村委換屆選舉拉票賄選專題調(diào)研報告

1/11村委換屆選舉拉票賄選專題調(diào)研報告近年來，各級黨委政府加強了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，人民群眾的民主意識不斷增加，村委會換屆選舉制度不斷完善、操作不斷規(guī)范、民主不斷推進。但是村委會換屆選舉的拉票賄選問題，嚴(yán)重妨礙村民行使自由選舉權(quán)利，破壞農(nóng)村基層民主建設(shè)，影響農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展。任其蔓延擴大，勢必危及農(nóng)村基層基礎(chǔ)，必須引起各級黨委政府的高度重視。2016年是村級組織換屆之年，堅決查處嚴(yán)厲打擊拉票賄選行為，確保村委會換屆選舉順利進行，是我們必須重視并加以解決的重要課題。為此，我們就村委會換屆選舉拉票賄選問題進行了專題調(diào)研，通過走訪、座談會、發(fā)放調(diào)查問卷等形式，深入研究分析拉票賄選的成因，深入探討有效遏制拉票賄選的對策措施，努力營造風(fēng)清氣正的換屆選舉氛圍。一、賄選的概念及表現(xiàn)形式賄選是近代以來隨著民主活動的普及，而逐漸發(fā)展起來的一種政治腐敗現(xiàn)象。賄選，即賄賂選舉，通常被理解為用金錢或其他利益進行收買選民、選舉工作人員，以為自己或為自己的伙伴獲得選票，從而贏得選舉的行為。就村委會選舉而言，根據(jù)中華人民共和國村民委員會組織法條文釋義的解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財物或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，2/11使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動”。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知規(guī)定在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。一些學(xué)者指出，從法理上講，賄選是“行為犯”而非“結(jié)果犯”，在選舉過程中同時具有賄賂的故意和賄賂的行為，即可構(gòu)成賄選；只要賄選的行為一經(jīng)作出，不管是否真的使選民違背自己的意愿參加選舉，或者選舉工作人員在選舉中實際作出舞弊行為并對選舉工作產(chǎn)生影響，均不影響賄選的構(gòu)成。另外，從我國的港澳臺地區(qū)和國外的相關(guān)法律對賄選未遂犯也有處罰的規(guī)定。因此，我們認(rèn)為在選舉過程中，當(dāng)事人或指使他人以給予或承諾給予錢、物、職位、地位等方式來收買選舉人、候選人、選舉工作人員，以達到使自己或者他人當(dāng)選的行為均應(yīng)界定為賄選。其主要表現(xiàn)形式有（1）本人或指使他人向村民贈送現(xiàn)金、實物，購物券、電話充值卡等各種有價證券進行拉票的；（2）本人或指使他人以交保證金形式，承諾當(dāng)選后分發(fā)村民進行拉票的；（3）本人或指使他人為外出村民支付往返機票等交通費用進行拉票的；（4）承諾免除村民債務(wù)等進行拉票的；（5）本人或指使他人以3/11吃請方式進行拉票的；（6）本人或指使他人為村民提供旅游、娛樂等消費進行拉票的；（7）以承諾捐助公益事業(yè)，但根本無意或無法兌現(xiàn)而作虛假承諾進行拉票的；（8）以賄賂等不正當(dāng)手段誘使或收買選舉工作人員在選舉工作中進行舞弊活動的；（9）他人采取賄賂等不正當(dāng)手段為某競選人進行拉票的；（10）其他不正當(dāng)手段，進行拉票的。二、賄選的危害性1、影響選舉公平性。賄選的最大危害是破壞選舉公平，通過運用利益手段左右選民的選舉意愿，提升個人的支持率，借機贏得選舉。從實踐來看，賄選行為在一些村愈演愈烈，競選的成本不斷抬高，使農(nóng)村選舉完全依靠財力比拼，逐漸淪為“有錢人的舞臺”，實際上等于變相剝奪普通群眾的被選舉權(quán)。如東山街道某村在上一屆選舉過程中，由于參選雙方互相“競價”，最后贏得選舉一方投入賄選資金高達數(shù)百萬元。2、容易導(dǎo)致選后腐敗。賄選以利益為手段，許多候選人在選舉時投入大量財力物力，甚至一些地方出現(xiàn)候選人為了選舉傾盡家財，甚至舉債參選。當(dāng)選之后，為了償還債務(wù)或收回成本，必然會通過非法途徑斂財，客觀上提升了腐敗的機率。