新公共管理理論與我國高等教育行政管理的改革

1/8新公共管理理論與我國高等教育行政管理的改革吳周靜CLEARALL【摘要】改革我國高等教育體制是全社會(huì)的迫切要求，是當(dāng)務(wù)之急，本文分析了在高等教育行政管理中采用新公共管理理念的必要性，提出從改革高教行政管理體制出發(fā)，強(qiáng)化高校辦學(xué)自主權(quán)，落實(shí)動(dòng)員全社會(huì)力量辦學(xué)的方針，其核心是徹底轉(zhuǎn)變行政管理理念，從控制型管理向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變?！娟P(guān)鍵詞】新公共管理高等教育管理教育體制改革教育關(guān)系到民族的根本和國家的未來，在民族偉大復(fù)興的背景下，教育還是培養(yǎng)國家的自主創(chuàng)新能力，解決當(dāng)前嚴(yán)重的社會(huì)不公平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在國家的戰(zhàn)略發(fā)展架構(gòu)中，其重要性是不言而喻的。我國政府一直強(qiáng)調(diào)和努力實(shí)踐著教育體制的改革，但是，我國高等教育體制存在著的種種問題和不足之處也是眾所周知的，需要刻不容緩地繼續(xù)改革的探索。本文從新公共管理理論出發(fā)，探討以新的思維改革中國高等教育行政管理體制。一、新公共管理理論的核心思想新公共管理理論是80年代以來日益成長(zhǎng)并逐漸取代2/8傳統(tǒng)公共行政模式的公共部門管理新范式，自部分西方國家開始席卷全球。相對(duì)于強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能的傳統(tǒng)公共管理模式，新公共管理理論倡導(dǎo)公共管理方式的根本性、方向性的改革，建議引入工商管理的理念和方法，突出政府管理的服務(wù)性功能，以提高政府管理的質(zhì)量和效率。與傳統(tǒng)的公共行政相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體和管理的手段上有較為明顯的變化，具有以下主要特征第一，從公共管理的模式來看，新公共管理是一種開放式的管理，在社會(huì)公共物品和服務(wù)的提供領(lǐng)域，新公共管理強(qiáng)調(diào)在公共物品和服務(wù)的提供領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府提供公共物品和服務(wù)的壟斷地位，允許私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體參與服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)；在社區(qū)和市場(chǎng)管理領(lǐng)域，新公共管理極力督促政府培養(yǎng)和利用社會(huì)中介組織，讓中介組織承擔(dān)一部分社會(huì)協(xié)調(diào)和微觀管理的職能?？傊鹿补芾戆压补芾矸旁谌鐣?huì)動(dòng)員的層面上，使參與公共管理的對(duì)象擴(kuò)大到公眾、企業(yè)和非營利組織或非政府組織上。第二，從公共管理的職能來看，新公共管理不僅包含行政組織內(nèi)部的管理，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)公共行政從“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保从芍匾曊畽C(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)變到重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效。第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私人管理方法中汲取營養(yǎng)，認(rèn)為政府公共部門應(yīng)廣泛采取私營部門成功3/8的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如績(jī)效管理、組織發(fā)展、目標(biāo)管理和人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以廣泛地應(yīng)用到公共部門的管理之中去。這是政府公共管理職能發(fā)生變化的邏輯結(jié)果，當(dāng)公共管理主要關(guān)注的不再是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多地關(guān)注取得的結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任，那么私營部門在這方面多取得的諸多經(jīng)驗(yàn)自然可以為改善公共部門的有效性所采納。第四，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等?？傊?，新公共管理理論的核心就是要改革政府管理的體制，通過參與公共管理的主體多元化和公共管理手段的企業(yè)化的方法，使政府發(fā)揮新的、不同的和有效的作用不是作為唯一的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，而是作為促進(jìn)者和管理者，從而達(dá)到提高政府公共管理有效性和社會(huì)公共福利的根本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。