土地資源管理之中國耕地保護.doc

淺談中國的耕地保護摘要：我國學者對耕地保護問題研究涉及的面很廣泛，從耕地價值的內涵人手，對耕地保護制度體系的構成、耕地補償制度、制度存在的問題、“政策失靈”的原因等進行研究。但是，目前的研究總體缺乏實證分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的層面，因此今后應加強耕地保護制度設計，耕地的生態(tài)、社會以及對后代的價值等方面的評價和核算。關鍵詞：耕地保護；制度；耕地補償；綜述中國是世界上人口最多且土地資源相對稀缺的國家，目前正處在從計劃經濟向市場經濟、 從農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型時期，耕地問題成為眾多社會矛盾的焦點，引起國家、政府和社會的廣泛關注。自1986年國家土地局成立以來，國家逐步確立了以耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、基本農田保護、建設用地計劃和審批管理等制度為主體的耕地保護的宏觀和微觀管理制度，并出臺了一系列的耕地保護政策。但多年的實踐證明，耕地保護的效果并不理想，耕地面積仍然減少，據國土資源部提供的資料顯示，自1996年至2004年的8年間，中國耕地面積 已由1951億畝減少到1837億畝，8年減少了近12億畝，平均每年約減少1429萬畝，比兩個海南省的耕地還要多，同時耕地質量也逐年下 降。目前面臨經濟快速發(fā)展、市場取向改革的繼續(xù)深化的壓力，耕地保護制度引起了學術界廣泛的爭論，并成為了最新研究的熱點。那么，耕地保護受到何種因素影響?如何完善耕地保護制度，既能保障當前經濟社會迅速發(fā)展對用地的需求，又能保證國家的糧食和生態(tài)安全，促進社會穩(wěn)定與國家安全?接下來將從政策和制度的角度，對耕地保護的內涵、制度體系，影響因素、運行機制及其績效等方面進行綜述，明確今后耕地保護制度深入研究的方向。一、耕地價值內涵與耕地保護制度體系（一）、耕地價值的內涵眾所周知，耕地是人類生存和發(fā)展的基礎，它不僅是人們的衣食之源，而且是經濟發(fā)展的主要基礎。改革開放以來，我國社會經濟持續(xù)快速發(fā)展，人口數量不斷增加，人地矛盾日益突出，同時，隨著經濟發(fā)展，人們需求日益多樣化，從而造成耕地不斷流失，并且逐年加劇。由于這一問題是引發(fā)糧食和生態(tài)安全問題的重要原因，并日益引起黨和政府以及社會各界的廣泛關注。因此，耕地保護不僅作為國土部門的一項基本任務， 而且作為一項基本國策加以重視。隨著耕地越來越稀缺，學術界對耕地的內涵理解也不斷深化。迄今為止，學者們一致認為耕地不僅具有經濟價值，而且具有巨大的社會價值和生態(tài)價值。蔡運龍等認為必須把耕地的社會、生態(tài)和對后代的價值納入核算體系【1】；吳次芳等認為“耕地保護問題是一個社會問題，不能就耕地保護論耕地保護。在影響耕地保護的眾多因素中，制度因素是關鍵因素?！薄?】；鄭培、朱道林等從公共選擇理論的角度分析，認為耕地在其利用過程 中具有正的外部性，因而具有公共產品的屬性【3】。由此可知，隨著經濟社會的發(fā)展，耕地的公共產品屬性，以及所具有的經濟、社會、生態(tài)等多重價值逐漸被認識，因此，耕地的內涵從單一逐漸轉向多元，耕地保護也從單一逐漸向以制度為基礎的綜合保護轉變。（二）耕地保護的制度體系耕地保護制度是指與耕地保護相關的政策、法律、法規(guī)等多套規(guī)范的綜合體，是一個完整的體系，而不是僅僅局限于某種制度或某個政策的約束。翟文俠、黃賢金認為耕地保護政策體系有廣義和狹義之分，廣義上的耕地保護政策包括所有與耕地保護有關的政策、法律、法規(guī)，諸如關于城市建設規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房條例、農業(yè)保護以及 中央和地方耕地保護相關方面的通知、辦法、規(guī)定等等；狹義上的耕地保護政策主要是指耕地的產權、使用規(guī)劃與管理及相關的政策、法規(guī)、法律；潘明才認為從內容上講，當前的耕地保護制度主要有土地用途管制制度、基本農田保護制度、耕地占補平衡制度、土地開發(fā)復墾相關政策；丁洪建、吳次芳等將我國的耕地保護制度分為三個層次，即由人地關系思想、可持續(xù)發(fā)展思想等構成的宏觀層次，由耕地保護理念構成的中觀層次和由具體政策法規(guī)構成的微觀層次；錢忠好認為，中國耕地保護制度主要由耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、農地征用管制三大部分組成【4】；葛宏元認為，相關的懲罰措施也耕地保護制度的重要組成部分【5】；李雪芬將中國的耕地保護制度分為非正式制度、正式制度、實施機制等三個層面【6】。