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項目后評價基本方法運用 （韓延新 2010.5.6）各位領導和同志們： 大家好！ 首先感謝委領導對年輕人的重視，組織我們赴國家發(fā)改委培訓中心武漢項目管理培訓班進行了系統的學習。通過這次學習，我們開拓了眼界，增長了知識，掌握了新形勢下項目管理的一些理論方法，對指導實踐工作有了新的啟示。下面，我匯報一下學習體會，題目是項目后評價基本方法運用。多年以來，發(fā)改部門一直注重項目前期工作，為拉動地方投資和促進城市發(fā)展作出了積極貢獻，但卻往往忽視了所審批項目投產運行后的調查和回顧領域的研究，即在項目后評價領域多數處于空白，形成了項目建設重前期，輕后期，重投資，疏效果這一頭重腳輕的局面。因此，國家發(fā)改委將項目后評價內容納入本次培訓班教學任務，目的就是想通過培訓在全國大力推廣項目后評價工作，并將其逐步納入到省、市等各級發(fā)改部門日常工作的實施與操作層面上來。那么究竟什么是項目后評價，后評價有什么重要意義呢？針對以上問題，我的課件將以分下六個層次進行探討：一、項目后評價的概念和目的二、項目后評價的內容和范圍三、項目后評價的原則和基本方法四、項目后評價的結論后評價報告的寫法五、項目后評價成果運用六、對我市的啟示作用 一、借鑒國際組織經驗，了解項目后評價的概念和目的 項目后評價起源于美國，目前主要運用于國際組織的項目管理和監(jiān)督領域。國際上，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行項目后評價的方法比較先進，對我國有重要的啟示和借鑒作用。 按照國際慣例，項目后評價的概念是指政府、投資者或者法人委托獨立的咨詢機構（第三方）對已經竣工驗收的建設項目的實施過程、效益、作用和影響進行系統的、客觀的分析和總結的一種技術經濟活動，項目后評價也可以稱為項目事后評價。項目后評價的目的是通過全面總結投資項目的決策、實施和運營情況，分析項目的技術、經濟、社會和環(huán)境效益和影響，確定投資預期的目標是否達到，項目或規(guī)劃是否合理有效，項目的主要效益指標是否能實現，從而為投資決策和項目管理提供經驗教訓，改進并完善建成項目，提高其可持續(xù)性。并且通過信息的及時反饋，改善新一輪投資管理和決策，達到提高投資效益的目的。（舉例安徽水利項目）下面，我介紹一下亞洲開發(fā)銀行項目后評價的先進做法。亞行是一個致力于減少亞太地區(qū)貧困程度的多邊發(fā)展金融機構，亞行很重視項目后評價工作，成立了專門的業(yè)務評價局，直接由銀行執(zhí)行董事會領導，其主要職責是獨立對亞行項目的實施進行監(jiān)管和評價。亞行后評價有個規(guī)則：每一個新項目開始時，先主動收集類似項目的結論作測算參考，決定執(zhí)行與否，避免風險再發(fā)。亞行后評價和決策周期圖后評價專題研究 向新項目和政策提供后評價結果 政策（制訂） 項目執(zhí)行審核和影響評價 項目計劃 項目完成報告的審查 前期準備項目完成報告 評估 項目執(zhí)行和監(jiān)測 銀行執(zhí)董會批準 貸款談判亞行確立了后評價指標體系定性的四個新標準：即非常成功、成功、部分成功、不成功。亞行的項目評價模式受東南亞諸國的認同，象新加坡、馬來西亞紛紛借鑒效仿。（舉例二灘水電站）目前我國已成為亞行最大的借款國，西南部大型水電工程二灘水電站項目曾引入了亞行貸款投資，項目順利建成運營后國家開行委托評估機構進行了后評價，評價報告認為項目運行良好，經濟效益和社會效益顯著。但亞行的業(yè)務評價局對該項目又進行了重新評價，認為該項目是不成功的案例，因為水電站庫區(qū)的移民安置沒有處理好，拆遷補償不足，居民遷移后工作難找，住房沒有妥善安置。亞行認為項目投產運營后是否能照顧好大多數人的安置利益，是項目成功的重要標志之一。 從上面這個例子我們可以看出，后評價工作的社會意義有多么大。用管理學理論來講后評價的實質就是：一流的管理+二流的項目=二流的管理+一流的項目。所以，后評價實際上是一種管理方式的創(chuàng)新，是一流管理的重要組成部分。用老百姓的話講：后評價意義就是手里錢怎么花最實惠。 