行政事業(yè)單位國有資產管理存在的問題及對策

行政事業(yè)單位國有資產管理存在的問題及對策歐陽光輝內容摘要：行政事業(yè)單位資產是國有資產的重要組成部分，是政府部門和社會團體行使職能及各項事業(yè)發(fā)展的物質基礎，管好用好這部分資產關系到國家機構的正常運轉和各項事業(yè)的健康快速發(fā)展。2008年湖南省政府發(fā)布湖南省行政事業(yè)單位國有資產管理實施暫行辦法（湘政辦發(fā)200833號），對促進我省行政事業(yè)單位國有資產管理向規(guī)范化、科學化、法制化和信息化方向發(fā)展，維護行政事業(yè)單位國有資產安全完整、合理配置和有效利用，保障行政事業(yè)單位履行職能，建立適應公共財政要求的國有資產管理體制具有十分重要的指導意義。經過幾年貫徹落實，行政事業(yè)單位國有資產管理初見成效。然而，由于思想認識不到位、體制機制不健全、監(jiān)督職能弱化等方面原因導致資產管理過程中仍存在許多不容忽視的問題，如資產預算不夠細化，資產配置不夠科學合理，資產使用效率不夠高，資產處置工作不夠規(guī)范等。本文在總結存在問題和分析原因的基礎上，結合我省實際，提出了完善行政事業(yè)單位國有資產管理的對策和建議。一、引言行政事業(yè)單位國有資產是行政事業(yè)單位占有、使用的，其所有權由國家享有的各種經濟資源。它是各級政府行使國家權利、管理國家事務、提供公共產品和公共服務的物質基礎和保障，在政府部門履行各項職能中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。近年來，隨著社會主義市場經濟體制和公共財政體系的不斷完善，政府資源逐漸從一般競爭性領域退出，公共領域的投入力度不斷加大，行政事業(yè)單位國有資產總量呈現不斷增長的趨勢。從2004年至2006年，全國行政事業(yè)單位國有資產總量從4萬億元增長到8萬億元。就湖南省本級的情況看，根據2007年資產清查和2010年資產信息系統數據分析，截至2009年底，省級行政事業(yè)單位國有資產總數已達1712億元，比2006年底的省本級資產清查數增加539億元，增長46%。如何管好用好日益龐大的行政事業(yè)單位國有資產，充分發(fā)揮其應有的功能，是當前各級政府面臨的一項重要課題。分析整理當前行政事業(yè)單位資產管理中存在的問題及原因，提出有針對性的政策措施，是促進行政事業(yè)資產管理盡快走向規(guī)范化、科學化、法制化和信息化軌道，建立適應公共財政要求的資產管理體制的迫切需要。二、行政事業(yè)單位國有資產管理存在的主要問題基于對近年來在資產管理工作實踐中遇到的情況分析，歸納起來，行政事業(yè)單位資產管理存在的問題主要體現在以下方面：（1）預算編制環(huán)節(jié)。資產管理與預算管理缺乏有機結合是資產管理中最主要的問題，集中表現在以下方面：一是部門預算安排與單位資產存量脫節(jié)。目前的預算管理模式主要以投入控制為重點，在這種管理模式下，資產預算關心的主要是資產邊際增量問題，而對資產存量管理重視不夠；管理的主要目標是預算收支的合規(guī)性，而支出活動結束后形成的資產則往往成為財政部門力所不及之處。二是對單位自籌資金購建資產的審批制度與預算審批脫節(jié)。由于單位資產家底不清、收益披露缺乏透明度，部門預算編制中隱瞞或混淆國有資產收益的情況較為普遍，自購資產沒有納入預算編制中，部分資產游離于預算管理之外。三是預算編制不規(guī)范。一些部門編制預算過程中比較粗糙，沒有細化到項目，只反映單位收入和支出、不反映單位存量資產及狀況，導致部分單位只重資產購置、不重資產管理，只求擁有資產、不求資產效率等。