因此，耕地保護制度是一個涉及多方面、多層次的綜合體，同時，其制度體系也是一個受自然、經濟、社會耦合的復雜系統(tǒng)作用與影響的。耕地保護制度體系應是與國家政治制度、經濟制度、社會制度、甚至是各地的正式制度與非正式制度有效融為一體的。二、 耕地保護制度運行研究（一）耕地保護的客體分析 耕地保護制度的建立是受耕地這一客體所制約的，其在經濟發(fā)展中所受到的影響因素也是耕地保護制度建設首要考慮的因素。如前所述，耕地具有用途的多功能性，這必然使其利用方式具有多樣化，那么必然存在多用途的競爭性。從經濟學的角度出發(fā)，耕地必然向效益高的用途轉移，但是作為社會穩(wěn)定的基礎，為了防止由于耕地過度轉用而造成糧食安全、生態(tài)安全及社會安全受損，世界上許多國家都采用各種制度控制耕地的過度非農化，如美國政府通過立法或依靠行政權力，通過劃定城市發(fā)展邊界、城市建設區(qū)和農業(yè)區(qū)的方式，強制農業(yè)區(qū)的農地不準用于非農業(yè)用途【7】因此，對耕地非農化驅動機制的研究，是當前研究的熱點。人口增長、經濟發(fā)展、城市建設、基礎設施投資等是造成耕地大量非農化的主要因素，所以，耕地保護制度設計必須充分考慮經濟發(fā)展的因素。但是，在不同的經濟發(fā)展階段和不同的地域引發(fā)的耕地非農化驅動力不完全一樣，而中國經濟發(fā)展具有明顯的區(qū)域非均衡特征，因此，耕地保護制度設計應考慮中國各地區(qū)的經濟增長階段。（二）耕地保護的行為主體分析耕地保護涉及眾多利益主體，如中央政府、地方政府、農民集體組織和農民，因此耕地保護是一個多方博弈的過程。因此，許多學者從不同的角度分析各個利益主體之間的耕地保護行為，一致認為，中央政府是耕地保護政策的供給者，擔負著國家糧食安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)安全等重任，有耕地保護的傾向；地方政府有與中央政府獨立的目標函數，在耕地保護中缺乏積極性；在現行耕地保護制度下，農民處于弱勢地位，權益得不到充分保障，形成放棄耕地保護的行為。雖然我國現行的耕地保護制度是基于我國人多地少的基本國情、確保糧食安全而制定的，是經過長時期的實踐檢驗，符合我國國情的基本制度，但是在其運行中表現出種種缺陷。究其原因，筆者認為問題 的本質在于地方人民政府沒有完全實施耕地保護制度，片面追求“上級”評價，忽略社會公眾的評價；具有監(jiān)督職權的部門沒有履行監(jiān)督職能：司法部門沒有對違法主體進行刑法的處罰，致使?jié)撛谶`法主體將刑法的相關規(guī)定視為一紙空文。同時耕地保護的激勵措施未能起到作用，使得違法主體的違法成本遠遠低于其違法收益。社會公眾沒有參與決策的機會，耕地保護制度 的制定 和實施得不到最廣大人民的監(jiān)督。三、耕地補償制度的研究（一）關于耕地保護補償對象的研究實施耕地保護補償機制的本質是真正激勵所有者、使用者和管理者去保護耕地，增加耕地保護的微觀動力和積極性。目前理論界所涉及到的耕地保護的補償對象有兩個：一是耕地的直接利用者，即農民；二是耕地保護的權利人或責任人，即耕地所在區(qū)域財政。首先，農民是耕地保護的直接承擔者，其補償應包括基本生活費用和生產費用；其次，耕地保護會導致的地方經濟損失并增加地方開支，在耕地保護政策安排中應該適當調控地方政府的利益訴求【8】。（二）關于耕地保護補償指標與度量技術的研究 耕地保護的補償指標可以分為土地數量(面積)指標和土地質量指標。耕地質量標準是耕地 面積標準核算的基礎。政府對耕地的保護和補償政策，不僅要考慮耕地數量，更要考慮耕地利用效益狀況，實行高效益高保護、高補償。片面強調數量(面積)指標是我國耕地保護政策低效率的根本原因【9】。理論界認為提高耕地保護補償制度的運行效率必須遵循的原則和途徑有：1、保護優(yōu)質耕地【10】；2、改善土地質量【11】；3、建立耕地的質量衡量標準和檢驗機制【12】；4、采取動態(tài)補償方式【13】。（三）關于耕地占補平衡制度的研究 目前耕地占補平衡制度實施過程中出現了補充耕地面積虛假、占優(yōu)補劣甚至占多補少、 耕地占補質量不均衡的現象，同時，補充耕地的來源結構與我國今后耕地的后備資源潛力結構不匹配【14】。其原因有：1、耕地占補平衡片面強調數量平衡，缺乏新增耕地的質量衡量標準和檢驗機制；2、耕地質量的評估不準確，使耕地質量下降，耕地存量隱性減少；3、耕地占補動態(tài)平衡政策沒有充分考慮區(qū)域差異性和耕地保有量的外部性，對耕地潛力大的省 份缺乏開發(fā)耕地的激勵機制。