二、明確后評價的內容和范圍，提高對項目全過程的控制能力我國也很重視項目后評價工作，2004年國務院關于投資體制改革的決定中明確了項目后評價的要求和作用，2008年11月國家發(fā)改委出臺了中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）。這是標志著我國項目后評價工作正式開展的重要依據。我國的后評價工作一般在項目建成后運營1至2年后進行開展。項目后評價的內容包括：項目實施過程評價、項目效果和效益評價、項目環(huán)境和社會影響評價、目標及可持續(xù)性評價。這四方面內容也是形成項目后評價報告的主體框架，后評價工作結論要體現在項目后評價報告上。（一）項目實施過程評價1.項目立項決策階段的總結與評價，包括：項目審批、核準、備案的依據，項目決策過程和程序。項目評估和可研報告批復的主要意見。2.項目準備階段的總結與評價，包括：工程勘察設計、資金來源和融資方案、采購招投標（含工程設計、咨詢服務、工程建設、設備采購）、合同條款和協議簽訂、開工準備等。3.項目實施階段的總結與評價，包括：項目合同執(zhí)行與管理情況，工程建設與進度情況，項目設計變更情況，項目投資控制情況，工程質量控制情況，工程監(jiān)理和竣工驗收情況。4.項目竣工和運營階段的總結與評價，包括：工程竣工和驗收、技術水平和設計能力達標、試生產運行、經營和財務狀況、運營管理等。舉例：工程領域突出問題專項治理。吉林市垃圾電站二期，項目建設一半，開工許可和環(huán)評還沒有辦理。（二）項目效果和效益評價。包括技術評價、效益評價、管理評價3個內容。1.項目技術評價，主要包括：工藝、技術和裝備的先進性、適用性、經濟性，建筑工程質量及安全。即決策環(huán)節(jié)決定的工藝技術流程和技術裝備，在實施階段是都有效的執(zhí)行了，是否達到了預期的結果，或者出現了什么偏差，要針對暴漏出來的紕漏、分析項目建設存在的問題及產生的原因，從而對工藝和設備做到適當的改進。2、項目效益評價，即財務和經濟評價，財務評價包括：項目總投資和負債狀況，涉及到項目是否盈利、盈利多少的分析，運營成本、還貸能力、財務內部收益率的分析。經濟評價包括項目經濟內部收益率，分析經濟效益變化的主要原因，突出項目對企業(yè)效益的作用和影響。3、項目管理評價，主要內容包括：項目管理機構設置情況，項目領導班子情況，項目管理體制及規(guī)章制度情況，項目經營管理策略情況，項目技術人員培訓情況。 （三）項目環(huán)境和社會影響評價 環(huán)境評價包括項目污染控制、地區(qū)環(huán)境生態(tài)影響、環(huán)境治理與保護。社會影響評價，包括：項目的建設實施對當地（宏觀經濟、區(qū)域經濟、行業(yè)經濟）發(fā)展的影響，征地拆遷補償和移民安置，對當地就業(yè)和人民生活水平提高的影響，對當地政府的財政收入和稅收的影響。（四）目標評價及可持續(xù)性評價目標評價一是評定項目立項時原定目標的實現程度，分析實際發(fā)生變化的原因，判別指標與立項時所確定的目標是否相對應 。二是對原定目標的正確性、可操作性進行分析評價。 項目可持續(xù)性評價。主要分析項目的建設建成后，項目的既定目標是否可以持續(xù)地發(fā)展下去，預測產品的市場競爭力，從項目內部因素和外部條件等方面評價整個項目的持續(xù)發(fā)展能力，是否可在未來以同樣的方式建設同類項目。開展后評價工作要求充分掌握上述四個方面內容，對項目全過程實施進行定量和定性的分析，以不斷充實管理者對項目全過程的控制能力。 對政府部門來說，后評價項目應選擇的范圍：1.投資額巨大，建設工期長、建設條件較復雜，或跨地區(qū)、跨行業(yè)的項目.2.采用新技術、新工藝、新設備，對提升企業(yè)核心競爭力有較大影響的項目；3.在建設實施中，產品市場、原料供應條件發(fā)生大變化項目。4.組織管理體系復雜的項目（包括境外投資項目）；5.對行業(yè)或企業(yè)發(fā)展有重大影響的項目；6.引發(fā)的環(huán)境、社會影響較大的項目。 三、掌握后評價的基本原則，駕馭后評價的邏輯方法 （一）項目后評價應堅持獨立、科學、公正的原則。 1、獨立性，即工程咨詢專家在接受委托任務后，獨立于客戶開展工作，向客戶提供獨立的正確的意見和建議。 2、科學性，工程咨詢需要大量的自然科學、社會科學、工程技術知識做支撐。多種知識的科學綜合運用是成功的后評價結論的重要基礎。 