（2）資產配置環(huán)節(jié)。在資產形成與配置方面存在的問題：一是資產購置的隨意性比較大，缺乏約束。部分單位受自身利益驅動，不顧本單位的客觀需要，無限度地爭資金、上項目，盲目購建。且由于部門之間資產存量信息不對稱，管預算的不掌握資產存量情況，管資產的不了解資金使用情況，難以有效控制重復購置和超實際需求購置資產的行為。二是資產配置不合理。由于缺乏合理的資產配置標準，或者部分資產雖有標準但未得到嚴格執(zhí)行，造成各單位之間資產配置不公、資產總體結構失衡和分布不合理等問題。這些問題的存在一方面造成單位福利和津貼相差懸殊，引致社會分配不公；另一方面還刺激了單位之間的盲目攀比，增加了財政的支出負擔。（3）資產使用環(huán)節(jié)。主要表現在：一是使用效率低，閑置浪費現象普遍。由于資產配置不合理，重復購置嚴重，對使用疏于考核，又缺乏合理的資產余缺調劑渠道，造成資產閑置，利用率低；在使用過程中因缺乏規(guī)范化管理，導致各單位固定資產、流動資產、無形資產等各類資產利用率不高，其中固定資產尤為突出，閑置、浪費現象嚴重，使用效率和運行績效低下。二是使用越位。一方面，資產出租、出借及有償使用缺乏有效監(jiān)督，眾多單位資產的經營使用沒有按照規(guī)定辦理審批手續(xù)并進行專項管理，不僅引起一些產權糾紛、私下交易、幕后交易，而且其經營效率、效益低下，造成了資產的隱形流失。另一方面，行政事業(yè)單位資產管理薄弱，為部分單位或個人利用國有資產謀求不合理收益提供了機會，國有資產收益已經成為各部門、各單位政策外津貼補助發(fā)放的一個主要來源。（4）資產處置環(huán)節(jié)。主要表現在：一是資產隨意處置，處置不規(guī)范。一些單位為了添置高檔的現代化辦公設備，將不到更新期限的資產提前報廢、報損；一些單位在不辦理任何審批手續(xù)的情況下隨意轉讓，或擅自改變資產產權關系，拿國家的財產送人情，將資產劃轉給經濟實體或其他單位。二是資產處置不及時。部分單位的資產已經損失或或由于技術進步應該進行淘汰報廢，卻一直疏于管理，未及時申請核銷，虛增了資產；還有些單位的閑置資產沒有及時再利用或調劑使用，對于出租、出借期限已到的資產沒有按期收回。這些行為不僅造成了行政事業(yè)單位資產的損失，增加了財政支出，而且還容易滋生腐敗。三是部分資產處置收入脫離財政監(jiān)管。行政事業(yè)單位國有資產處置變價和殘值收入均屬于國家所有，但一些單位未按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理，而是單位自行安排支出，脫離了財政部門的監(jiān)管。三、行政事業(yè)單位國有資產管理存在問題的原因分析行政事業(yè)單位國有資產管理工作中的諸多問題，究其原因，主要是思想認識不到位、基礎工作薄弱、監(jiān)督機制缺乏等方面。（1）思想認識不足，管理意識淡薄。這首要表現為“重占用、輕管理”。一直以來，人們認為行政事業(yè)單位國有資產是用于滿足單位辦公和開展工作的需要，是可以不計效益、無償無約束使用的資產，也就是所謂的吃“財政飯”，因此對于如何管理好國有資產的責任意識、效益意識、約束意識就比較淡薄，在思想認識上“重進輕出”、“重資金，輕實物”，把國有資產管理工作放在次要的位置，導致行政事業(yè)單位在使用和管理資產上出現漏洞。其次，對資產管理與預算管理相結合的必要性和重要性認識不夠，資產管理與預算管理嚴重脫節(jié)；資產管理理念上存在偏差，“就資產論資產”、“為了管理而管理”，沒有將資產管理與預算管理的有機結合作為管理工作的出發(fā)點和最終目標。