淺談村民自治與村莊治理.doc

內(nèi)容摘要：作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎(chǔ)十分重要。從理論上，社會(huì)關(guān)聯(lián)度低的村莊，民主化村級(jí)治理的效能較低，而在社會(huì)關(guān)聯(lián)度高的村莊傳統(tǒng)制度也可能具有較高的效能。村民自治制度是一種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意村民自治制度對村莊基礎(chǔ)的依賴，將難以理解村民自治制度在不同地區(qū)不同的實(shí)踐后果。關(guān)鍵詞： 村民自治 村莊治理 鄉(xiāng)村關(guān)系 關(guān)于村民自治的關(guān)注，一種關(guān)注集中于村民自治的民主方面，尤其關(guān)注村民自治制度對于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關(guān)注村民自治：一種關(guān)注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看做一種民主化的村級(jí)治理制度，尤其關(guān)注這種治理制度對于解決當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際存在問題的能力，這是從農(nóng)村內(nèi)部來關(guān)注村民自治?？傮w來講，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民民主放瞇著你的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對治理方面的關(guān)注，政治學(xué)界和海外學(xué)者尤其熱心于此。希望通過一個(gè)理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊民主化村級(jí)治理的可能性，重點(diǎn)考察民主選舉和村級(jí)治理之間的一種可能內(nèi)在關(guān)系。一、民主化村級(jí)治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提村民自治的實(shí)質(zhì)是一種民主化的村級(jí)治理。在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何解決農(nóng)民問題，將成為最為艱難也是最為關(guān)鍵的問題。正如當(dāng)前仍然存在的爭議一樣，村民自治也不是萬應(yīng)良藥。村民自治存在的諸多需要解決的問題。村民自治存在的諸多需要解決的問題,要求理論界有更多深入的研究。當(dāng)前因?yàn)榇迕褡灾纬蔀闊狳c(diǎn)，而被一些人引向其它領(lǐng)域，這是自然的。但在村民自治研究內(nèi)部，必須解決以下兩個(gè)問題：第一，必須了解當(dāng)前村民自治的實(shí)踐狀況。 今天的村民自治已有十多年的歷史，政策爭論雖然重要，田野調(diào)查更為基礎(chǔ)。只 有建立在更多田野調(diào)查基礎(chǔ)上的政策爭論才會(huì)真正切合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際，而不至于變成抽象的理論爭論。不客氣地說，當(dāng)前村民自治的田野調(diào)查十分薄弱，建立在局部調(diào)查或傳媒資料上的政策爭論，可能文不對題。第二，必須有更多對村民自治的學(xué)術(shù)研究。只有將村民自治置于中國現(xiàn)代化這一特定背景和中國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村文化源遠(yuǎn)流長這一特定國情下，才可以理解村民自治運(yùn)作的效果和村民自治本身的價(jià)值，也才可以解決關(guān)于村民自治的政策爭論。正因?yàn)閷W(xué)術(shù)研究的不足，造成了村民自治總體研究的低水平狀況，很多政策爭論缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，流于表面，而對村民自治的功能定位，要么脫離了村民自治本身的語境，要么脫離了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。一、民主化村級(jí)治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提當(dāng)前村民自治制度安排的一個(gè)特點(diǎn)是希望通過村民自治來同事解決村務(wù)和政務(wù)。1998年通過實(shí)施村民委員會(huì)組織法不僅規(guī)定“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，鄉(xiāng)人民政府反映村民的意見，要就和提出建議”，而且規(guī)定“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實(shí)踐中，即是希望由村民委員會(huì)在處理村務(wù)的同時(shí)，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種國家任務(wù)，典型是收糧派款和計(jì)劃生育。決定村委會(huì)不僅負(fù)擔(dān)村務(wù)而且負(fù)擔(dān)政務(wù)的理由，是中國后發(fā)型現(xiàn)代化對農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)制要求。中國現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種外在強(qiáng)加于農(nóng)村的任務(wù)，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是加于村級(jí)的政務(wù)，正體現(xiàn)了這種強(qiáng)加法則。不是村級(jí)是否有政務(wù)需要完成，而是應(yīng)由誰來完成它。從理論上講，院子國家現(xiàn)代化要求的政務(wù)可以有三種辦法來予以完成：第一是由基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政實(shí)達(dá)于村，比如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接到農(nóng)戶收取稅費(fèi)，控制生育等等。