為什么執(zhí)行程序處理破產(chǎn)問題下.doc

為什么執(zhí)行程序處理破產(chǎn)問題下(二)非國有企業(yè)享受不到國家的“制度性補貼”國家對國有企業(yè)破產(chǎn)進行管理和控制，直接影響了國有企業(yè)，包括國有銀行，對破產(chǎn)制度的需求。那么，國有企業(yè)以外的其他組織呢?理論上，他們應(yīng)該有自己獨立的需求，不受國家對國有企業(yè)破產(chǎn)控制的影響。但實際上，國有企業(yè)以外的其他組織對破產(chǎn)的需求也不高。最近幾年，法院每年受理幾千件破產(chǎn)案件，大約國有企業(yè)破產(chǎn)占一半，另外一半為國有企業(yè)以外的其他組織的破產(chǎn)案件。之所以其他組織，尤其是私營企業(yè)，對破產(chǎn)制度的需求也不是很高，一方面在于這些企業(yè)還不夠大，整個90年代乃至現(xiàn)在，它們還處在發(fā)展時期，對于昂貴的破產(chǎn)制度，這些組織還沒有很強的購買力。另一方面，在我看來更為重要的是，政府在對國有企業(yè)進行計劃控制和管理的同時，也在對國有企業(yè)的破產(chǎn)進行隱性的“補貼”，而非國有企業(yè)卻沒有這種便利，這在一定程度上抑制了國有企業(yè)以外的其他組織對破產(chǎn)制度的需求。為什么這么說呢?從國有企業(yè)的破產(chǎn)來看，破產(chǎn)屬于整個國有企業(yè)改革中的一個環(huán)節(jié)，破產(chǎn)成為從中央到地方政府工作中的一個部分，破產(chǎn)制度的很多程序不是由法院主導，也不需要破產(chǎn)企業(yè)或者其債權(quán)人來張羅，而是由政府來組織實施。比如，就組織形態(tài)而言，如前所述，從地方到中央，上上下下都有政府負責人牽頭成立的破產(chǎn)工作領(lǐng)導小組，其小組成員來自政府各個部門、銀行以及法院等司法部門。這類領(lǐng)導小組權(quán)限很大，職能很多，大到負責決定哪個企業(yè)可以破產(chǎn)，小到負責制定破產(chǎn)預案，職工安置方案等等具體文件。他們實際上起著債權(quán)人會議功能、清算組功能，甚至行使破產(chǎn)財產(chǎn)如何分配、債權(quán)之間的分配順序等等類似裁判的職能。因此，絕大部分破產(chǎn)意義上的工作，都是由這個程序承擔和完成的，政府對國有企業(yè)的破產(chǎn)提供了制度性的補貼。相反，同國有企業(yè)相比，其他企業(yè)，不管是集體企業(yè)，還是私營企業(yè)，或者是其他形式的企業(yè)組織，都沒有這個便利。召集債權(quán)人開個會，組成清算組，這些看似程序性和簡單的工作，實際操作起來并不簡單。我們經(jīng)?？梢钥吹礁鞣N報道，介紹在沒有政府主導的情況下，破產(chǎn)程序中看似簡單的工作如何在實踐中變得復雜，乃至出現(xiàn)各種各樣的問題。比如，常州市中院對2003年審理破產(chǎn)案件的情況作了一個總結(jié)報告。(12)這個報告提到，常柴集團江南運輸機械有限公司是一個有限責任公司，該公司的破產(chǎn)屬于非國有企業(yè)破產(chǎn)。這個報告還提到，在該公司的破產(chǎn)案件中，“債權(quán)人到清算組吵鬧時有發(fā)生，9月24日召開第一次債權(quán)人會議過程中，會前就有人大聲發(fā)泄不滿，會后就不散場，在本院喧嘩、沖擊食堂，下午又群體去清算組哄鬧，至晚上7點多才離散，會后一個星期內(nèi)本院、清算組專門安排人員接待、解答問題，且在近一個月的清償分配過程中進一步進行解釋疏導，事態(tài)才逐步平息”。