（2）資產管理基礎工作薄弱。一是產權管理不完善。部分單位國有資產采取分塊管理模式，產權關系不清，即資產的所有權、使用權和處置權關系不明確；此外，由于行政事業(yè)單位點多線長，存在形式多樣，分布在不同部門、不同地區(qū)，國有資產管理者很難對資產進行及時有效的管理和監(jiān)督，不少單位資產劃撥或調劑后不及時辦理移交手續(xù)和產權過戶手續(xù)；或自行建設和購置的房屋及其他財產不辦理產權登記，最終導致賬外資產大量存在。二是管理體制不順暢。部分部門、單位沒有設立專門機構、專職人員負責資產管理工作，導致管理職責不清；一些地方則同時授予多個部門的資產管理職能，造成職能交叉重疊，資產管理“缺位”與“錯位”并存。三是忽視管理隊伍建設。具體表現在管理人員素質參次不齊，部分單位管理人員業(yè)務素質不高，責任心不強，專業(yè)素質欠缺。還有不少單位財會隊伍力量薄弱，沒有專職的財務人員，有的單位只有出納，沒有專業(yè)會計。（3）資產管理缺乏有效監(jiān)督。一是缺乏內部監(jiān)督。內部監(jiān)督主要體現在行政事業(yè)單位內部會計監(jiān)督上，由于人員短缺、制度建設不足等方面的原因，資產核算不規(guī)范，無法如實反映資產的實有數量、價值和正確履行基本的會計計量活動，也就無法行使其核算職能和監(jiān)督職能。 二是缺乏外部監(jiān)督，主要是審計部門監(jiān)督不力。首先，沒有處理好審計部門與財政部門、主管部門監(jiān)督職能分工，也沒有明確責任，以致職能重疊，監(jiān)管效率低，責任落實不到位，存在審計“真空”。其次，審計部門每年的審計工作主要是針對各單位的財務收支狀況的審計，沒有對單位的資產管理和使用情況進行專項審查與核實，也沒有規(guī)范行政事業(yè)單位定期審查制度。對具體的工作沒有做出細致的規(guī)定，如核實資產賬實、賬賬、賬卡等是否相符。 四、完善行政事業(yè)單位國有資產管理的幾點設想根據職能定位和公共資產管理性質，財政部門在加強和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產管理方面負有義不容辭的責任。解決行政事業(yè)單位國有資產管理中各層次矛盾，重在充分發(fā)揮財政部門公共資產管理的主導作用，從宣傳教育、預算改革、強化基礎、健全監(jiān)督等方面努力，建立規(guī)范化的長效機制。（1）加強行政事業(yè)資產管理的宣傳教育工作。一是要充分認識到行政事業(yè)資產管理宣傳工作的重要性。尤其是財政部門作為政府授權管理行政事業(yè)資產的綜合部門，應加大對行政事業(yè)單位資產管理工作的宣傳力度，通過多形式、多渠道、多層次和深入調查研究的方式，廣泛宣傳資產管理工作，積極爭取各級政府對資產管理的高度重視與大力支持，使其充分認識行政事業(yè)資產管理工作的重要性和必要性，把強化國有資產管理，促進資產資源節(jié)約集約使用，作為保障社會可持續(xù)發(fā)展的重要任務來抓。二是要充分發(fā)揮財政部門的主觀能動性。財政部門首先要從“苦練內功”出發(fā)，努力提高資產管理工作在財政管理中的地位。充分發(fā)揮行政事業(yè)資產管理在實現財政資源配置和收入分配中的職能作用，把行政事業(yè)資產管理作為公共財政改革的重要內容，認真抓出成效。同時，財政部門應加強與有關部門和單位的協調配合，形成管理合力，增強資產使用單位的管理意識和責任感，克服過去重購置、輕使用，重支出、輕管理的觀念，強化資產管理“主人翁”意識，增強科學管理資產的自覺性和主動性，積極探索管好、用好國有資產的方式方法，最大限度地發(fā)揮國有資產的使用效益。