要進一步完善耕地占補平衡制度，需要：1、建立耕地占補平衡考核機制，考核指標體系應該選擇氣候、土壤和田間工程條件，評價方法應該采用氣候和田間地塊質量參數逐級修正的方法；2、基于比較優(yōu)勢原則，根據勞動地域分工以及社會經濟發(fā)展的各項規(guī)劃，建立全國范圍內的耕地異地占補平衡機制；3、建立多尺度的耕地供需動態(tài)平衡預警體系；4、調整補充耕地的方向，減少為利用地開放的比例；5、優(yōu)化農作物種植結構，重視耕地質量的改善，加大農業(yè)(科技)投人，以提高耕地利用效率，變相增加耕地面積【15】。中央政府一直將耕地保護作為一項基本國策，并確立了耕地保護的基本制度，盡管這些制度的實施對耕地保護起到了積極有效的作用，但制度運行結果與預期的政策目標之間仍然存在一定 的差距。在耕地保護政策實施之后，雖然我國耕地面積依然呈下降趨勢，但是，耕地保護制度在維護糧食安全和生態(tài)安全方面起到了不可忽視的作用，而其面積之所以下降，與我國正處于經濟快速發(fā)展階段是緊密相關的。我國耕地保護“政策失靈”的主要原因在于： (1)耕地保護制度沒有充分考慮經濟發(fā)展的階段；(2) 非正式制度對耕地保護制度的影響對政策制定者而言還不可知或認識還不很深刻抑或不愿認識深刻，因而在制定和執(zhí)行正式制度時并沒有考慮到非正式制度的影響；(3)耕地保護制度沒有完善的法律、法規(guī)體系保障，現有法律規(guī)范對于耕地保護的相關規(guī)定較為簡單，不能滿足新時期耕地保護對法律的需求；(4) 耕地產權不完整，不明晰，無法有效激勵耕地的承包經營者保護耕地，也無法使得承包經營者有效對抗地方政府的非法征收征用；(5) 公眾參與制度缺失，現行的財稅政策使得我國地方政府事權大于財權，為獲得推動地方經濟發(fā)展的資金保證，地方政府在制定土地利用總體規(guī)劃、 制定土地征收征用的方案時，將公眾的意愿排除在外，借政府調控之機占用本該進行保護的耕地甚至基本農田， 在追求經濟利益的目標下，在缺乏必要的公眾參與情況下， 政府調控機制與市場機制目標一致，農民賴以生存的耕地在政府的強權之下大量轉為建設用地在所難免； ( 6 ) 缺乏耕地保護 的公眾評價體系，地方政府 為了堆砌GD P的虛假繁榮， 從個人和局部私利出發(fā)，忽視法律規(guī)章的約束，忽視國家和人民的根本利益，不惜占用或以政府的強制性權力占用日益減少的耕地進行經濟建設?！?6】我國學者對耕地保護問題研究涉及面很廣泛，從耕地價值的內涵人手，對耕地保護制度體系的構成、影響因素、所涉及的主體行為分析、制度存在的問題、“政策失靈”的原因等進行研究。但是，目前的研究總體缺乏實證分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的層面， 同時研究大多只關注了耕地保護制度的正式制度和實施機制，缺乏對其根基的探討，使得現有的研究不夠深入和透徹，這主要表現為：(1)國內土地資源管理及其相關專業(yè)學者對發(fā)源于國外的新制度經濟學研究還不夠深刻，因而還有待進一步研究，使將新制度經濟學的相關理論與中國耕地保護制度有機結合；(2)對耕地總量動態(tài)平衡缺乏科學的評價依據，現行的耕地總量動態(tài)平衡僅保證了數量不減少，而不能確保耕地的質量耕地的生產能力；(3) 對于耕地的生態(tài)、社會價值的評價與核算還主要停留在定性角度，很少量化。因此今后應加強以下幾方面的研究：(1)從博弈論的角度，如何設計耕地保護制度，使得中央和地方政府在耕地保護行為中能夠以社會利益最大化為目標；(2)耕地保護制度如何與經濟社會發(fā)展階段結合，并隨著社會經濟發(fā)展能夠不斷引導和矯正；(3)在微觀層面上，耕地保護制度如何能起到約束 和激勵各利益主體保護耕地的行為，降低代理成本、增加代理人風險、減少耕地保 護的機會成本等方面進行體制創(chuàng)新；(4)從制度執(zhí)行的角度，何種管理體制、產權安排等能夠促使耕地保護制度的有效執(zhí)行；(5)耕地的生態(tài)、社會以及對后代的價值如何能夠客觀的評價和核算，為耕地保護制度提供技術支撐。參考文獻：【1】蔡運龍，俞奉慶中國耕地問題的癥結與治本之策J中國土地科學，2004，18 (3) 【2】吳次芳，譚永忠制度缺陷與耕地保護J中國農村經濟，2002，(7) 【3】鄭培、朱道林政府耕地保護行為的公共選擇理論分析J中國國土資源經濟，2005， (9) 【4】錢忠好中國農地保護：理論與政策分析J管理世界，2003，(10).【5】葛宏元國土資源保護利用的主要制度及改革方向J國土資源導刊，2005，(3) 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