3、公正性，是指在調查研究、分析問題，做出判斷和提出建議時要客觀、公平、公正，要維護全局和整體利益。在研究領域，技術經濟學、運籌學、項目管理學、現代系統工程與反饋控制的管理理論是項目后評價方法的基礎，工程咨詢的方法對項目后評價也有較強的支撐。（二）項目后評價的兩種方法 1、綜合評價方法是邏輯框架法 邏輯框架法是用一張簡單的框圖來清晰地分析一個復雜項目的內涵和關系，使之更易理解。按照項目邏輯框架構架，從項目的宏觀目標、直接目的、投入、產出4個層面出發(fā)，將各層次的目標進行分解，落實到各項具體指標中。如圖：項目后評價邏輯框架表項目描述可客觀驗證的指標原因分析項目可持續(xù)能力原定指標實現指標差別或變化內部原因外部條件宏觀目標 （影響）對產業(yè)結構的帶動，規(guī)劃的影響以風電產業(yè)項目為例清潔能源比例，減排進出口總額、財政收入、物價指數、固定資產投資；產業(yè)結構比例；產業(yè)技術進步；市場總容量；市場周期直接目的 （作用）銷售收入、利稅、拉動就業(yè)，員工收入產出（結果）生產能力、產品產量、服務能力投入（條件）總投資、物資和人力、工程期宏觀目標是指項目的影響，通常是指高層次的目標，即宏觀計劃、規(guī)劃、政策和方針等，包括項目對行業(yè)、地區(qū)長遠發(fā)展的影響，以人民生活水平和質量的影響等。直接目的是指“為什么”要實施這個項目，即項目直接的效果、效益和作用。一般應考慮項目為受益目標群帶來什么，主要是社會和經濟方面的成果和作用。產出是指項目“干了些什么”，指項目的規(guī)模、能力、產品、服務等，一般要提供項目可計量的直接結果。投入指項目的總投資、物資和人力、工程期的投入。 2、主要分析評價方法是對比法 對比法指根據后評價調查得到的項目實際情況，對照項目立項時所確定的目標及其它指標進行比較，找出偏差和變化，分析原因。對比法包括前后對比、有無對比和橫向對比。特別應分析比較項目立項與竣工投產兩個時點指標值的變化，找出變化原因。 1.前后對比法是項目實施前后相關指標的對比，用以直接估量項目實施的相對成效，這種方比較快捷實用。（案例） 2.有無對比法是指在項目周期內“有項目”（實施項目）相關指標的實際值與“無項目”（不實施項目）相關指標的預測值對比。（核電項目的有無） 3.橫向對比是同一行業(yè)內類似項目相關指標的對比，用以評價企業(yè)（項目）的績效或競爭力。（江南和江北熱電） 實踐中，通常采用前后對比法開展項目后評價工作。下面，我舉兩個例子講講前后對比法如何運用。案例1：五大磷肥工程后評價分析 國家發(fā)改委曾在西南地區(qū)實施了五大磷肥工程，工程全部建成并運行后，安排中咨公司對五個項目進行了后評價。結果令人吃驚。單位：億元黃麥嶺鹿寨甕福大黃磷大峪口湖北廣西貴州云南湖北實際投資24.8522.1558.0332.1444.59原計劃投資5.167.5826.84.810.66原計劃建設工期 （3-4年）6年4年8年5.5年6年財務內部收益率原計劃8-15%-15.8%-17.8%-6.1%-45.8%極差投資回收期(原計劃5-8年）收不回收不回收不回收不回收不回結論：大磷肥徹底失敗，55億總投資變成182億。溫家寶總理、回良玉副總理分別進行批示，要求總結經驗，吸取教訓。失敗原因分析：1、資源配置不當，原材料供應困難，產品市場空間小。2、產品方案不合理，規(guī)模隨意擴大。3、多頭重復引進（貴州磷肥項目同時引進5種生產線）4、管理太差，投資錢亂花。案例2：60萬噸/年燃料乙醇項目后評價吉林燃料乙醇有限公司利用吉林當地豐富的玉米資源為原料，加工生產燃料乙醇，規(guī)模為年產60萬噸。車用乙醇汽油推廣以來，對日益緊張的能源供應起到了一定的緩沖作用，是推廣的可再生生物質能源的成功案例。項目建設工期分期實施。2002年至2003年一期30萬噸建設投產，用15個月。2004年-2006年，分別利用裝置大修時間12個月完成40萬噸、50萬噸的改擴建工程。2008年利用大修時間 2個月，完成55萬噸擴建工作，累計29個月。2010年計劃2個月，完成60萬噸擴建工作。總投資建設工期財務內部收益率投資回收率投資回收期可研報告（60萬噸）28.5億元一次施工28個月12.74%11.4%12年實際投產 55萬噸27.2億元29個月16.64%13.7%9年2011年投產60萬噸預計 28.4 億元預計 31個月預計 17.1%預計 13.9%預計 9年后評價結果，該項目的實施是成功的。