一般來說，由于當(dāng)前分田代戶造成的事實(shí)上小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散經(jīng)營的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)直接面對欠佳萬戶的農(nóng)戶，其中的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對農(nóng)戶的交易費(fèi)用太高，代價(jià)太大（溫軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政派下來的另一個(gè)村級(jí)組織，有這一村級(jí)組織來處理政務(wù)。這種辦法的好處是將村務(wù)和政務(wù)分開，壞處是新設(shè)機(jī)構(gòu)成本太高；第三種辦法就是當(dāng)前村民自治制度安排中獎(jiǎng)?wù)?wù)和村務(wù)基于村委會(huì)一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排中將政務(wù)和村務(wù)基于村委會(huì)一身的辦法。這種辦法的 好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排的政務(wù)在村一級(jí)有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務(wù)與村務(wù)難以分開，有時(shí)是政務(wù)沖擊了村務(wù)，有時(shí)是村務(wù)不理政務(wù)。以上三種解決村務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時(shí)，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理不合理的政務(wù)要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政鄉(xiāng)村一級(jí)的傳達(dá)。當(dāng)然，鄉(xiāng)村關(guān)系除此以外還有兩種可能前途，一好一壞。壞的前途是村干部可能利用鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，借村民的不滿情緒，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強(qiáng)力壓制村民，而村干部們則利用鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾及制度空隙進(jìn)行投機(jī)，他們本身成為一個(gè)既特利益集團(tuán)。好的前途是村干部憑借自己的責(zé)任心和行政智慧，在當(dāng)前艱難的鄉(xiāng)村關(guān)系中，既處理好村務(wù)又辦理好政務(wù)，即讓村民高興，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉(xiāng)村關(guān)系政務(wù)村務(wù)合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會(huì)性質(zhì)特別是村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度的影響。在當(dāng)前村民自治制度安排中的村務(wù)政務(wù)合一這一鄉(xiāng)村關(guān)系前提下，尤其決定村干部行為決定民主化村級(jí)治理這一制度安排效果的，是當(dāng)前村莊社會(huì)的性質(zhì)。下面我們討論村莊社會(huì)的性質(zhì)。二、社會(huì)關(guān)聯(lián)度：村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)從理論上，我們都辛昂新制度的有效性是與特定社會(huì)基礎(chǔ)相聯(lián)系的，具體研究卻容易忽略制度安排的社會(huì)基礎(chǔ)，習(xí)慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對村民的自治這一民主化村級(jí)治理制度的討論不應(yīng)離開他的村莊基礎(chǔ)。從本文關(guān)注的角度，我們將構(gòu)成村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)簡化為村民一致行動(dòng)能力的強(qiáng)弱頁即村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度的高低。村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度即在村莊中具體的人與人之間關(guān)系的程度，后再維護(hù)村莊秩序的過程中村民之間所可能結(jié)成的一致行動(dòng)能力。缺乏分層與卻是記憶型村莊，村民與村民之間的關(guān)系程度較弱，關(guān)系鏈條較短，成為一種帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊。在這種帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊中，村民累世馬克思所說的一個(gè)一個(gè)馬鈴薯，他們個(gè)人所欲的目標(biāo)，因?yàn)殡y以形成集體行動(dòng)，而不能達(dá)到，村民集體行動(dòng)所能行動(dòng)所能提供的公共秩序和社會(huì)服務(wù)因此嚴(yán)重不足。缺乏分層與缺失記憶性村莊大都是低度社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊，社區(qū)記憶較強(qiáng)，社會(huì)分 層明顯的村莊，則更可能構(gòu)造出村莊的高度社會(huì)關(guān)聯(lián)。強(qiáng)的社區(qū)記憶，通過建構(gòu)村莊認(rèn)同，不僅使得面子和榮譽(yù)對每個(gè)村民都很重要，而且是村民在一直行動(dòng)時(shí)，有更多長遠(yuǎn)的考慮。