從調(diào)研情況分析，當(dāng)前一些經(jīng)濟發(fā)達村村干部存在三種明顯的斂財途徑一是資產(chǎn)。通過違章建設(shè)、暗箱操作，侵吞集體資產(chǎn)。二是項目。通過暗地承包集體建設(shè)項目或其中的子項目等形式，獲取4/11非法利益。三是資金。通過決定集體資金存儲點，獲得金融機構(gòu)的高額回扣或紅利等。3、影響優(yōu)秀人才參選積極性。出現(xiàn)賄選現(xiàn)象之后，一些真正想為村民做事的優(yōu)秀人才會對農(nóng)村選舉“望而卻步”，導(dǎo)致村干部隊伍整體素質(zhì)的不斷下滑。一是由于一些低素質(zhì)人員參選積極性增高，農(nóng)村優(yōu)秀人才覺得與他們“同臺競技”有失身份，特別是如果輸給他們更會影響在村內(nèi)的威望。二是因為一些農(nóng)村優(yōu)秀人才本身沒有侵吞集體資產(chǎn)的意愿，也因此不愿投入大量財力物力用于賄選，但是不賄選便可能選不上，所以干脆退出選舉。三是賄選行為通常會通過農(nóng)村黑惡勢力幫助操作，一些正直的候選人認(rèn)為即使贏得選舉，也會大量樹敵，影響自身安全和正常履行村干部的崗位職責(zé)。4、敗壞社會風(fēng)氣。賄選行為具有一定的蔓延輻射作用，對整個社會的風(fēng)氣具有極強的破壞作用，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，容易加重本村選民的逐利心理，許多村民原本反對賄選，但是多次嘗到賄選的好處之后，容易受到直接利益的影響，而逐漸產(chǎn)生支持賄選的不良思想，失去對候選人的正確判斷能力。另一方面，會對周邊其他村的選舉工作造成輻射影響，特別是一些目前還沒有賄選現(xiàn)象的村，一些選民會受逐利思想驅(qū)使，鼓動候選人賄選，或提出不賄選就不投票等口號，給候選人造成壓力，使賄選逐漸成為覆蓋整個地區(qū)的“潛規(guī)則”。同時，由于賄選容易產(chǎn)生“競價”、“比5/11拼”等現(xiàn)象，候選人之間因直接利益損失而導(dǎo)致互相仇視，會不斷加深村內(nèi)矛盾，影響社會穩(wěn)定，破壞社會風(fēng)氣。三、賄選的原因分析1、集體資產(chǎn)升值帶來的“權(quán)力誘惑”。從調(diào)研來看，我市賄選現(xiàn)象主要出現(xiàn)于2016年的第七屆村民委員會選舉，當(dāng)時正是我市房地產(chǎn)價格快速升高，土地價值大幅提高的時期。同時也是我市大開發(fā)、大建設(shè)的時期，重點工程項目數(shù)量多，涉及的返回地指標(biāo)多，一些城郊及平原經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)村的返回地、舊村改造等項目投資超過億元的不在少數(shù)，而且現(xiàn)有的制度對村干部權(quán)力存在監(jiān)管的空白區(qū)，使村干部手中的權(quán)力隨意性比較大，因此崗位的吸引力大大增強，不少人產(chǎn)生“有投入才有產(chǎn)出”的思想，進而導(dǎo)致賄選行為的出現(xiàn)。比如東山街道，近幾年正處于開發(fā)的高峰階段，幾乎村村都存在賄選現(xiàn)象，飛云鎮(zhèn)近幾年隨著火車站建設(shè)等重點項目的上馬，賄選現(xiàn)象也在許多村露出苗頭。2、賄選實施過程產(chǎn)生的“直觀效應(yīng)”。一方面，候選人缺乏有效的宣傳平臺，特別是村干部崗位誘惑增大之后，參選人員的素質(zhì)良莠不齊，不少人如果不通過賄選，當(dāng)選的機率很低。從調(diào)查情況來看，我市有143名村主要干部有違法犯罪前科，如果通過正常途徑參選，幾乎沒有當(dāng)選的可能性。另一方面，在實際觀察或操作過程中，候選人逐漸發(fā)現(xiàn)賄選對選舉結(jié)果的有效作用，逐漸把它認(rèn)定6/11為贏得選舉的“殺手锏”之一。比如某村上一屆選舉時，第一輪選舉甲的賄選投入多，得票數(shù)領(lǐng)先，但是因為兩人都沒有過半而進入第二輪選舉，第二輪選舉前乙加大賄選力度，而后贏得選舉。3、社會公信力下降導(dǎo)致的“利益優(yōu)先”。一些村在過去的日常運轉(zhuǎn)中沒有及時進行村務(wù)公開，使群眾對村集體資產(chǎn)去向產(chǎn)生質(zhì)疑；一些村原任村干部因為違法亂紀(jì)受到國家機關(guān)查處，使群眾喪失了對村級組織的信任感；一些村的候選人素質(zhì)普遍不高，使群眾對他們的當(dāng)選履職不抱多少期望。