典型的政府+農戶+企業(yè)合作成功的農業(yè)開發(fā)項目 成功原因分析：1、得到政府大力支持，境內加油站使用乙醇；2、乙醇產品價格上漲；3、企業(yè)質量保證體系正常運行。4、原材料種植簡單，收購價格平穩(wěn)，農民有積極性；5、組織農民科學種植促進項目可持續(xù)發(fā)展；6、推動了吉林產業(yè)結構調整；7、有效解決了“三農”問題。 （三）后評價機構的確認 項目后評價由專業(yè)的工程咨詢機構獨立開展工作（自已評價自已的結果是無效的）。一般由政府或投資者委托具備相應資質的工程咨詢機構獨立承擔項目后評價任務。 （四）開展項目后評價需要提供的資料 后評價機構確認后，開使著手收集相關的基礎資料。 1、項目前期文件：項目建議書（或項目申請報告）、環(huán)境影響評價報告、項目可行性研究報告、項目評估報告，以及相關的批復文件。 2、項目實施文件：初步設計文件、開工報告、招投標文件、主要合同、工程概算調整報告、監(jiān)理報告、竣工驗收報告及其相關的批復文件與資料。 3、項目自我總結評價報告：指項目業(yè)主對項目實施過程和運營情況的總結評價。 4、其他資料：項目運行和企業(yè)生產經營情況、財務報表以及其他相關資料等；與項目有關的審計報告、稽查報告和統計資料等。 四、編制項目后評價報告，完善后評價結論 （簡要介紹寫作框架） 標準格式：項目后評價報告（編制單位）年月1目 錄編制單位資質證書項目后評價實施單位證明參加項目后評價專家組人員名單項目基礎數據附圖：項目地理位置示意圖報告摘要2報告正文：一、項目概況1項目情況簡述 概述項目建設地點、項目業(yè)主、項目性質、特點，以及項目開工和竣工時間。2項目決策要點 項目建設的理由，決策目標和目的。3. 項目主要建設內容 決策批準規(guī)模、能力，實際建成規(guī)模、能力。4. 項目實施進度 項目周期各個階段的起止時間，時間進度表，建設工期。5. 項目總投資 項目立項決策批復投資、初步設計批復概算及調整概算、竣工決算投資和實際完成投資情況。 6 項目資金來源及到位情況 資金來源計劃和實際情況。7 項目運行及效益現狀 項目運行現狀，生產能力實現狀況，項目財務經濟效益情況等。二、項目實施過程的總結與評價 1項目前期決策總結與評價 2. 項目實施準備工作與評價 3項目建設實施總結與評價 4項目運營情況與評價3、 項目效果和效益評價 1項目技術水平評價 2項目財務經濟效益評價 3項目經營管理評價 四、項目環(huán)境和社會效益評價1項目環(huán)境影響評價 2項目的社會影響評價 五、項目目標和可持續(xù)性評價六、項目后評價結論和主要經驗教訓（一）項目成功度評價（二）評價結論和存在的問題（三）主要經驗教訓七、對策建議（一）對項目和項目執(zhí)行機構的建議（二）對行業(yè)的對策建議（三）宏觀對策建議3 主要附件和附表 1、附件：（1）項目自我評價（2）貸款方的評價報告摘要（3）聯合融資者的評價意見（4）項目后評價專家組意見（5）其他相關文件和資料 2、 附表：（1）項目綜合評價匯總表（2）項目后評價邏輯框架圖（3）銀行貸款/信貸相關表（4）項目進度表（5）項目實施的主要指標表（6）項目運營的主要指標表（7）項目主要效益指標對比表（8）項目財務現金流量表（9）項目經濟效益費用流量表項目后評價報告初稿形成后，要與項目單位和委托單位交初步交換意見，進行修改和完善，然后報送工程咨詢專家委員會的評審。通過評審后，就形成項目后評價的最終成果。 五、項目后評價的成果運用項目后評價成果完成后，最重要的一個環(huán)節(jié)是及時反饋，即后評價的最終目標是通過暢通、快捷的信息反饋，將評價成果應用到決策部門，使決策者汲取教訓，得到啟示，從而改善投資決策和項目管理方法，達到提高投資效益的目的，后評價成果可以作為政府及企業(yè)部門規(guī)劃制定、項目審批、投資決策、項目管理的重要參考依據，主要運用在以下五個方面： 1、促進政府和企業(yè)提高項目決策科學化水平。促使項目前期工作增強責任，提高可研、評估、決策工作的準確性，及時發(fā)現和暴露投資決策中存在的問題和失誤，以便借鑒。2、 為政府制定和調整有關經濟政策提供參考。通過調整投資規(guī)模與投資流向，協調產業(yè)比例，修正不合理的宏觀