這種吵吵鬧鬧、亂哄哄的場面有點像一些新興國家或地區(qū)議會開會的場面。破產(chǎn)程序中債權(quán)人打打鬧鬧的場面，實際上反映出國家力量退出后，非國有企業(yè)，不管是企業(yè)自己(破產(chǎn)程序啟動后由清算組代表)，還是債權(quán)人，他們都還處在很原始的學習使用制度的階段，還沒有學會比較文明的參與程序。而在這個過程中，法院自己也還沒有樹立其權(quán)威，成為這種亂哄哄的失控場面的直接“受害者”。我們很難想象，在政府召開的國有企業(yè)破產(chǎn)領(lǐng)導小組協(xié)調(diào)會上，某銀行的行長，或者供電局的局長，會在市長、副市長面前，為了各自的債權(quán)利益大打出手。我們也很難想象，美國的債權(quán)人會在破產(chǎn)法院“喧嘩”，沖擊破產(chǎn)法官吃飯的餐廳。(三)法院破產(chǎn)功能的自我抑制和破產(chǎn)制度的高準入門檻法院主持下的破產(chǎn)制度雖然不像國家有計劃來控制和管理國有企業(yè)破產(chǎn)，但由于存在事實上的準入障礙，這進一步抑制了國有企業(yè)以外的其他組織對破產(chǎn)的需求。無論是針對債權(quán)人，還是針對債務(wù)人，法院往往都會有一些操作上的做法，來實際限制破產(chǎn)案件進入法院。就債權(quán)人申請破產(chǎn)而言，實際操作中，一些法院對債權(quán)人申請破產(chǎn)采取各種各樣的限制，限制債權(quán)人申請破產(chǎn)。比如，江蘇省徐州市中院2002年有一個調(diào)查報告提到，“近兩年來，破產(chǎn)案件大幅上升，其數(shù)量是破產(chǎn)法實施后十年的20倍。這些破產(chǎn)案件中，絕大部分是企業(yè)自身或其主管部門申請的破產(chǎn)。目前我市對債權(quán)人申請和未經(jīng)當?shù)卣鷾实钠飘a(chǎn)暫不予受理。如果取消上述限制，破產(chǎn)案件還會成倍攀升?！?13)就非國有企業(yè)債務(wù)人申請破產(chǎn)而言，法院常常把對國有企業(yè)申請破產(chǎn)的條件移植到非國有企業(yè)破產(chǎn)身上，從而使得非國有企業(yè)申請破產(chǎn)變得困難。1997年后，國有企業(yè)破產(chǎn)案件必須納入全國和地方各地的破產(chǎn)計劃、必須有一個比較完整的解決幾乎所有破產(chǎn)問題的破產(chǎn)預案、必須有解決職工安置問題的職工安置方案等等，法院才能正式受理這些國有企業(yè)的破產(chǎn)申請。2002年，最高法院發(fā)布了一個司法解釋(關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定)，專門針對破產(chǎn)案件。在這個司法解釋中，企業(yè)職工情況和安置預案也被作為法院受理破產(chǎn)案件的一個先決條件，非國有企業(yè)必須提供這個東西，法院才能受理破產(chǎn)案件。實際上，許多法官和學者都指出，對于那些已經(jīng)經(jīng)營困難、前途渺茫的企業(yè)來講，如果能夠有辦法妥善安置職工，也許就不存在破產(chǎn)問題了。因此，許多企業(yè)主干脆一走了之，既不申請破產(chǎn)，也不采取其他措施。企業(yè)還存在，但往往處于不死不活的狀態(tài)。我沒有看見比較有說服力的解釋，說明為什么法院會把國有企業(yè)破產(chǎn)的做法“移植”到非國有企業(yè)破產(chǎn)上來。這可能是法院破產(chǎn)功能和作用受到限制背景下，法院對自己缺乏破產(chǎn)資源的“潛意識反應(yīng)”。