。 根據(jù)政策目標(biāo)所著眼的時(shí)間范圍，政策目標(biāo)可分為長(zhǎng)遠(yuǎn)政策目標(biāo)、近期政策目標(biāo)以及中長(zhǎng)期政策目標(biāo)、中短期政策目標(biāo)；根據(jù)政策目標(biāo)所服務(wù)的地域或空間范圍，政策目標(biāo)可分為全局性政策目標(biāo)和局部性政策目標(biāo)；根據(jù)政策目標(biāo)的重要性，政策目標(biāo)可分為主要目標(biāo)和次要目標(biāo)等。 需要注意的是，政策目標(biāo)不同于制定和實(shí)施一項(xiàng)政策的目的。后者比較籠統(tǒng)、宏觀，體現(xiàn)了決策者制定一項(xiàng)政策的基本宗旨和終極性的意圖，而政策目標(biāo)比較直接、具體。 確立適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)對(duì)于一項(xiàng)公共政策的成功至關(guān)重要。但是，政策目標(biāo)的確定并不那么簡(jiǎn)單。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)適當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)需要具備以下特征： (1)具體性。政策目標(biāo)應(yīng)該具體明確，否則政策方案的擬定就沒(méi)有根據(jù)。一是政策目標(biāo)的語(yǔ)言表達(dá)必須明確、具體、清晰，內(nèi)涵不能有歧義，外延要界定清楚，二是政策目標(biāo)應(yīng)包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的明確的時(shí)間期限；三是在很多時(shí)候，政策目標(biāo)應(yīng)該是可以用相應(yīng)指標(biāo)加以測(cè)度和衡量的。 (2)針對(duì)性。政策目標(biāo)必須針對(duì)所要解決的特定政策問(wèn)題，而不能籠統(tǒng)地針對(duì)與之相關(guān)的一類問(wèn)題。例如，城市減少工業(yè)大氣污染的政策，其目標(biāo)不能籠統(tǒng)地界定為改善空氣質(zhì)量，而應(yīng)以減少工業(yè)企業(yè)污染排放量為目標(biāo)。 (3)可行性。政策目標(biāo)的可行性包括兩個(gè)方面：一是政策目標(biāo)在政治上和社會(huì)上的可接受性。如果一項(xiàng)政策的目標(biāo)不能被執(zhí)政黨或執(zhí)政主體所接受，或者不能得到大多數(shù)民眾的認(rèn)同，那么，即使它再好，也不能作為政策目標(biāo)。二是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的可能性，即在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下，通過(guò)一定的政策措施，能否實(shí)現(xiàn)該政策目標(biāo)。 (4)協(xié)調(diào)性。由于政策問(wèn)題一般都是一些涉及面廣、影響大的問(wèn)題，因此政策目標(biāo)往往不是單一的，而是多個(gè)目標(biāo)的有機(jī)組合。所謂政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，就是指多個(gè)目標(biāo)之間要一致，不能相互矛盾或在執(zhí)行中相互牽制。對(duì)于相互沖突的多個(gè)目標(biāo)，政策制定者必須選擇一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。此外，一項(xiàng)政策的目標(biāo)不能與現(xiàn)有的其他政策的目標(biāo)相沖突，不能與處于上位的政策原則或精神相背離，這也是政策目標(biāo)協(xié)調(diào)性的體現(xiàn)。 2政策方案的設(shè)計(jì)。政策方案的設(shè)計(jì)就是針對(duì)所要解決的政策問(wèn)題，運(yùn)用各種方法，設(shè)計(jì)出一系列可供選擇的政策方案。這是政策制定過(guò)程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，政策方案的設(shè)計(jì)要遵循三個(gè)原則： (1)政策方案要具有多樣性。就是說(shuō)，在設(shè)計(jì)政策方案時(shí)，一般不能只提出一套方案，而是要提出多套方案供決策者比較選擇。因?yàn)樵趯?shí)踐中，由于政策問(wèn)題的復(fù)雜性，很難提出一套從各種角度衡量都十全十美、大家一致認(rèn)可的政策方案。只有從不同的角度提出多種不同的方案，才有利于在比較的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇，從而有利于政策的優(yōu)化。 (2)政策方案要滿足整體上的完備性和個(gè)體之間的互斥性。所謂整體上的完備性，是指應(yīng)盡可能把所有的備選方案全部提出來(lái)，以避免好的政策方案被遺漏。所謂個(gè)體之間的互斥性，是指所提出的各個(gè)不同的備選政策方案之間必須相互排斥，不能彼此包含、交叉，從而有利于對(duì)政策方案進(jìn)行比較選擇。 (3)政策方案的設(shè)計(jì)要具有創(chuàng)造性。在設(shè)計(jì)政策方案時(shí)，一味抄襲以前成功的政策或者生搬硬套其他國(guó)家和地區(qū)的成功繹驗(yàn)是一大忌諱。