【經(jīng)濟(jì)學(xué)畢業(yè)論文】淺談中國土地儲備制度融資方式

摘要土地儲備是政府有效控制城市土地開發(fā)利用的一種常用手段，有利于解決城市化進(jìn)程中的一些困難并能夠科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展。目前，我國土地儲備制度仍然處于初級階段土地儲備融資渠道相對單一不夠完善。本文首先對土地儲備制度的進(jìn)行了介紹；其次對財政撥款、舉借貸款、預(yù)收土地款等土地儲備制度融資方式的加以權(quán)衡，并在此基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前我國土地儲備制度融資方式存在的缺點(diǎn)和不足；再次對不同城市的土地儲備制度的研究具體反映出中國當(dāng)前土地儲備制度融資方式存在的問題；最后提出了拓寬土地儲備制度融資新途徑。【關(guān)鍵詞】土地儲備制度；融資方式；問題；途徑ABSTRACTLANDRESERVEISTHEGOVERNMENTTOCONTROLURBANLANDEXPLOITATIONOFACOMMONLYUSEDMETHOD,TOSOLVESOMEDIFFICULTIESINTHEPROCESSOFURBANIZATIONANDSCIENTIFICPLANNINGTOURBANDEVELOPMENTATPRESENT,OURCOUNTRYLANDRESERVESYSTEMISSTILLINITSINFANCYLANDRESERVETHEFINANCINGCHANNELSRELATIVESINGLEARENOTPERFECTTHISPAPERFIRSTTOTHELANDRESERVESYSTEMAREINTRODUCEDNEXTTOFINANCIALALLOCATION,BORROWEDLOANS,DEPOSITOFLANDANDLANDRESERVESYSTEMOFTHEFINANCINGWAYTOBALANCE,ANDBASEDONTHIS,ANALYZEDTHECURRENTSITUATIONOFCHINASLANDRESERVESYSTEMFINANCINGMODEEXISTINGSHORTCOMINGSANDTHEINSUFFICIENCYONCEAGAINABOUTTHEDIFFERENTOFTHECITYLANDRESERVESYSTEMRESEARCHSPECIFICREFLECTCHINASCURRENTLANDRESERVESYSTEMFINANCINGWAYEXISTINGPROBLEMSFINALLYPROPOSEDTHEDEVELOPMENTLANDRESERVESYSTEMFINANCINGNEWWAYS【KEYWORDS】LANDRESERVESYSTEM；FINANCINGMETHOD；PROBLEMWAY目錄引言1一、土地儲備制度的起源2二、土地儲備制度理論基礎(chǔ)2（一）土地儲備評價理論3（二）土地供需理論3（三）可持續(xù)發(fā)展理論3三、目前我國常用的土地儲備制度融資方式4（一）財政撥款4（二）舉借貸款5（三）預(yù)收土地款6四、不同城市土地儲備制度融資方式的比較分析6（一）蘭州市土地儲備制度融資方式分析6（二）岳陽市土地儲備制度融資方式分析9（三）浦東土地儲備制度融資方式分析11（四）雅安市雨城區(qū)土地儲備制度融資方式分析14五、拓寬土地儲備制度融資新途徑17六、結(jié)論18參考文獻(xiàn)19引言土地儲備是政府有關(guān)部門按照法律程序，運(yùn)用市場機(jī)制，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過回收、收購、置換、征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理機(jī)制或行為1。土地儲備制度起源于國外，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已較為完善。我國的土地儲備制度是在借鑒國外土地儲備制度的運(yùn)作方式，并結(jié)合我國具體情況的基礎(chǔ)上建立起來的，建立的起因和目標(biāo)與國外土地儲備制度的設(shè)立和發(fā)展存在較大差距。我國的土地儲備制度，是土地使用制度改革和深化的產(chǎn)物，是政府適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的土地資源配置的制度創(chuàng)新，是城市土地配置機(jī)制和管理體制的重大改革，是政府經(jīng)營城市的核心和關(guān)鍵。我國城市土地儲備制度自上個世紀(jì)末在滬杭地區(qū)最早出現(xiàn)，隨著國務(wù)院2001年4月在關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知中對該制度的首肯，全國大部分城市很快就開始了模仿和推行。我國建立城市土地儲備制度的初衷，歸根到底在于解決城市存量土地利用管理混亂問題，這一問題是我國舊有土地使用制度留下的一個惡疾。20世紀(jì)90年代以前，我國長期實(shí)行無償、無期限行政劃撥的城市土地供給體制，甚至工商企業(yè)的經(jīng)營性用地也以行政劃撥的方式無償供給。雖然自1990年后逐步確立并推行有償、有期限的土地使用權(quán)出讓制度，嚴(yán)格限制劃撥用地的范圍，但并未改變城市存量土地大量由各種企、事業(yè)單位控制的既存格局。隨著我國土地制度改革以及國有企業(yè)改革的不斷深化，解決這些存量土地的利用問題日益顯現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)的迫切性。