農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中的財政缺陷及對策(法學(xué)參考論文).docVIP

農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中的財政缺陷及對策2008-10-10 00:00:00摘要 社會保障的公共品屬性決定了社會保障必須要由國家或政府統(tǒng)一管理，由財政承擔主要的費用支出和兜底責(zé)任，但是由于政府財政職能的缺位，我國農(nóng)村一直處于社會保障體系的邊緣狀態(tài)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障功能日趨弱化，以財政為主導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的緊迫性日益凸顯。因此，必須明確中央和地方政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中的權(quán)責(zé)劃分，增加農(nóng)村社會保障的合理投入，健全社會保障法律體系，提高社會保障資金的使用效率，最終構(gòu)建以財政為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社會保障制度。（中經(jīng)評論北京）農(nóng)村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，從社會發(fā)展的趨勢來看，以財政為主導(dǎo)建立農(nóng)村社會保障制度、將農(nóng)村社會成員納入社會保障體系之中不僅是每一位公民應(yīng)享受的權(quán)利，更是政府應(yīng)盡的職則。一、現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中的財政缺陷（一）社會保障立法滯后導(dǎo)致財政政策缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性我國現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社會保障的政府法規(guī)主要包括：1992年由民政部頒布的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）、2003年民政部、衛(wèi)生部、財政部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見、2004年初國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門的關(guān)于進一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導(dǎo)意見等。但層次低、穩(wěn)定性差、權(quán)威性不高，甚至得不到相應(yīng)的貫徹執(zhí)行。20世紀90年代末，農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的減輕農(nóng)民負擔條例，將醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障繳費視為農(nóng)民負擔不允許征收，這與國家支持發(fā)展農(nóng)村社會保障的法規(guī)政策相沖突，并在一定程度上阻礙了農(nóng)村社會保障的發(fā)展。（二）中央和地方財權(quán)事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致農(nóng)村社會保障制度的供給缺失從受益范圍來看，社會保障，包括農(nóng)村社會保障應(yīng)該屬于全國性公共品。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，全國性公共品的提供應(yīng)該以中央政府為主、地方政府為輔，由于我國農(nóng)村社會保障實行的是縣級統(tǒng)籌，農(nóng)村社會保障的提供是以縣鄉(xiāng)兩級地方政府為主。然而自從1994年實行分稅制改革以來，各級政府為了保障各自的財政收入而層層下壓，造成作為最基層財政的縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算內(nèi)財政可支配收入的減少。加上分稅制改革在制度設(shè)計上只解決了中央和地方財政收入的劃分，與財政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，造成事權(quán)與財權(quán)的分離。現(xiàn)在農(nóng)村社會保障主要由地方政府來提供不僅給地方財政帶來沉重的壓力，而且由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，容易出現(xiàn)窮者愈窮、富者愈富的馬太效應(yīng)。我國現(xiàn)實已表明，地方財政實力越強，該地方社會保障水平越高；相反，地方財政捉襟見肘則該地方的社會保障水平越低甚至造成社會保障制度的缺失。（三）財政投入偏低制約了農(nóng)村社會保障的發(fā)展盡管從20世紀90年代初我國社會保障改革伊始，政府就逐步增加了對農(nóng)村社會保障的投入，財政對農(nóng)村社會保障支出的絕對數(shù)額亦呈逐年增加的趨勢，但農(nóng)村社會保障費用支出占全國社會保障費用支出的比重仍然一直在極低的水平徘徊。社會保障財政支出仍嚴重偏向城市，對農(nóng)村投入水平偏低，不足以支撐農(nóng)村社會保障的發(fā)展。有資料顯示，1990年全國社會保障支出1 103億元，其中城市社會保障支出977億元，占支出總數(shù)的88.6%，農(nóng)村僅支出126億元；城市人均413元，農(nóng)村人均14元（其中包括農(nóng)村特困戶救濟和優(yōu)撫軍烈屬等），相差近30倍。19912001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經(jīng)達到某些發(fā)達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受到的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多（楊翠迎，2005）。同時，農(nóng)民的社會保障需求隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會風(fēng)險的加劇等有了明顯的提高，財政供給不足和需求增長的雙重壓力制約了農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。（四）農(nóng)村社會保障的多頭管理導(dǎo)致社會保障資金的分散運行和效率低下目前我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統(tǒng)一的管理機構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理立法。