在以上各類因素的作用下，有些賄選村群眾產(chǎn)生只顧眼前利益的消極情緒，認(rèn)為誰當(dāng)選都會千方百計侵吞集體資產(chǎn)，既然結(jié)果一樣，還不如先趁其未當(dāng)選時“拿多少算多少”，“誰給得多讓誰當(dāng)”，這種思想進一步助長了賄選行為的愈演愈烈，使其逐漸成為一種公開行為。同時，農(nóng)村的風(fēng)俗人情習(xí)慣也使選民無法直接拒絕候選人賄選，拒絕誰便等于不投誰的票，容易產(chǎn)生矛盾。4、法律法規(guī)滯后催生的“有恃無恐”?，F(xiàn)有的法律對賄選的界定比較模糊，沒有具體明確的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行上只能“定性”、無法“定量”，為主管部門的不執(zhí)行、執(zhí)行不到位提供了推拖依據(jù)；相關(guān)的單位太多，主體不明確，容易造成互相推諉扯皮，出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象；處罰的力度太小，對破壞選舉行為的人最多僅能處以治安拘留，無法起到足夠的震懾作用。因此許多候選人認(rèn)為最7/11多白選一次，不會帶來其它損失，從而更加有恃無恐。而且在實際選舉過程當(dāng)中，各級黨委政府更關(guān)注選舉的進度，打擊賄選可能影響選舉結(jié)果的順利產(chǎn)生和總體進度的推進，因此容易被忽視。四、新時期賄選的變化趨勢從全市層面來看，當(dāng)前我市賄選現(xiàn)象出現(xiàn)比較明顯的蔓延趨勢，除了近乎公開的城郊各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外，一些半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上一屆也已經(jīng)出現(xiàn)個別村的賄選現(xiàn)象。從賄選行為本身來看，主要存在以下三個特點1、更善于使用間接手段。從前幾屆選舉情況相關(guān)數(shù)據(jù)的對比分析來看，賄選的形式越來越多樣化，手段越來越間接，取證越來越困難。許多候選人從本人分發(fā)財物，轉(zhuǎn)為通過他人分發(fā)財物；從本人宴請選民，轉(zhuǎn)為通過親朋好友宴請；從以選舉之名宴請，轉(zhuǎn)為借各種民間風(fēng)俗名義宴請。同時，還產(chǎn)生了選舉保證金等多種不同形式。候選人越來越多的轉(zhuǎn)入幕后操作、遙控指揮，千方百計逃避法律責(zé)任。如我市東山街道下埠村，前屆換屆賄選被成功查處，下一屆選舉東山街道各村的候選人必然會采取更加隱蔽的賄選方法。2、更講究選舉策略。從選舉情況來看，一些候選人越來越注重賄選的策略，通常在宣布參選之后，都會和自己的“智囊團”一起共同研究過去選舉經(jīng)驗、本屆選舉辦法，并根據(jù)競爭對手的具體情況制訂個人的賄選策略，確定賄選的重點對象、8/11數(shù)額等，企圖用最低的成本贏得選舉。比如上一屆塘下鎮(zhèn)個別村出現(xiàn)過候選人第一輪不賄選，但是游說其他村民投白票，使對手第一輪賄選落空，然后集中財力在第二輪選舉中賄選拉票，最終戰(zhàn)勝對手贏得選舉。3、更注重賄選效力。從賄選的時間來看，越來越多的候選人懂得越接近選舉日越有效的道理，通常都在選舉日前連夜分發(fā)財物或通過等對方先賄選，再依據(jù)競爭對手的賄選數(shù)額確定自己的賄選數(shù)額，以確保取得最佳的選舉效果。與此同時，由于賄選與選舉日時間相差越來越短，一旦出現(xiàn)賄選行為舉報，啟動賄選查處程序，往往取證完成時，賄選人已經(jīng)當(dāng)選，只能宣布其當(dāng)選無效予以處理，不利于社會穩(wěn)定，這在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的處置決心。五、防止和治理賄選的對策措施1、創(chuàng)新宣傳手段，營造強大的輿論聲勢。由于賄選一旦成風(fēng)，難以打擊查處，因此，要大力加強宣傳，除了常規(guī)的懸掛條幅等宣傳手段之外，還要重點加強三方面宣傳。一要公開通告。要以市委市政府的名義，在新聞媒體發(fā)布專項打擊賄選工作的通報，公布舉報、監(jiān)督電話，明確“露頭就打”、“舉報必查”等要求，營造打擊賄選的高壓態(tài)勢。二要媒體宣傳。