對(duì)工程監(jiān)理獨(dú)立公正性的再思考.doc

對(duì)工程監(jiān)理獨(dú)立公正性的再思考鄭利光呂作升【摘 要】 本文從FIDIC條文和我國(guó)監(jiān)理制度的獨(dú)立公證性的解釋，結(jié)合目前監(jiān)理市場(chǎng)中獨(dú)立性、公正性的困境，分析執(zhí)行監(jiān)理獨(dú)立第三方的內(nèi)外環(huán)境成因,并提出解決問題的方法和途徑。 【關(guān)鍵詞】 FIDIC；獨(dú)立性；公正性 【中圖分類號(hào)】 TU716 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 B【文章編號(hào)】 1727-5123（2009）01-036-02 Consider independence and justice of engineering superintendency 【Abstract】 The article is from the explanation of the independently notarizing of the FIDIC ruling and the system of the our country superintendency and combine currently the predicament of independence, justice in superintendency market and analyze a performance superintendency independence third party of inside environment reasons, and provide problem-solving method and path. 【Key words】 FIDIC; Independence; Justice 有關(guān)工程監(jiān)理獨(dú)立公正性的定義溯源 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立性是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)主體自己做主，不受行政支配和干涉性，參加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織具有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自主性和自由性1。公正性指的是以客觀事實(shí)為依據(jù)，不偏任何一方，公平合理地處理事務(wù)。 1913年FIDIC（國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)）成立時(shí)，規(guī)定一個(gè)會(huì)員協(xié)會(huì)必須證明其成員符合獨(dú)立性要求，才能具備國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)的成員資格。咨詢工程師的最重要的職業(yè)道德就是咨詢工程師的行為必須獨(dú)立于承包商、制造商、供應(yīng)商。使用自己的姓名，以個(gè)人名義從事工程咨詢服務(wù)，并不能帶有商業(yè)傾向性的實(shí)踐活動(dòng)。 20世紀(jì)70年代前的咨詢工程師的社會(huì)地位類似于法律律師事務(wù)所的律師，從事與商業(yè)傾向性無關(guān)的咨詢服務(wù)，僅僅通過委托人支付費(fèi)用獲得報(bào)酬。他必須保持執(zhí)行行為的獨(dú)立性，不必過多考慮承包商的認(rèn)可或尊重，不得從承包商獲得任何形式的報(bào)酬或好處，保障其獨(dú)立于承包商而公正行使委托人賦予的職責(zé)和權(quán)限。FIDIC強(qiáng)調(diào)的是咨詢工程師開展工作是以委托人的最佳利益為目標(biāo)，是相對(duì)于承包商和供應(yīng)商的絕對(duì)獨(dú)立2。 1987年9月FIDIC在洛桑召開會(huì)議對(duì)獨(dú)立性進(jìn)行補(bǔ)充解釋和調(diào)整。咨詢工程師在從事職業(yè)時(shí)僅為委托人的合法利益行使職責(zé)，他必須以絕對(duì)的忠誠(chéng)履行自己的義務(wù)，并且忠誠(chéng)地服務(wù)于社會(huì)的最高利益以及維護(hù)職業(yè)榮譽(yù)和聲望。增加了維護(hù)社會(huì)的最高利益的內(nèi)容，對(duì)咨詢工程師的職責(zé)范圍做了拓廣。1991年FIDIC在慕尼黑討論并批準(zhǔn)咨詢工程師的職業(yè)通用道德準(zhǔn)則，進(jìn)一步明確咨詢工程師的行為規(guī)范。這些也是我國(guó)監(jiān)理制度的理論性依據(jù)條文的主要內(nèi)容之一。 我國(guó)建設(shè)監(jiān)理的建立是在借鑒FIDIC條文的基礎(chǔ)上，結(jié)合特定的國(guó)情條件而產(chǎn)生的,由原來工程項(xiàng)目管理由業(yè)主和承包商承擔(dān)的體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓸I(yè)主、監(jiān)理工程師、承包商三方共同承擔(dān)的新管理體制。在項(xiàng)目建設(shè)中，三方作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，所承擔(dān)的工作不同。建筑法明確提出，工程監(jiān)理企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)單位的委托，客觀、公正地執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)。