隨著這些調(diào)控政策的出臺，利用城市存量土地成為城市政府增加建設(shè)用地供給和地方財政收入的重要渠道。目前，中國土地儲備融資渠道相對單一，已成為制約土地儲備的瓶頸。而現(xiàn)在國內(nèi)大量的存量資金缺乏多樣化的投資渠道，這為拓寬儲備土地融資渠道提供了市場基礎(chǔ)。根據(jù)人民銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2007年8月末，金融機(jī)構(gòu)本外幣各項存款余額為3897萬億元，同比增長1576；金融機(jī)構(gòu)人民幣各項存款余額3774萬億元，同比增長1652。從中可以看出，我國社會有大量的儲蓄存款尋找投資渠道，只要宣傳得當(dāng)，組織措施有力，拓寬土地儲備的融資渠道完全是可行的。本文首先在借鑒國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析了國內(nèi)土地儲備制度的特點(diǎn)，分析了國內(nèi)土地儲備制度產(chǎn)生的背景和依據(jù)，介紹我國幾種常用土地儲備制度融資方式及其風(fēng)險。又圍繞不同城市土地儲備制度融資方式進(jìn)行研究。最后提出了拓展土地儲備制度融資方式。一、土地儲備制度的起源土地儲備最早起源于1896年的荷蘭，主要在荷蘭的阿姆斯特丹、鹿特丹等地區(qū)率先試行2。到20世紀(jì)初期，土地儲備制度開始在歐洲大陸普及，比利時、以色列、匈牙利、西班牙等國家也成立各自的土地儲備中心和機(jī)構(gòu)，開始實(shí)行土地儲備制度。20世紀(jì)中期，土地儲備制度來到了美洲大陸，澳大利亞加拿大等國家也開始實(shí)行這個制度的行為。由于各國家的經(jīng)濟(jì)制度、土地所有制、土地管理制度以及歷史、文化、宗教等方面的差異，國家對推行土地儲備政策的目的也各不相同。土地儲備制度實(shí)施的成果方面，各國都將土地制度的實(shí)施與本國國情緊密結(jié)合，都取得了不小的成功，尤其是在北歐國家瑞典、荷蘭，土地儲備制度經(jīng)過多年的發(fā)展，為廣大的城市居民創(chuàng)造了高品質(zhì)的居住環(huán)境，有效控制了土地價格的上漲速度，并且儲備了足夠平衡市場的土地，對市場的規(guī)范發(fā)展起到了有效的調(diào)控作用。3同時，土地儲備制度的實(shí)施過程中也存在著許多問題，例如，對于儲備土地以外的土地，土地儲備產(chǎn)生了負(fù)作用，助長了一些土地投機(jī)行為政府對于儲備土地的低效利用，使土地儲備制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至干擾了土地市場的正常運(yùn)行，這些都是我國開展土地儲備制度所必需考慮的問題。1982年深圳特區(qū)首次向土地使用者收取城市土地使用費(fèi)用，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入了城市使用制度改革。我國第一個成熟的土地儲備制度出現(xiàn)在杭州，截至2005年2月，全國已設(shè)立土地收購儲備機(jī)構(gòu)1700余家，累計收購?fù)恋孛娣e230多萬畝。我國實(shí)行土地儲備制度時間不長，各種配套機(jī)制和法規(guī)尚處制定和探索階段，整體機(jī)制運(yùn)行尚不規(guī)范，尤其是機(jī)構(gòu)資金來源方面，受到各方制約較多，發(fā)展滯緩。土地儲備制度從形式上看是以土地為標(biāo)的的儲備制度，但究其實(shí)質(zhì)為資源儲備以及資金儲備，土地作為資源，獲得土地就必須付出資金，因此土地儲備機(jī)構(gòu)的資本來源、資本循環(huán)、資本增值是整體制度的核心環(huán)節(jié)。二、土地儲備制度理論基礎(chǔ)我國土地儲備制度從開始地方試點(diǎn)發(fā)展至今時間并不長，怎樣規(guī)范和發(fā)展我國土地儲備制度任重而道遠(yuǎn)。為使我國土地儲備制度的發(fā)展更加科學(xué)、明確，通過研究土地儲備的相關(guān)理論，增加對土地儲備的理論指導(dǎo)是十分重要的。本文歸納的土地儲備制度理論基礎(chǔ)主要包括土地儲備評價理論、土地供需理論、可持續(xù)發(fā)展理論。（一）土地儲備評價理論土地儲備工作現(xiàn)階段比較重視實(shí)際操作，往往忽視了對城市化過程中占據(jù)重要地位的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢和市場風(fēng)險防范的理論研究。土地收購儲備的資金渠道不夠多元化，儲備風(fēng)險比較集中于銀行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)階段由于城市房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮發(fā)展，土地需求逐年增加，但如果房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展遇到困境，土地儲備機(jī)構(gòu)土地收益下降，資金鏈斷流，可能導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)陷入困境。4國家和地方政府尚未頒布與之相配套的法律、法規(guī)，相關(guān)政策也缺乏明確性和廣泛應(yīng)用性，使土地儲備的運(yùn)作存在諸多的風(fēng)險因素。防患于未然，增強(qiáng)土地儲備的風(fēng)險意識，健全和完善土地儲備運(yùn)作的風(fēng)險控制機(jī)制，避免風(fēng)險的產(chǎn)生或盡量降低風(fēng)險的損害。