要通過拍攝專題片等形式，在廣播電視上開設(shè)專欄，介紹前幾屆部分村因賄選導(dǎo)致建設(shè)落后、發(fā)展停滯、集體資產(chǎn)流失的典型案例；將因賄選被宣9/11布當(dāng)選無效的個案、以及賄選行為當(dāng)選的村官因其他違法違紀(jì)被查處的案例匯編成冊，印發(fā)各村、村民代表、候選人手中，加大反面案例的宣傳力度，引導(dǎo)村民正確行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)。三要會議宣傳。要召開現(xiàn)任村主要干部、村黨員、村民代表、村民選舉委員會成員會議，宣傳市委市政府打擊賄選的決心與力度，營造良好的輿論氛圍。2、豐富承諾形式，打造公平的競選平臺。村民選舉委員會應(yīng)引導(dǎo)候選人通過正當(dāng)?shù)耐緩叫麄髯约?，全面開展競選承諾。一方面，要作好口頭承諾。有條件的地方，要引導(dǎo)候選人集中開展競職演講，并把不搞賄選作為承諾的重要內(nèi)容，向群眾作出公開承諾。另一方面，要寫下書面承諾，要組織候選人簽訂承諾書，保證在選舉過程中不賄選，當(dāng)選后不以權(quán)謀私、違章建設(shè)、侵吞集體資產(chǎn)等，否則將承諾引咎辭職。正式選舉之前，各選舉委員會要將候選人的書面承諾在村內(nèi)公開公示或印發(fā)到每位村民，接受村民監(jiān)督。有條件的地方，還可以公示候選人的工作實績、參與社會公益事業(yè)情況等，加大正面引導(dǎo)力度。同時，將賄選行為取消其候選人資格、即使當(dāng)選也無效的規(guī)定，寫入村選舉辦法。3、健全工作機制，組織有效的處置力量。健全完善統(tǒng)一查處協(xié)調(diào)工作機制，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均要成立賄選等破壞選舉行為查處工作組，普通賄選案件，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)查處，重點難點賄選案件由市級負(fù)責(zé)查處。市級查處10/11組由市紀(jì)委、公安、檢察院、法院、組織部、民政等部門成員組成。對于重點賄選案件，對于充當(dāng)村委員會競選人“中間人”角色進行賄選的企業(yè)老板、個體經(jīng)營戶、“有錢有勢”人員，必要時可協(xié)調(diào)市工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、土地、規(guī)劃、環(huán)保等部門聯(lián)合行動，從嚴(yán)查處，除追究其賄選行為的責(zé)任外，還要從其生產(chǎn)經(jīng)營、質(zhì)量環(huán)保、稅收規(guī)范等環(huán)節(jié)予以檢查，如有違法依法從重處罰。對黑社會勢力介入村選舉的，重拳出擊，露頭就打。同時，要認(rèn)真研究分析可能出現(xiàn)賄選的重點村、關(guān)鍵人物，及時掌握動態(tài)，及時研究對策，及時查處打擊。4、選準(zhǔn)選好試點，增強試點的指導(dǎo)作用。要突破過去換屆試點只選好村、穩(wěn)定村的做法，在今年的換屆試點工作中，積極探索市鄉(xiāng)兩級試點同時啟動的模式。在市級試點的選擇上，重點在上屆賄選問題嚴(yán)重的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各篩選確定1至2個村作為換屆試點村，由市紀(jì)委、組織部、人大法工委、民政局、公安局等部門聯(lián)合組建指導(dǎo)工作組，下派到試點所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同推進試點工作，從預(yù)防賄選、查處賄選、事后處理等方面加強實踐探索，努力形成預(yù)防有效、查處有力、處理得當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C制。對試點村出現(xiàn)賄選行為要“零容忍”，做到違規(guī)必糾，違法必究，從嚴(yán)查處，并將案例進行剖析，通報全市，起到“殺一儆百”的作用，達到震懾之目的。5、堅持打防并舉，形成長效鞏固的治本方法。一11/11要完善法律法規(guī)。要及時向上級立法機構(gòu)提議，完善賄選打擊的相關(guān)法律規(guī)定，進一步明確賄選的界定標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)機構(gòu)，加大處罰的力度。特別要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如賄選“中間人”的處置