因?yàn)殡S著時(shí)間和空間的改變，成功的經(jīng)驗(yàn)未必依然適用。即使情形相近，也需要在仔細(xì)分析的基礎(chǔ)上，發(fā)揮創(chuàng)造性，尋求具有獨(dú)創(chuàng)性的政策方案。這樣做不是為了標(biāo)新立異，而是為了盡可能找到更好的政策方案。 3政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)。政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)是根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)系統(tǒng)的分析和比較，對(duì)所有的備選政策方案進(jìn)行全面的評(píng)估，從中選出一個(gè)最優(yōu)的或最滿意的方案或方案組合作為最終政策。政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)有多方面的標(biāo)準(zhǔn)。從政策方案可能產(chǎn)生的效果方面看，可采用有效性、效率、公平性等標(biāo)準(zhǔn)；從可行性方面，有政治可接受性、社會(huì)可接受性、經(jīng)濟(jì)可承受性、技術(shù)可行性等標(biāo)準(zhǔn)。還可根據(jù)政策方案可能產(chǎn)生的外部影響、帶有多大的風(fēng)險(xiǎn)等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估和選擇。采用的標(biāo)準(zhǔn)不同，評(píng)估和選擇的結(jié)果可能不一樣。因此，決策者應(yīng)當(dāng)根據(jù)所面臨的具體情況對(duì)這些評(píng)估和擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行取舍。 4政策方案可行性論證。政策方案可行性論證，就是圍繞政策目標(biāo)，運(yùn)用定性和定量的分析方法，對(duì)所選擇的政策方案的可行性進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析研究。有些時(shí)候，政策方案可行性論證和政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)是合二為一的，也就是說(shuō)，在政策方案的評(píng)估與擇優(yōu)的過(guò)程中，就對(duì)各個(gè)政策方案的可行性進(jìn)行了分析論證，因而在確定了政策方案后，不必再進(jìn)行可行性論證。但是，在制定一些影響大、重要性強(qiáng)的政策時(shí)，為謹(jǐn)慎起見(jiàn)，在選擇了政策方案之后，還要進(jìn)一步對(duì)其可行性開(kāi)展深入細(xì)致的研究論證。 (三)政策合法化 在程序上，政策合法化是指政策方案上升為法律或獲得合法地位的過(guò)程。它由國(guó)家有關(guān)政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列立法活動(dòng)與審查活動(dòng)所構(gòu)成。合法化使政策獲得了法律的保護(hù)，具有了強(qiáng)制力，為政策的執(zhí)行提供了條件。全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要明確提出：“重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證?！?政策合法化包括政策內(nèi)容的合法化和決策過(guò)程的合法化兩方面。 政策內(nèi)容的合法化，主要指決策者所選擇的政策在內(nèi)容上不能與既定的憲法和法律相抵觸，必須合乎有關(guān)法律的原則甚至具體規(guī)定。也就是說(shuō)，政策內(nèi)容的合法化要求所制定的政策與既定的法律相一致。在現(xiàn)實(shí)中所出現(xiàn)的許多政策相互矛盾、政策扯皮等問(wèn)題都與政策內(nèi)容的非合法化有關(guān)，因此，有必要重視對(duì)政策內(nèi)容的合法性審查。政策內(nèi)容的合法化是政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。 決策過(guò)程的合法化，主要指政策制定過(guò)程應(yīng)合乎法定的程序要求。程序合法化既是政策合法化的保證，又是政策能夠順利執(zhí)行的前提。政策合法化主要有三種途徑： 1政策的法律化。政策的法律化是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、成熟、穩(wěn)定的政策上升為法律的過(guò)程，也稱為政策立法。具體地說(shuō)，就是立法機(jī)關(guān)把需要法律化的政策上升為法律，享有委托立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)其行政職權(quán)及委托立法權(quán)把一些重要的政策轉(zhuǎn)化為各種行政立法。它實(shí)際上是一種立法過(guò)程，是依據(jù)法定權(quán)限和法定程序，由法定的權(quán)力機(jī)關(guān)所進(jìn)行的立法活動(dòng)。 從政策范圍來(lái)看，并不是所有的政策都需要法律化。