二、新公共管理理論在教育領(lǐng)域的適用性教育學(xué)認(rèn)為，教育的本質(zhì)是完成人的技能和人格的培養(yǎng)、實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)化的活動(dòng)。教育具有兩方面的功能一方面是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展；另一方面是滿足個(gè)人發(fā)展的需求。4/8教育的兩項(xiàng)功能決定了教育的產(chǎn)品性質(zhì)具有雙重性，一是當(dāng)教育滿足社會(huì)發(fā)展的需要時(shí)，具有“公共物品”的屬性。教育的公共物品屬性在于它存在著突出的外部效應(yīng)或外部性，即教育在改變?nèi)说谋拘?、提高人的智力、?shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的同時(shí)，還可以為社會(huì)帶來巨大的外在收益，如降低教育成本，增進(jìn)全體社會(huì)成員的精神福利和心理享受等等；二是當(dāng)教育表現(xiàn)為滿足個(gè)人的人格和技能發(fā)展需求時(shí)，教育具有“私人物品”屬性。教育的私人物品屬性在于教育活動(dòng)的產(chǎn)品是受教育者認(rèn)識(shí)世界、改造世界或生存、發(fā)展能力的提高及精神、心理的享受和滿足，而生產(chǎn)這種產(chǎn)品需要占用和消耗具有稀缺性的資源，并且這種產(chǎn)品的消費(fèi)既具有競(jìng)爭(zhēng)性又具有排他性。新公共管理理論認(rèn)為，政府要放權(quán)、授權(quán)，由“官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚摺薄?duì)高校來說，政府應(yīng)下放權(quán)力，賦予學(xué)校真正的辦學(xué)自主權(quán)，讓高校真正成為參與教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立法人實(shí)體，通過引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，在高校、市場(chǎng)、政府之間構(gòu)建新的關(guān)系。新公共管理主張政府要轉(zhuǎn)變職能，改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)由微觀管理直接的干預(yù)向宏觀間接管理的轉(zhuǎn)變。在高等教育領(lǐng)域里，政府的職能重點(diǎn)應(yīng)該是政府為國家和社會(huì)購買教育，使越來越多的人能夠接受高等教育；建立公平、有效競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。5/8新公共管理主張改變傳統(tǒng)行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，放松行政規(guī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)控制，提出“三E”的評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)這個(gè)觀點(diǎn)，政府對(duì)高校投入加大力度的同時(shí)，要與高校簽訂產(chǎn)業(yè)績(jī)效的合同，高校則必須按照這些合同行事。新公共管理的真諦，是建立一種市場(chǎng)、服務(wù)導(dǎo)向的新的公共行政和公共管理，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和多樣性，其核心理念是改善公共治理，改變傳統(tǒng)的資源配置方式和公共產(chǎn)品的提供方式。首先是打破壟斷、解除管制、分權(quán)和下放權(quán)力，形成一種開放的、社會(huì)化的公共服務(wù)體系，促進(jìn)社區(qū)和學(xué)校的活力。同時(shí)，引入和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，通過一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制，達(dá)到擴(kuò)大供給、提高質(zhì)量和效率的目的。至于削減經(jīng)費(fèi)、高校創(chuàng)收等，只是在這一整體改革中的具體手段。在我國，政府治理高校模式的轉(zhuǎn)變還沒有真正提到重要的議事日程；如果說有變化的話，就是比以前更加強(qiáng)烈的行政化了，表現(xiàn)在政府對(duì)高校的直接微觀控制和壟斷教育資源這兩方面，這種行政主導(dǎo)的體制正在顯現(xiàn)一系列弊端，而社會(huì)對(duì)教育部門的不滿也隨之增加。因此，我們應(yīng)該在推動(dòng)公共行政改革、公共服務(wù)的社會(huì)化和推進(jìn)高等學(xué)校自主權(quán)上有所作為，改變高度行政化的政府治理高校的方式。中共十六屆三中全會(huì)提出的科學(xué)發(fā)展觀，要求6/8“更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這是市場(chǎng)機(jī)制最基本的價(jià)值。