當(dāng)村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到威脅時(shí)，村民有能力行動(dòng)起來，為獲取村莊秩序和維護(hù)村莊利益行動(dòng)。明細(xì)請按的社會(huì)分層不僅可以構(gòu)造出一些掌握優(yōu)勢精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一戶白影的行動(dòng)能力。因此，當(dāng)這些村莊精英感到需要維護(hù)村莊秩序時(shí)，他們有能力通過自己的影響來做到這一點(diǎn)。當(dāng)然，這些具有一呼百應(yīng)的村莊精英，也有能力為了個(gè)人的私利破壞村莊集體秩序。社會(huì)關(guān)聯(lián)這一村民之間具體的關(guān)系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正式這種能力，構(gòu)成了村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)。很多時(shí)候，不是由于特定的制度安排，而是由的定的村莊性質(zhì)，決定了村級(jí)治理的面貌。舉例來說，人民公社時(shí)期，公社幾乎控制著農(nóng)村所有經(jīng)濟(jì)和組織資源的情況下，南方一些農(nóng)民的大隊(duì)小隊(duì)干部確與村民共守村莊秘密，形成了村莊內(nèi)的利益庇護(hù)關(guān)系，一消極的方式對抗著人民公社的強(qiáng)制力量；而在河南這樣的北方農(nóng)村，人民公社一通到底。直至今天，河南農(nóng)村仍然經(jīng)常處于一種自上而下“超常規(guī)、大跨度”的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員之中，南方農(nóng)村與一河南為主的北方農(nóng)村構(gòu)成此種差別的原因何在？其中的一個(gè)關(guān)鍵方面是南方農(nóng)村傳統(tǒng)的宗族意識(shí)一直存在，在干部在人民公社時(shí)期仍然收到強(qiáng)大村莊壓力，而河南等北方農(nóng)村宗族意識(shí)大都較弱，人民之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)度很低，原子化的村民無力抵抗上級(jí)可能脫離農(nóng)村世紀(jì)的各種運(yùn)動(dòng)，這一點(diǎn)在村民自治背景一樣如此。三、民主化村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)：以低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊為例村民委員會(huì)組織法正式頒布實(shí)施以后，村民自治的實(shí)施力度大大加強(qiáng)，村民在村干部的選舉和村務(wù)的決定權(quán)方面，與過去不可同日而語，民主化的村級(jí)治理名實(shí)漸付。按一般的理解，這種民主化的村級(jí)理解，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當(dāng)家辦理村務(wù)，提供村民所急需的公共秩序和公共服務(wù)，村級(jí)治理中村務(wù)辦理方面，也一定會(huì)有大進(jìn)展?，F(xiàn)實(shí)是否會(huì)如以上設(shè)想樂觀，還有待人民村級(jí)治理更長時(shí)間的實(shí)踐。下面我希望通過討論帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊民主化村級(jí)治理可能存在的問題，來做一個(gè)純理論上的考察，這種考察有助于我們認(rèn)識(shí)村級(jí)治理村莊基礎(chǔ)這一重要問題。從理論上講，有村民選舉村干部，村干部就應(yīng)該成為村民利益的代表著和村莊利益的維護(hù)者，特別是在村民委員會(huì)組織法規(guī)定村民可以罷免不合格的村委會(huì)和具有在村務(wù)決策管理和監(jiān)督方面權(quán)利情況下，村干部的行為會(huì)具有典型保護(hù)型經(jīng)濟(jì)的特征.但是保護(hù)型經(jīng)濟(jì)的行為并不是平白無故產(chǎn)生的，他們的保護(hù)行為一定要有或文化上或經(jīng)濟(jì)上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護(hù)村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對村莊的認(rèn)同或村莊共同體的意識(shí)。經(jīng)濟(jì)上的理由是村干部在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政余力力爭時(shí)，他們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)上市合算的。在低度社會(huì)關(guān)聯(lián)型村莊，是否出任村干部的卻大多是有經(jīng)濟(jì)收益上考慮的。對于一些優(yōu)秀的鄉(xiāng)村能人，特悶出任村干部的機(jī)會(huì)成本很高，村干部的報(bào)酬大都不能滿足他們的收入預(yù)期，而在于掌握優(yōu)勢資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)交往時(shí)，可以提升他們的收益感。因此，一個(gè)鄉(xiāng)村能人出任村干部，他們?nèi)狈εc鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立的積極性。在村干部的報(bào)酬不能滿足他們的收益預(yù)期時(shí)，低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊出任村干部的鄉(xiāng)村能人便不僅不愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立，而且期望在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的交往與合作中增加預(yù)期收益。在鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的背景下，他很快便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村里的代理人，村民心中的惡人。