政策法律化的基本條件是：對(duì)全局有重大影響的政策應(yīng)上升為法律，具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的政策應(yīng)上升為法律，成功的成熟的政策才能上升為法律。從政策制定過(guò)程本身來(lái)看，作為政策合法化的一種重要形式，政策法律化是將有關(guān)政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦哂袕?qiáng)制力和普適性的法律的過(guò)程。 2權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。有些公共政策不具備上升為法律的條件，但是在一定時(shí)期內(nèi)十分重要，因而在政策方案選定后需要得到法定權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方可付諸實(shí)施，這是政策合法化的第二種途徑。例如，我國(guó)國(guó)務(wù)院及中央部委制定的一些重大政策在正式出臺(tái)前需要得到全國(guó)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，中央部委制定的有些政策需要得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)才能正式生效。 3有關(guān)部門(mén)的審查。還有一些公共政策在正式出臺(tái)前雖然不需要經(jīng)過(guò)具有法定權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但需要通過(guò)得到法律授權(quán)的有關(guān)部門(mén)的審查。這是政策合法化的又一種途徑。例如，很多國(guó)家的司法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所制定的法律、法規(guī)進(jìn)行違憲審查來(lái)決定這些法律、法規(guī)的合憲性與合法性，我國(guó)政府的法制辦(局)也具有對(duì)同級(jí)政府部門(mén)制定的政策進(jìn)行合法性審查的職能。 政策合法化是一個(gè)對(duì)政策制定行為實(shí)施法制監(jiān)督和制約從而實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化的過(guò)程，是以一系列嚴(yán)格、科學(xué)的法定程序?qū)φ叻ò覆粩嗉m錯(cuò)、修正、豐富、補(bǔ)充的過(guò)程，也是一個(gè)對(duì)不良政策進(jìn)行過(guò)濾、淘汰，避免政策相互沖突的過(guò)程。在政府管理的實(shí)踐中，政策違憲、違法或者政策之間相互沖突的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，這與沒(méi)有嚴(yán)格遵循政策合法化程序有關(guān)。 四、決策協(xié)商制度 許多公共政策的制定都直接或間接涉及不同部門(mén)和群體的利益。為了提高政策制定的科學(xué)化和民主化程度，使制定的公共政策能為有關(guān)各方所接受，以利于政策的順利實(shí)施，便需要在決策過(guò)程中加強(qiáng)協(xié)商，并為此建立相應(yīng)的制度作為保障。決策協(xié)商包括三個(gè)層面。 一是在一些重大問(wèn)題的決策中，決策機(jī)構(gòu)要發(fā)揮同級(jí)政治協(xié)商會(huì)議的作用，加強(qiáng)與各民主黨派、黨外人士的政治協(xié)商，廣泛征求和認(rèn)真聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議。為此，在制度上，要按照黨的十七大提出的要求，把政治協(xié)商納入決策程序，要明確規(guī)定在重大問(wèn)題的決策中，政治協(xié)商是不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。 二是在就一些涉及不同部門(mén)、不同行政轄區(qū)的事務(wù)和問(wèn)題制定政策時(shí)，相關(guān)部門(mén)和轄區(qū)政府要開(kāi)展協(xié)商。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，許多公共事務(wù)涉及面很廣，其原因和后果往往不限于單個(gè)部門(mén)和轄區(qū)的管理范圍，而是牽涉到多個(gè)部門(mén)、多個(gè)轄區(qū)。在以部門(mén)和層級(jí)分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代管理系統(tǒng)中，為反映有關(guān)各部門(mén)、各轄區(qū)的利益和需求，避免政出多門(mén)、政策不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，在決策涉及跨部門(mén)、跨轄區(qū)的事務(wù)時(shí)，各有關(guān)部門(mén)和轄區(qū)必須加強(qiáng)協(xié)商。在制度上，對(duì)于同級(jí)政府不同部門(mén)之間的協(xié)商，應(yīng)出臺(tái)規(guī)定，明確要求在涉及跨部門(mén)事務(wù)決策時(shí)，由綜合部門(mén)牽頭組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)商。對(duì)于一些經(jīng)常性的跨部門(mén)事務(wù)，可建立以聯(lián)席會(huì)議之類的形式為平臺(tái)、舉行定期協(xié)商的制度。 