工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定和建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范要求工程監(jiān)理企業(yè)按照公正、獨(dú)立、自主原則開展監(jiān)理工作。按照獨(dú)立性的要求，工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、工程建設(shè)文件、工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工程委托監(jiān)理合同、有關(guān)的建設(shè)工程合同等規(guī)定實(shí)施監(jiān)理；在委托監(jiān)理的工程中，與承建單位不得有隸屬關(guān)系和其他利害關(guān)系；在開展工程監(jiān)理的過程中，必須建立自己的組織，按照自己的工作計(jì)劃、程序、流程、方法、手段，根據(jù)自己的判斷，獨(dú)立地開展工作3。 建筑法、建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范要求監(jiān)理企業(yè)公正、獨(dú)立、自主的原則開展工作，一定程度是對(duì)（監(jiān)理是獨(dú)立第三方）的法律表述，同時(shí)要求監(jiān)理工程師在執(zhí)業(yè)中排除干擾，客觀公正的處理建設(shè)單位和承包商之間的糾紛，既維護(hù)建設(shè)單位的合法利益，又不損害承包商的利益。 獨(dú)立公正性對(duì)實(shí)施監(jiān)理的重要意義 2.1獨(dú)立性是監(jiān)理工作的一個(gè)重要準(zhǔn)則和開展監(jiān)理工作的前提條件。建筑法明文規(guī)定，工程監(jiān)理企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)單位的委托，客觀、公正地執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)。工程建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范等要求監(jiān)理企業(yè)按照公正、獨(dú)立、自主的原則開展監(jiān)理工作，同時(shí)，公平、公正、科學(xué)也是監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)遵守的職業(yè)道德。監(jiān)理企業(yè)首先是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，在國(guó)家法律規(guī)定的領(lǐng)域和范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，履行合同的義務(wù)，承擔(dān)合同的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，得到合法的利益。如果沒有獨(dú)立性，也難以成為行使職權(quán)的經(jīng)濟(jì)主體。 2.2公正性是監(jiān)理行業(yè)能夠長(zhǎng)期生存和發(fā)展的基本職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則。在開展監(jiān)理工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)排除各種干擾，客觀、公正對(duì)待委托單位和承建單位。特別是當(dāng)兩方發(fā)生利益沖突或矛盾時(shí)，工程監(jiān)理應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律和有關(guān)合同為準(zhǔn)繩，在維護(hù)建設(shè)單位的合法利益時(shí)，不損害承建單位的合法權(quán)益。監(jiān)理單位與承建單位是監(jiān)理與被監(jiān)理的關(guān)系，也可以說是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。如監(jiān)理單位未能客觀、公正地開展工作和處理承建單位與建設(shè)單位的利益糾紛，片面或過度維護(hù)建設(shè)單位的利益，甚至損害了承建單位的合法利益，引發(fā)對(duì)監(jiān)理工作的不滿和抵觸，這樣的監(jiān)理工作難以正常有序開展，最終監(jiān)理工作將流于形式。 2.3離開獨(dú)立、公正的工作準(zhǔn)則也會(huì)給項(xiàng)目建設(shè)和監(jiān)理企業(yè)帶來風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)監(jiān)理未能獨(dú)立、公正開展工作，易造成項(xiàng)目建設(shè)中三大管理主體（建設(shè)單位、監(jiān)理單位、承建單位）機(jī)能的缺失，影響了三個(gè)主體相互制約、監(jiān)督的平衡體系，容易引發(fā)利益沖突、各類合同糾紛，甚至發(fā)生一些質(zhì)量、安全事故，造成重大損失。