這樣的鄉(xiāng)村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個(gè)“好人”來當(dāng)村干部。好人干部不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)行政難以通過好人干部將政務(wù)在村中實(shí)施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因?yàn)楹萌烁刹客狈^去鄉(xiāng)村強(qiáng)人辦理村務(wù)的魄力。村莊事務(wù)有時(shí)處于癱瘓狀態(tài)，村莊秩序失去根基。過去強(qiáng)人干部在辦理村務(wù)時(shí)的果斷和強(qiáng)悍正是缺乏關(guān)聯(lián)村莊獲得秩序的關(guān)鍵原因。比如一個(gè)強(qiáng)人干部可以憑借自己的威信有時(shí)甚至是威脅，將村中的糾紛調(diào)解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對自己選舉上來但缺乏辦理村務(wù)能力的好人干部，村民懷念起以前的強(qiáng)人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會(huì)說，還是選一個(gè)強(qiáng)人對村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務(wù)的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強(qiáng)悍的鄉(xiāng)村能人便選了上來。新上來的強(qiáng)人干部當(dāng)然 不滿足于好人干部樂于維持現(xiàn)狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當(dāng)村干部的機(jī)會(huì)成本。但是，如前所述，強(qiáng)人干部因?yàn)殡y以從缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊獲得文化上的價(jià)值，他們會(huì)更多從經(jīng)濟(jì)收益上考慮如何補(bǔ)償自己當(dāng)村干部所損失的機(jī)會(huì)成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉(xiāng)村關(guān)系中抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為所需要的強(qiáng)悍，但他缺乏抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持良好關(guān)系已構(gòu)成了他預(yù)期收益的重要部分，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對抗中，是無法獲得缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)的村民對自己的組織化支持的。而強(qiáng)人干部憑借自己的強(qiáng)悍，在處理村務(wù)時(shí)的能力，使原子化的村民事實(shí)上喪失了對他的約束能力。他發(fā)現(xiàn)，憑借當(dāng)前村務(wù)與政務(wù)合一的鄉(xiāng)村關(guān)系前提，他可以在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)時(shí)，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對他的贊賞和經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在眼見他憑借自己的強(qiáng)悍辦理村務(wù)中謀取私利時(shí)，不聞不問。這個(gè)村民選上去的強(qiáng)人干部的確具有辦理好村務(wù)和維護(hù)村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經(jīng)濟(jì)上合算的平衡點(diǎn)。他個(gè)人的強(qiáng)悍保證他可以不將那些缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)因此缺乏一致行動(dòng)能力的村民放在眼里。選上來的強(qiáng)人干部在缺乏價(jià)值支持和村民強(qiáng)力約束的背景下，變成為贏利型經(jīng)紀(jì)。這樣一來，在帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級(jí)治理，竟然可以出現(xiàn)的一種理論上的結(jié)果，是村莊治理限于癱瘓狀態(tài)與盈利經(jīng)濟(jì)的交替循環(huán)。細(xì)心觀察當(dāng)倩中國農(nóng)村的村級(jí)治理，若干地區(qū)已有了這種循環(huán)的苗頭。以上考察了低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊民主化村級(jí)治理的可能后果。那么，高度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級(jí)治理會(huì)是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊，特別是在哪些社區(qū)記憶和社會(huì)分層均可以產(chǎn)生相互塑造的部就會(huì)長生一種秩序，這種秩序依賴于傳統(tǒng)和習(xí)慣，其提供的成本可以叫外來制度安排高度社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊，甚至不需要民主化得村莊治理著一外來制度安排，社區(qū)內(nèi)低廉的多，也有效得多。作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎(chǔ)十分重要。從理論上講，在社會(huì)關(guān)聯(lián)度低的村莊，民主化村級(jí)治理的效能較低，而在社會(huì)關(guān)聯(lián)度高的村莊，傳統(tǒng)制度也可能具有較高的效能。村民自治