三是在一些對(duì)人民群眾的利益產(chǎn)生廣泛影響的決策中，決策機(jī)關(guān)要與可能受影響的群體代表開(kāi)展協(xié)商，以避免有關(guān)群體的利益受到重大損失，提高政策的社會(huì)可接受性。在制度上，關(guān)鍵是要通過(guò)法律法規(guī)，把這種決策機(jī)關(guān)與公眾代表之間的協(xié)商作為決策的一個(gè)必經(jīng)步驟納人決策的法定程序。例如，美國(guó)在修訂的聯(lián)邦行政程序法中，增加了協(xié)商制定法規(guī)程序，要求行政機(jī)關(guān)在公布擬制定的法規(guī)之前，設(shè)立一個(gè)由各種受影響群體的代表和公務(wù)員組成的協(xié)商委員會(huì)，通過(guò)協(xié)商達(dá)成合意的法規(guī)。 五、專家咨詢制度 由于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和多變性，公共決策機(jī)關(guān)所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜，僅僅依靠決策機(jī)關(guān)及其人員事實(shí)上已經(jīng)很難及時(shí)制定有效、適當(dāng)?shù)恼?。為了提高政府決策的質(zhì)量，在就特定問(wèn)題進(jìn)行決策時(shí)，特別是在就一些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問(wèn)題進(jìn)行決策時(shí)，決策機(jī)關(guān)需要向有關(guān)專家征求意見(jiàn)，委托他們開(kāi)展研究，提出政策建議，這就是專家咨詢。全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要明確提出：“涉及全國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。 專家咨詢制度涉及開(kāi)展咨詢活動(dòng)的主體、形式、程序等制度性規(guī)定。從咨詢活動(dòng)的主體而言，有專家個(gè)人和專家團(tuán)隊(duì)(以學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目組為形式)之分，有內(nèi)部專家和外部專家之分。與專家個(gè)人開(kāi)展決策咨詢相比，在現(xiàn)代公共決策中，研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展決策咨詢更為普遍。這些被稱為“智囊團(tuán)”、“思想庫(kù)”的政策研究機(jī)構(gòu)集中了大批高級(jí)專家和專業(yè)技術(shù)人員，在多數(shù)情況下，只有它們能夠提供現(xiàn)代政府決策所需要的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)。 開(kāi)展決策咨詢的專家有些是公共部門(mén)內(nèi)部的，即官方的。如在許多國(guó)家，政府首腦身邊配有以“顧問(wèn)”、“助理”為名的專家，協(xié)助政府首腦決策；一些政府部門(mén)也設(shè)有“顧問(wèn)”、“政策分析員”之類的職位。這些專家不是兼職的，而是列入政府編制、具有正式職位、由公共財(cái)政供養(yǎng)的人員。實(shí)際上，我國(guó)歷史上存在的“幕僚制”便是這種制度的雛形。此外，還有大量隸屬于政府、由公共財(cái)政支持的官方研究機(jī)構(gòu)，如我國(guó)的社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等。由于政府人員規(guī)模和財(cái)政資源有限，而公共決策涉及的專業(yè)領(lǐng)域十分廣闊，僅有公共部門(mén)內(nèi)部的專家開(kāi)展決策咨詢是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，社會(huì)上的專家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)也是開(kāi)展決策咨詢的重要力量。在有些國(guó)家，數(shù)量眾多、專業(yè)領(lǐng)域各異的半官方的、民間的研究機(jī)構(gòu)甚至是決策咨詢的主體力量。這些非官方的政策研究機(jī)構(gòu)因性質(zhì)不同、資金來(lái)源不同、研究的獨(dú)立性和視角不同，對(duì)于改進(jìn)政府決策發(fā)揮著不可替代的作用。 專家咨詢活動(dòng)的形式主要有三種：其一，決策機(jī)關(guān)召集有關(guān)專家和研究機(jī)構(gòu)，就需要決策的特定問(wèn)題向他們尋求信息、征求意見(jiàn)和建議；其二，決策機(jī)關(guān)委托外部專家和研究機(jī)構(gòu)就特定問(wèn)題開(kāi)展研究，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，對(duì)他們的研究工作提供財(cái)政支持，購(gòu)買(mǎi)他們的研究成果；其三，有關(guān)專家和研究機(jī)構(gòu)主動(dòng)就特定決策問(wèn)題提供信息、發(fā)表意見(jiàn)或評(píng)論、提出政策建議。 