然而，我國高等教育發(fā)展仍處在基本排斥競(jìng)爭(zhēng)這一市場(chǎng)要素作用的情況下進(jìn)行。就高等教育資源配置來講，現(xiàn)行高等教育的設(shè)置、布局、結(jié)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的格局，總體上反映不出現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)選擇和市場(chǎng)導(dǎo)向。由于高等教育的投入增加，政府主管業(yè)務(wù)部門的權(quán)力比以前更大了，并且更多地表現(xiàn)為部門的權(quán)力。因此，要改變政府壟斷高等教育資源的方式，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，建立統(tǒng)一、公平、競(jìng)爭(zhēng)、有序的高等教育市場(chǎng)體系。需要強(qiáng)調(diào)的是，利用市場(chǎng)機(jī)制改革高等教育體制不同于教育產(chǎn)業(yè)化，前者強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)化方法和理念改革政府的高等教育管理模式，后者則提出教育可以是以盈利為目的的產(chǎn)業(yè)。其間的關(guān)鍵區(qū)別在于是否堅(jiān)持教育是公共產(chǎn)品這一基本原則。三、新公共管理對(duì)高等教育行政管理改革的啟示1、轉(zhuǎn)變高等教育行政主導(dǎo)格局經(jīng)過三十年的改革，我們發(fā)現(xiàn)中國的高等教育體制依然是一個(gè)高度集權(quán)的行政管理體系，高校招生、培養(yǎng)體系的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征基本沒有變化，學(xué)校和教師也依然是教育行政部門的附屬品，教育資源和教育經(jīng)費(fèi)的分配也高度依賴于教育管理部門。在高度行政化的教育體制下，高等學(xué)校辦學(xué)模式單一、組織機(jī)構(gòu)雷同、行政計(jì)劃統(tǒng)一，更是7/8不爭(zhēng)的事實(shí)。我們應(yīng)借鑒新公共管理思想中“有限政府”理論，即政府不是萬能政府，政府需要繼續(xù)下放權(quán)力和轉(zhuǎn)變職能，以方針、法規(guī)、撥款、規(guī)劃等必要的行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，鼓勵(lì)社會(huì)參與，給地方教育行政機(jī)構(gòu)和學(xué)校更大的自主權(quán)，采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制向教育的不同利益相關(guān)者政府、社會(huì)、學(xué)校等分權(quán)和賦權(quán)，對(duì)政府、市場(chǎng)和學(xué)校的關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，將政府各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的管理從直接辦學(xué)轉(zhuǎn)化為間接調(diào)控，建立起學(xué)校的自主權(quán)和家長(zhǎng)、學(xué)生的選擇權(quán)，而不是以直接的民主管理為中心的公共教育體系。高等教育主管部門應(yīng)根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革的精神，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，本著政事分開的原則，使教育宏觀管理由重直接的事務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的政務(wù)管理，放棄微觀方面的管理權(quán)，加強(qiáng)宏觀方面的調(diào)控。新公共管理理論還認(rèn)為政府以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，建立服務(wù)型政府。所以，政府應(yīng)摒棄過去的那種只是向高校下達(dá)一些行政指令的做法，本著為高校服務(wù)的觀念，對(duì)全國高等教育發(fā)展的情況、趨勢(shì)等做出評(píng)估、測(cè)量，綜合規(guī)劃各地區(qū)高等教育的發(fā)展，合理分配高等教育的資源，傾聽學(xué)校管理人員、教育專家、家長(zhǎng)、學(xué)生、教師及社會(huì)各界人士的呼聲，反應(yīng)他們合理的需求，最終提高高等教育管理的服務(wù)和質(zhì)量。8/8同時(shí)，政府鼓勵(lì)社會(huì)廣泛參與高等教育管理，這既有利于高校開拓資源，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展做出及時(shí)有效的反應(yīng)，又有利于高校汲取更多民主、科學(xué)管理的營養(yǎng)，保證辦學(xué)自主權(quán)能合理、公正地行使。2、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)新公共管理理論主張政府用授權(quán)或分權(quán)的方法，將社會(huì)服務(wù)和管理的權(quán)限通過參與