（2）推進行政事業(yè)資產管理與預算管理相結合。具體而言，就是要使資產的配置、使用、處置各個環(huán)節(jié)的管理真正融入到預算管理體系中去。首先，在配置環(huán)節(jié)要守好入口關。行政事業(yè)資產主要來源于預算的資金投入，合理的預算安排對行政事業(yè)資產配置的科學性、均衡性至關重要。因此，在預算編制時，要充分考慮單位資產存量狀況，并進行嚴格審查，以存量控制增量，發(fā)揮資產管理對預算管理相互監(jiān)督制約的作用，使資產配置與單位履行職責相匹配。其次，在使用環(huán)節(jié)要把好安全關。行政事業(yè)單位要定期向財政部門匯報資產使用情況，并針對資產管理中存在的問題提出相應的完善計劃，財政部門著重從以下三個方面加以監(jiān)督，并根據具體情況作出政策調整：一是落實國有資產管理責任制，構建資產管理體系；二是建立資產調劑制度，對閑置資產進行調劑使用；三是加強對資產有償使用的監(jiān)督。第三，在處置環(huán)節(jié)要守好出口關。行政事業(yè)資產處置收入應當在編制預算過程中完整體現。資產處置收入應實行“收支兩條線”管理，嚴禁資產處置收入應繳不繳或少繳，規(guī)避監(jiān)管等行為。此外，推進資產管理與預算管理的緊密結合還應做好兩個方面工作：一是制定合理的資產配置標準。以往資產管理與預算管理難以結合的一個重要原因，就是缺乏統一、科學的資產配置標準。制定行政事業(yè)單位資產配置標準，如房屋建筑、辦公用車、計算機等配置標準，要堅持以部門預算改革為中心，配合政府采購和國庫集中收付改革，并緊密結合各單位履行工作職能的實際需要，以資產信息報告和資產使用績效為基礎來分類制定。二是建立規(guī)范的資產調劑制度。行政事業(yè)單位資產調劑是優(yōu)化資產配置，提高資產利用率和財政資金使用效益的重要手段，是對預算配置資產的補充。對于同一部門內部的資產調劑，應充分體現主管部門優(yōu)化本部門資產配置的職責和權利，宜由主管部門負責管理，報財政部門備案；對于跨部門、跨地區(qū)的資產調劑，因涉及不同部門、不同領域，甚至不同地區(qū)的資產配置的變化，因此，應征得同級財政部門的同意，由同級財政部門或共同上級財政部門批準后執(zhí)行。（3）加強資產管理的基礎工作。一是加快制定行政事業(yè)單位國有資產管理的配套制度。建立健全包括資產評估、產權界定、產權登記、產權轉讓、資產統計報告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度，嚴格按規(guī)章辦事，規(guī)范資產管理行為；建立對資產管理指標進行動態(tài)監(jiān)測的臺賬和報表制度，對國有資產的負債率、風險程度等指標進行動態(tài)監(jiān)測；建立資產有償使用以及收益分配制度。二是加強財務基礎工作，規(guī)范國有資產管理行為。各單位要配備掌握一定財務知識技能、責任心強的人員負責資產管理，做好日常性的管理工作，把好采購、登記、維護、報損等關口，對資產的增減變動情況及時按照國家有關財務規(guī)定進行財務處理，做到賬實、賬賬、賬卡相符，要定期開展資產清查工作，掌握“家底”。三是加強資產管理隊伍建設。各級財政部門和各行政事業(yè)單位應當明確國有資產管理的機構和人員，增強各單位管理意識，要求各單位負責人學習了解行政事業(yè)單位國有資產管理制度，保障各單位認真貫徹、執(zhí)行各項制度、法規(guī)。同時，要加強對財務會計人員的培訓，不斷提高資產管理隊伍的業(yè)務知識水平和實際操作能力，不斷適應資產管理工作的發(fā)展需要。四是推廣應用資產管理信息系統。充