直到現(xiàn)在，即便在有資格受理破產(chǎn)案件的法院里，幾乎都沒有專門審理破產(chǎn)案件的法官。破產(chǎn)案件通常都是由經(jīng)濟庭或者民商庭的法官“兼職”審理。當然，從供求來講，這并不算不合理。即便最近一些年破產(chǎn)案件增多，全國法院每年受理大約1萬件破產(chǎn)案件，但分到全國各個法院頭上，一個法院一般一年也就審理幾十件破產(chǎn)案件。案件數(shù)量不多，沒有太多專業(yè)化的必要。(14)沒有專業(yè)化的分工，從一定程度上講，也加劇了審理破產(chǎn)案件時間長、成本高的狀況。(15)因此，“移植”的做法反映了法院破產(chǎn)資源缺乏的現(xiàn)實約束：就那么幾個人審理破產(chǎn)案件，法院和法官都沒有精力陷入費時費力的事情上，與情緒激動的成百上千職工打交道。在國家力量退出，政府不再提供補貼，而破產(chǎn)制度的潛在使用者，比如非國有企業(yè)，又沒有充分購買能力情況下，自我抑制明顯是對法院的一個比較有效的保護。四、為什么要申請執(zhí)行?法院破產(chǎn)制度的正式化、昂貴化，并且沒有政府的補貼，只是為什么破產(chǎn)案件進入執(zhí)行程序的一個方面因素。問題的另外一個方面是執(zhí)行程序的簡易化、大眾化和法院對制度參與人的補貼，從而使得執(zhí)行程序便宜、快速和受眾范圍廣。(一)進入門檻低執(zhí)行制度幾乎沒有什么進入門檻。對于什么主體可以申請法院執(zhí)行，法律或者司法解釋幾乎沒有任何限制。無論是正式的法人機構(gòu)，比如公司、企業(yè)，還是非法人組織，比如開辦單位、政府部門、街道辦事處，或者是個人，都可以申請法院執(zhí)行，也同時可能成為被執(zhí)行的對象。執(zhí)行案件的平均標的額并不大，反映出執(zhí)行程序的準入標準低。比如，2005年全國共執(zhí)行完結(jié)大約204萬件案件，執(zhí)行結(jié)案案件的標的額總額大約為3120億元。平均每個案件也就15萬元，相當于一輛小轎車的金額。(16)因此，執(zhí)行程序幾乎就是一個大雜燴，什么案件都可以看到。既有幾千萬、上億元的大案子，也有幾千元、幾萬元的小案件。同破產(chǎn)程序?qū)Π讣芾項l件的層層限制相比，執(zhí)行程序基本沒有任何限制。唯一的前提是當事人需要拿到有法律效力的文書，比如，法院的裁判文書。但由于審判效率的提高、審判程序?qū)τ诹笚l件的相對寬松，比如從來沒有規(guī)定非國有企業(yè)、或者個人就不能起訴，這種前置性的程序也不是一個不可逾越的障礙。(二)執(zhí)行效率高法官執(zhí)行案件拖拖拉拉，一直是社會批評司法沒有效率的重要論據(jù)，法院自己也承認執(zhí)行的效率很成問題。但是，如果拿破產(chǎn)程序作為參照物，執(zhí)行程序可能并不算差，甚至還可以說效率比較高。一方面，同審判程序一樣，法律對于執(zhí)行程序也有強制性的時限要求，要求在6個月內(nèi)執(zhí)行完畢案件。不管實際情況怎么樣，法律強制性的要求仍然是一個重要的約束因素。有這個硬性的約束條件，如果沒有比較合理的理由，法院和法官都很難輕易突破。不像破產(chǎn)程序，本來涉及的環(huán)節(jié)就比較多，在完全沒有外部約束的條件下，三、四年才審理完破產(chǎn)案件，幾乎成了家常便飯。另一方面，從20世紀90年代末開始的執(zhí)行改革，也都或多或少改善了執(zhí)行效率。比如，最高法院2002年發(fā)布了一個執(zhí)行工作動態(tài)的報告提到，1992年到1998年，全國法院執(zhí)行案件收案數(shù)量每年都在上升，結(jié)案數(shù)量也每年都在上升。