同時(shí)，也給監(jiān)理企業(yè)帶來無法回避的法律、合同所規(guī)定的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)前監(jiān)理獨(dú)立公正性的現(xiàn)狀及成因 我國(guó)的工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)理制度20年來，監(jiān)理制度改變了我國(guó)建設(shè)管理方式單一不變的格局，推動(dòng)了我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目管理方式的變革，使項(xiàng)目實(shí)施方式開始向?qū)I(yè)化和社會(huì)化的方向發(fā)展，促進(jìn)了與國(guó)際接軌。監(jiān)理作為“獨(dú)立第三方”的主體出現(xiàn)，運(yùn)用專業(yè)化的知識(shí)服務(wù)于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)規(guī)范其它責(zé)任主體的行為，既保障參建有關(guān)主體合法權(quán)益和社會(huì)公正起到積極有益的作用，又提高建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)水平和投資效益。由于主觀、客觀因素的影響，監(jiān)理作為“獨(dú)立第三方”的身份難以得到實(shí)現(xiàn)，監(jiān)理的職務(wù)行為難以保障獨(dú)立，也影響監(jiān)理在處理崗位事務(wù)中或解決建設(shè)單位和承包商之間的糾紛保持公正性，難以維護(hù)了各方的合法利益，甚至損害了某一方的合法正當(dāng)利益。這就違背了我國(guó)監(jiān)理制度建立目標(biāo)的初衷。 3.1工程監(jiān)理“獨(dú)立第三方”的定位和保障機(jī)制的偏位。從FIDIC咨詢工程師的獨(dú)立性的演變發(fā)展過程來看，咨詢工程師從單純維護(hù)業(yè)主的最佳利益到維護(hù)業(yè)主的合法利益以及社會(huì)最高利益的變化。從最初作為業(yè)主的委托方（或稱為業(yè)主代理人），獨(dú)立性僅相對(duì)承包商和供貨商，咨詢工程師與業(yè)主之間是一種委托代理關(guān)系（表現(xiàn)為咨詢合同的方式），咨詢工程師必須在業(yè)主委托協(xié)議的內(nèi)容范圍下開展咨詢業(yè)務(wù)。始終強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)委托人的利益為前提。我國(guó)建設(shè)工程監(jiān)理制度的初衷是在政府和建設(shè)單位之間設(shè)一個(gè)“獨(dú)立第三方”，希望監(jiān)理單位通過對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程實(shí)施監(jiān)理，規(guī)范項(xiàng)目管理中的其它兩個(gè)主體（建設(shè)單位、承建單位）的行為。減少政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管投入，同時(shí)工程監(jiān)理制也是我國(guó)入世后的時(shí)代所需。在法律法規(guī)中明確監(jiān)理作為第三方，享有國(guó)家法律、監(jiān)理合同所賦予的權(quán)利和職責(zé)義務(wù)。維護(hù)建設(shè)單位、承建單位、社會(huì)公共利益。但對(duì)如何保障監(jiān)理的獨(dú)立性的外在環(huán)境條件（主要指：政策因素、其他行為主體干擾因素）沒有切實(shí)可行的政策性的管理辦法和制度。更多是在法律法規(guī)、職業(yè)道德上對(duì)監(jiān)理有關(guān)職責(zé)的要求。對(duì)其他影響監(jiān)理獨(dú)立性的行為沒有約束或處罰管理辦法。 國(guó)家行政管理部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的管理監(jiān)督職能已經(jīng)逐步從微觀向宏觀轉(zhuǎn)化，由于建筑工程的三大行為主體之間通過監(jiān)理合同、施工合同的契約關(guān)系組成項(xiàng)目管理的機(jī)制。作為投資主體的建設(shè)單位一定程度上在項(xiàng)目建設(shè)管理中扮演著權(quán)力主體的強(qiáng)勢(shì)角色，監(jiān)理對(duì)重大決策往往只具有建議權(quán)，對(duì)建設(shè)單位的違規(guī)行為難以有效監(jiān)督，甚至建設(shè)單位為其利益最大化，干預(yù)監(jiān)理正常工作，時(shí)有發(fā)生違規(guī)或越權(quán)發(fā)布指令；監(jiān)理對(duì)于承建單位也僅有的監(jiān)督權(quán)，一定程度造成承建單位漠視監(jiān)理“獨(dú)立第三方”的地位。同時(shí)，承建單位通過不規(guī)范的行為拉攏或串通建設(shè)單位均會(huì)對(duì)監(jiān)理的獨(dú)立、公正性產(chǎn)生影響。使得監(jiān)理常常處于形同虛設(shè)的尷尬境地。這樣一來，缺乏對(duì)其他行為主體的有效約束，難以保障監(jiān)理作為“獨(dú)立第三方”的權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。 3.2委托關(guān)系下難以主張監(jiān)理的獨(dú)立公正權(quán)。我國(guó)建設(shè)監(jiān)理并未改變監(jiān)理是由業(yè)主委托的前提，并由業(yè)主支付報(bào)酬，這種已經(jīng)濟(jì)合同為紐帶的委托代理關(guān)系。就某一具體項(xiàng)目建設(shè)而言，監(jiān)理合同在實(shí)施過程的無法避免雙方的利益關(guān)系。 