最低生活保障、優(yōu)撫安置和社會救濟歸民政部門管理，養(yǎng)老保險歸勞動和社會保障部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局。與此適應(yīng)，農(nóng)村社會保障資金也分散于各種保障項目當中，由各具體職能部門分散使用。僅以政府財政為支撐的保障項目來看，主要包括五保戶供養(yǎng)、特困戶救助和社會救濟等，目前各級財政、民政、扶貧、教育等部門都安排有一定規(guī)模的資金用于救濟、扶助農(nóng)村特困弱勢群體。這種管理體制必然會導(dǎo)致機構(gòu)重疊，執(zhí)行成本高昂，有限的農(nóng)村社保資金很難真正落實到急需的農(nóng)民手中。例如農(nóng)村的五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、社會救濟、優(yōu)撫救濟等都會出現(xiàn)統(tǒng)計重疊的情況，不能真正做到公平公正，影響了保障的社會功能。二、構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的財政對策（一）合理劃分中央和地方政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中的財權(quán)和事權(quán)在我國現(xiàn)在地方各財力不足的現(xiàn)實狀況下，中央財政應(yīng)該處于農(nóng)村社會保障支出的主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌兼顧全國各地農(nóng)村社會保障的基本需求。地方政府只能根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展實力對各地農(nóng)村社會保障支出起到輔助作用。當我國經(jīng)濟實現(xiàn)城市化、一體化，農(nóng)村經(jīng)濟有了極大的發(fā)展，與此適應(yīng)，農(nóng)村社會保障支出可以轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤截斦橹?，中央財政支出為輔，并配以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。就地方政府而言，省、市、縣、鄉(xiāng)四級也要合理劃分在農(nóng)村社會保障中的事權(quán)，建立與其事權(quán)一致的財權(quán)，尤其是要建立科學(xué)完善的地方轉(zhuǎn)移支付制度，以保證農(nóng)村社會保障的需要。（二）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展在農(nóng)村社會保障嚴重滯后于城市、城鄉(xiāng)收入差距很大的情況下，應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)社會保障財政支出的城市偏向，加大對農(nóng)村社會保障的投入。首先，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，減少建設(shè)性和競爭性支出，盡量控制和壓縮一般性開支，增加對農(nóng)村社會保障的財政支出比重。另外，由于部分省、自治區(qū)地方財力薄弱或者屬于老工業(yè)基地，要完全承擔起按照分稅制劃分的社會保障責(zé)任確實有困難，中央和地方政府有必要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展的不平衡狀態(tài)從而建立對貧困地區(qū)的社會保障專項轉(zhuǎn)移支付制度；其次，從重點項目入手，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生體系和最低生活保障制度。所謂的“統(tǒng)一”，是指統(tǒng)一的整體制度體系，不同的保障水平，靈活的保障方式；最后，從長遠來看，要隨著我國財力的增加適當增加財政對農(nóng)村社會保障支持的深度和廣度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的接軌。（三）加強立法工作，健全農(nóng)村社會保障法律體系首先，全國人大常委會應(yīng)盡快制定農(nóng)村社會保障法，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標準、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定。其次，國務(wù)院根據(jù)農(nóng)村社會保障法的要求，制定農(nóng)村養(yǎng)老保險條例、農(nóng)村合作醫(yī)療條例、農(nóng)村社會救濟工作條例等，使農(nóng)村社會保障的法律規(guī)定具體化，增加可操作性。再次，由于我國各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡，各地可根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際情況，在與全國性法律、法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，就地方財政撥款支持的額度和逐年增長的比例，保險機構(gòu)的設(shè)置、資金的籌集、管理和發(fā)放等作出具體規(guī)定，形成制度，確保兌現(xiàn)。（四）理順農(nóng)村社會保障管理體制，提高財政投入資金的運行效率農(nóng)村社會保障的各項事業(yè)由于難以分割的關(guān)聯(lián)性，因而適宜統(tǒng)一的機構(gòu)集中管理，這有利于社會保障政策的相互銜接、配套，有利于所有農(nóng)村財政保障資金統(tǒng)一管理和使用。財政資金的統(tǒng)一管理使用必然會要求保障措施的整合。有人提出，以財政為主導(dǎo)建立統(tǒng)一的農(nóng)村居民最低生活保障制度并配合其他的社會保障措施將會是中國農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展方向，傳統(tǒng)農(nóng)村保障體系中的五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救濟等都可以納入到農(nóng)村居民最低生活保障制度當中。相應(yīng)地可以把現(xiàn)有針對農(nóng)村貧困人員的各項財政救助資金，如稅費改革轉(zhuǎn)移支付中有關(guān)五保供養(yǎng)資金、農(nóng)村特困戶救助資金、部分農(nóng)村扶貧資金等進行整合，統(tǒng)一用于農(nóng)村社會低保投入，統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮各類資金的整體效益。三、結(jié)束語我國農(nóng)村社會保障是以確保廣大農(nóng)民基本生活條件為宗旨