到了1998年的時候，沒有執(zhí)行結(jié)案的案件達到50多萬件，達到歷史的最高點，是1992年的兩倍多。1999年中央11號文件出臺后，1999年被定為執(zhí)行年。1999年全國法院執(zhí)行結(jié)案的數(shù)量首次超過受理案件的數(shù)量，沒有結(jié)案的案件數(shù)量開始下降，走上所謂的良性循環(huán)。(17)同時，在執(zhí)行改革的大背景下，各種各樣的執(zhí)行改革措施的采用，也使得案件的平均時間越來越短。比如，上海普陀法院對執(zhí)行案件采用流程管理，2003年部分月份案件的平均結(jié)案時間只有67天，差不多兩個月就結(jié)束一個執(zhí)行案件。(18)2002年的時候，昆明中院案件平均執(zhí)行結(jié)案時間為125天，大約4個月執(zhí)行完畢案件，到了2003年的時候，案件平均執(zhí)行時間只有90天，差不多3個月就執(zhí)行完畢。(19)同破產(chǎn)案件的“拖拖拉拉”相比，執(zhí)行的高效率顯得非常突出。(三)大部分協(xié)調(diào)成本由法院承擔國企破產(chǎn)占主導地位的背景下，行政機構(gòu)承擔主要的協(xié)調(diào)和組織成本;在國企破產(chǎn)向非國企破產(chǎn)轉(zhuǎn)型的過程中，破產(chǎn)制度還處在一個開始轉(zhuǎn)向由社會(實際上是當事人)承擔協(xié)調(diào)和組織成本的階段。法院雖然有所作為，比如，根據(jù)新的破產(chǎn)法，法院需要對破產(chǎn)管理人進行管理，但總的而言，國家和法院對當事人的補貼都非常有限。與此相反，從執(zhí)行制度的發(fā)展來看，通過對執(zhí)行的行政性質(zhì)的強化，法院自己承擔了大部分的協(xié)調(diào)和組織成本。比如，中央11號文件頒布后，最高法院進行的執(zhí)行機構(gòu)改革，要求省級高院統(tǒng)一領(lǐng)導轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行工作、上級執(zhí)行機構(gòu)領(lǐng)導下級執(zhí)行機構(gòu)，這實際上是用行政命令的方式來減少法院內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題，而法院內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題，從破產(chǎn)法意義來講，歸根結(jié)底是由于多個債權(quán)人、特別是跨轄區(qū)的債權(quán)人的協(xié)調(diào)問題。通過權(quán)威(上級法院)來解決利益的沖突。這同西方破產(chǎn)制度上強調(diào)通過破產(chǎn)法院的權(quán)威，來處理債權(quán)人利益沖突的問題道理是一樣的，只不過中國執(zhí)行制度場景下，法院自己成為一個產(chǎn)生利益沖突的來源，因此，需要其上級法院來協(xié)調(diào)、通過命令來解決沖突問題。像行政機構(gòu)協(xié)調(diào)國企破產(chǎn)一樣，通過法院機構(gòu)及權(quán)力行使方式的重新組合來協(xié)調(diào)處理執(zhí)行問題，實際上是法院自己承擔成本、對參與執(zhí)行制度的當事人進行補貼，從而降低當事人使用執(zhí)行程序的成本。進一步講，與法院破產(chǎn)資源受到限制相比，法院的執(zhí)行資源幾乎呈現(xiàn)爆炸性的發(fā)展，這也使得法院有辦法消化協(xié)調(diào)和運行的成本、使得法院對當事人進行補貼成為可能。