監(jiān)理的工作必須在監(jiān)理委托合同的前提下，使建設(shè)單位滿意是開展監(jiān)理工作的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)之一，監(jiān)理作為一項(xiàng)咨詢服務(wù)，其服務(wù)的效果缺乏第三方的、量化的客觀評(píng)價(jià)體系，咨詢效果的好壞優(yōu)劣往往建立在個(gè)別業(yè)主的喜好上，造成監(jiān)理為博得建設(shè)單位的好評(píng)而主觀上遷就于建設(shè)單位，喪失監(jiān)理的獨(dú)立性原則。 其次，由于監(jiān)理費(fèi)由建設(shè)單位支付，客觀上為建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理服務(wù)行使監(jiān)督權(quán)提供“有力保障”，同時(shí)也為其迫使監(jiān)理放棄原則為其左右創(chuàng)造條件。監(jiān)理單位在開展監(jiān)理工作時(shí)，面臨的經(jīng)濟(jì)利益和工作原則的痛苦博弈，在建設(shè)單位的壓力下，為保證監(jiān)理費(fèi)的收入，被動(dòng)地妥協(xié)讓步。監(jiān)理的獨(dú)立性也只能是名存實(shí)亡，至多只能理解或解釋成人格或機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，而非職責(zé)權(quán)利上的獨(dú)立。 3.3惡性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也造成獨(dú)立公正性的喪失。當(dāng)前，監(jiān)理企業(yè)良莠不齊，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。一些監(jiān)理企業(yè)為承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)，無視行業(yè)職業(yè)道德，對(duì)業(yè)主的不合理要求，主動(dòng)或被動(dòng)放棄監(jiān)理獨(dú)立行使的職權(quán)，簽訂不公平的監(jiān)理合同。在監(jiān)理工作中，對(duì)建設(shè)單位一些不合理的指令唯命是從，甚至故意迎合建設(shè)單位，從“獨(dú)立第三方”的角色淪為建設(shè)單位的附庸。 保障監(jiān)理獨(dú)立公正性的幾點(diǎn)對(duì)策 當(dāng)前，關(guān)于監(jiān)理的定位很清晰，權(quán)利、義務(wù)、職業(yè)道德均明確，監(jiān)理主要為建設(shè)單位服務(wù)，但同時(shí)承擔(dān)維護(hù)承建單位和社會(huì)公眾利益的義務(wù)，前者多以監(jiān)理合同的形式加以明確和約束，后者多以職業(yè)道德的形式界定。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在監(jiān)理有關(guān)制度上加以完善、發(fā)揮行業(yè)的組織積極監(jiān)督作用、監(jiān)理企業(yè)的自律三方面來保障監(jiān)理工程師的監(jiān)理工作真正做到公正、獨(dú)立。 4.1制度上的補(bǔ)充和完善。建立保障監(jiān)理獨(dú)立、公正行使職責(zé)的機(jī)制，規(guī)范建設(shè)單位和承建單位的行為，降低其干預(yù)監(jiān)理的可能性。同時(shí)，適度調(diào)節(jié)監(jiān)理費(fèi)的支付方式，例如監(jiān)理費(fèi)專項(xiàng)監(jiān)管制度、專業(yè)仲裁委員會(huì)，在項(xiàng)目建設(shè)初期，由建設(shè)單位提前支付至指定的帳戶，并建立由行政管理監(jiān)督部門、建設(shè)單位、監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理行業(yè)共同參加的關(guān)于監(jiān)理服務(wù)的可操作評(píng)價(jià)體系，保障監(jiān)理費(fèi)客觀公正的正常支付，避免建設(shè)單位的隨意扭曲實(shí)際，以不支付監(jiān)理費(fèi)為由干涉監(jiān)理獨(dú)立、公正開展工作。 4.2監(jiān)理行業(yè)內(nèi)的自我監(jiān)督。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)督的職能，倡導(dǎo)企業(yè)格守職業(yè)道德，對(duì)低價(jià)承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行行業(yè)內(nèi)通報(bào)，禁止其參加業(yè)內(nèi)評(píng)優(yōu)或資質(zhì)升級(jí)。同時(shí)，組建行業(yè)維權(quán)組織機(jī)構(gòu)、對(duì)影響監(jiān)理獨(dú)立公正的不良行為給予抵制，協(xié)助企業(yè)解決合同糾紛，維護(hù)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)利。對(duì)一些監(jiān)理有關(guān)的法律法規(guī)、管理規(guī)章不完善的地方，代表行業(yè)向政策制定部門反應(yīng)。盡力營(yíng)造保障企業(yè)的良好法律氛圍。 4.3監(jiān)理企業(yè)的自律。作為監(jiān)理企業(yè)首先應(yīng)充分認(rèn)識(shí)獨(dú)立公正性工作原則的重要性，在實(shí)際工作