專家咨詢制度的一個(gè)重要內(nèi)容是就咨詢活動(dòng)的范圍即公共部門(mén)的哪些決策需要開(kāi)展專家咨詢、咨詢專家和機(jī)構(gòu)的遴選、咨詢活動(dòng)的形式、咨詢活動(dòng)的程序咨詢活動(dòng)開(kāi)展的步驟、咨詢結(jié)果的呈報(bào)和應(yīng)用等作出明確的規(guī)定，以減少專家咨詢的隨意性。 六、公眾聽(tīng)證制度 公共政策的制定往往涉及公眾利益。為減輕政策對(duì)公眾利益的不利影響或者使其對(duì)不同群體的利益影響比較公平，必須通過(guò)特定的制度保證公眾能夠有序參與公共政策的制定。公眾聽(tīng)證是公眾參與公共政策制定的一種重要形式。全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要明確提出：“社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，或者通過(guò)舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)?！?聽(tīng)證制度最早發(fā)端于英國(guó)，起初僅適用于司法審判領(lǐng)域，但在傳人美國(guó)之后，逐步移植到立法和行政領(lǐng)域。美國(guó)1 946年制定的聯(lián)邦行政程序法首次以成文法的形式就政府作出裁決和制定法規(guī)等抽象行政行為的程序進(jìn)行了法律規(guī)范，并明確規(guī)定了聽(tīng)證程序，使之成為行政活動(dòng)的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，成為行政程序的核心。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了公眾聽(tīng)證制度。 從多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，公眾聽(tīng)證制度具有普遍性、公開(kāi)性、抗辯性三大特點(diǎn)。所謂普遍性，是指公眾聽(tīng)證并不局限于少數(shù)特定領(lǐng)域的決策，而是廣泛適用于各個(gè)領(lǐng)域的公共決策。任何公共決策，只要可能受到?jīng)Q策影響的當(dāng)事人提出要求，都必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序。對(duì)于一些重要或爭(zhēng)議較大的決策，有時(shí)需要舉行多個(gè)聽(tīng)證會(huì)。所謂公開(kāi)性，指的是只要不涉及國(guó)家機(jī)密和安全、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密，聽(tīng)證會(huì)必須是向社會(huì)公開(kāi)的。在決定舉行聽(tīng)證會(huì)之前，必須通過(guò)各種媒體和手段發(fā)布消息，要向有關(guān)當(dāng)事人特別是利益可能受到不利影響的群體發(fā)出通知。對(duì)于那些專業(yè)性強(qiáng)的行政決策，則要邀請(qǐng)相關(guān)專家參加聽(tīng)證。所謂抗辯性，是指聽(tīng)證會(huì)必須有不同利益群體、不同觀點(diǎn)人員的代表參加，允許他們表達(dá)不同的觀點(diǎn)和意見(jiàn)。 聽(tīng)證制度最早發(fā)端于英國(guó)，起初僅適用于司法審判領(lǐng)域，但在傳人美國(guó)之后，逐步移植到立法和行政領(lǐng)域。美國(guó)1946年制定的聯(lián)邦行政程序法首次以成文法的形式就政府作出裁決和制定法規(guī)等抽象行政行為的程序進(jìn)行了法律規(guī)范，并明確規(guī)定了聽(tīng)證程序，使之成為行政活動(dòng)的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，成為行政程序的核心。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了公眾聽(tīng)證制度。 從多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，公眾聽(tīng)證制度具有普遍性、公開(kāi)性、抗辯性三大特點(diǎn)。所謂普遍性，是指公眾聽(tīng)證并不局限于少數(shù)特定領(lǐng)域的決策，而是廣泛適用于各個(gè)領(lǐng)域的公共決策。任何公共決策，只要可能受到?jīng)Q策影響的當(dāng)事人提出要求，都必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序。對(duì)于一些重要或爭(zhēng)議較大的決策，有時(shí)需要舉行多個(gè)聽(tīng)證會(huì)。所謂公開(kāi)性，指的是只要不涉及國(guó)家機(jī)密和安全、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密，聽(tīng)證會(huì)必須是向社會(huì)公開(kāi)的。在決定舉行聽(tīng)證會(huì)之前，必須通過(guò)各種媒體和手段發(fā)布消息，要向有關(guān)當(dāng)事人特別是利益可能受到不利影響的群體發(fā)出通知。對(duì)于那些專業(yè)性強(qiáng)的行政決策，則要邀請(qǐng)相關(guān)專家參加聽(tīng)證。所謂抗辯性，是指聽(tīng)證會(huì)必須有不同利益群體、不同觀點(diǎn)人員的代表參加，允許他們表達(dá)不同