1999年中央的11號文件除了為隨后的執(zhí)行機構(gòu)改革定下調(diào)子以外，最重要的是為執(zhí)行機構(gòu)的擴張和強化提供了最高層的支持。根據(jù)這個文件，執(zhí)行人員的編制要占到法院編制的15%，并要求對相應(yīng)的經(jīng)費和物資設(shè)備提供支持。(20)隨后不久，法院系統(tǒng)開展了執(zhí)行局改革，也就是法院內(nèi)部設(shè)立專門的執(zhí)行局，提高執(zhí)行局領(lǐng)導在法院的地位，讓執(zhí)行局領(lǐng)導進法院黨組或者給予更高的行政待遇，進一步強化了執(zhí)行法官的地位和執(zhí)行的力量。在中央的大力推動下，執(zhí)行人員的數(shù)量在幾年間幾乎成倍地增長。在1996年的時候，全國大約有1萬多名從事執(zhí)行的法官和其他工作人員，到了2001年底的時候，已經(jīng)增加到了3萬多人。(21)執(zhí)行機構(gòu)的大發(fā)展有特殊背景，從客觀上講，這種迅速的發(fā)展使得法院有能力對當事人提供補貼，降低當事人參與和使用制度的成本。不管是國有背景的企業(yè)或機構(gòu)，還是非國有背景的企業(yè)、機構(gòu)和個人，都能普遍受惠于國家對法院執(zhí)行制度的投入。不像破產(chǎn)程序，在國家力量退出、市場力量尚未形成足夠的“購買力”而又有需求的情況下，法院資源的匱乏以及與此相適應(yīng)的法院對破產(chǎn)功能的自我抑制則把破產(chǎn)案件排除在正式的破產(chǎn)制度之外。五、結(jié)束語：破產(chǎn)法和強制執(zhí)行法的對決形形色色的破產(chǎn)案件進入執(zhí)行程序，這是中國執(zhí)行制度發(fā)展過程中的一個有趣現(xiàn)象，也是破產(chǎn)制度發(fā)展過程中的一個無奈的現(xiàn)象。破產(chǎn)問題為什么不通過破產(chǎn)制度來解決?破產(chǎn)問題為什么通過似乎風馬牛不相及的執(zhí)行制度來解決?研究破產(chǎn)問題的學者似乎沒有意識到需要從執(zhí)行案件中吸收研究中國破產(chǎn)問題的素材，從事執(zhí)行實踐的法官似乎沒有意識到他們在解決破產(chǎn)法問題、創(chuàng)設(shè)破產(chǎn)法規(guī)則和形成破產(chǎn)法制度。盡管如此，從立法層面看，同破產(chǎn)相比，執(zhí)行受到的重視遠遠不夠。在破產(chǎn)和執(zhí)行的對決過程中，就正式的制度層面而言，破產(chǎn)制度無疑是勝利者。破產(chǎn)法雖然歷盡艱辛，但終成正果，2007年得以順利出臺。而與此相對應(yīng)的，最高法院從2000年就已經(jīng)起草好的強制執(zhí)行法，距離正式出臺，似乎還是遙遙無期。在破產(chǎn)法和強制執(zhí)行法的對決中，破產(chǎn)法明顯已經(jīng)勝出。不過，盡管各方對于破產(chǎn)法的頒布和施行寄予厚望，我仍然對于破產(chǎn)法的前途充滿憂慮。很多學者都預測，破產(chǎn)法的頒布會引起企業(yè)破產(chǎn)案件的高潮，會進一步促進破產(chǎn)制度和破產(chǎn)研究的發(fā)展。但是，新破產(chǎn)法的潛在使用者國有企業(yè)以外的私營企業(yè)對制度的購買力是否有這么強，我仍然有很大的疑慮。在我看來，新的破產(chǎn)法在促進國家對破產(chǎn)的投入方面并沒有太多的改變。法院對于破產(chǎn)的投入、國家對法院破產(chǎn)制度的投入，基本都沒有太