因此建立土地儲備評價制度對土地儲備工作降低風(fēng)險，促進(jìn)土地儲備制度健康、有序發(fā)展是十分重要的。土地儲備的內(nèi)容豐富而復(fù)雜，基于土地儲備內(nèi)容的土地儲備評價制度可以分為“土地儲備風(fēng)險評價、潛力評價、實(shí)施評價、項目評價、計劃評價與規(guī)劃評價等幾個方面?！保ǘ┩恋毓┬枥碚撏恋刭Y源的合理配置在市場經(jīng)濟(jì)的情況下，主要通過市場調(diào)節(jié)供給來實(shí)現(xiàn)。理論是現(xiàn)代資源合理配置的重要理論基礎(chǔ)。土地作為一種稀缺資源，其供給在的市場經(jīng)濟(jì)條件下顯得尤為珍貴。由于土地資源的重要性，人們不能沒有節(jié)制的亂占土地，將農(nóng)用地改為建設(shè)用地。土地的供給必須是適當(dāng)?shù)?、合理的。隨著人口的逐年增加和社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，人們對耕地和建設(shè)用地的需求都在急劇增加。如何在土地總量有限的的情況下，充分利用好土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的供需平衡，是關(guān)系到人類生存與發(fā)展的關(guān)鍵。5土地儲備制度應(yīng)該以土地供需平衡理論為依據(jù)首先，將城市存量土地和新增土地全部納入城市儲備土地，實(shí)現(xiàn)土地的壟斷供應(yīng)；其次，再根據(jù)土地市場的需要，采取招標(biāo)、拍賣、出讓等方式，將城市儲備的土地投放土地市場，土地需求者通過市場獲取土地。土地供需理論是土地儲備的最基本的理論基礎(chǔ)之一（三）可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展理論可以說是城市可持續(xù)發(fā)展的核心理論，而土地儲備制度是城市發(fā)展的重要保障，因此可持續(xù)發(fā)展理論是土地儲備制度的基礎(chǔ)理論。人類發(fā)展至今，產(chǎn)生了兩種截然不同的發(fā)展觀傳統(tǒng)的發(fā)展觀和可持續(xù)的發(fā)展觀。歷史證明，傳統(tǒng)的發(fā)展觀片面追逐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種指導(dǎo)觀念在工業(yè)化的初級階段占據(jù)主流地位，其帶來的慘重代價就是環(huán)境污染、資源浪費(fèi)，其發(fā)展的最后結(jié)果就是自然資源的枯竭、環(huán)境的惡化。而與此相反，可持續(xù)發(fā)展觀是為了避免或者緩和發(fā)展帶來種種矛盾而產(chǎn)生的新的發(fā)展理念。其強(qiáng)調(diào)人、社會、環(huán)境和諧相處的理念逐漸被當(dāng)代所接受，并成為社會發(fā)展的根本理論。根據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會首腦會議通過的21世紀(jì)議程等文件的定義，可持續(xù)發(fā)展是“一種滿足當(dāng)代生活需求，但不危害子孫實(shí)現(xiàn)其生活需求的發(fā)展模式”。可持續(xù)發(fā)展理論本身具有豐富的內(nèi)涵第一，可持續(xù)發(fā)展理論將發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，如果沒有發(fā)展就不必談可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)榘l(fā)展是人類生存的最基本的需要和永恒的主題，其本質(zhì)就是要是要滿足人類的生存和追求更高更好生活的需求。只有通過發(fā)展才能解決我們目前面臨的社會問題、環(huán)境問題、資源問題只有通過發(fā)展才能獲得實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所需的各種前提條件和技術(shù)、資金支持。第二，可持續(xù)發(fā)展要求“協(xié)調(diào)”。人類的數(shù)千年發(fā)展史，是人類征服自然發(fā)展自己的歷史，但是這個過程中社會、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境之間的矛盾越來越不可調(diào)和，人類的發(fā)展受到了越來越多的局限。如何實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，必須堅持社會、環(huán)境、資源、人類的和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，可持續(xù)發(fā)展追求發(fā)展的公平性，核心問題在于如何進(jìn)行資源的分配?！百Y源的分配在時間和空間上都應(yīng)體現(xiàn)出一種公平關(guān)系和合理性，即代際公平和代內(nèi)不同人群、不同區(qū)域或不同國家之間的公平與合理狀態(tài)?！蓖恋貎渲贫鹊睦碚摶A(chǔ)可持續(xù)發(fā)展理論對于城市發(fā)展，以及土地儲備的運(yùn)行都具有根本性的指導(dǎo)意義。6土地儲備的目的就是為了城市的可持續(xù)發(fā)展，因此必須將可持續(xù)理論作為土地儲備工作的指導(dǎo)理論和衡量標(biāo)準(zhǔn)。三、目前我國常用的土地儲備制度融資方式及其風(fēng)險（一）財政撥款財政撥款是政府無償撥付給企業(yè)的資金，通常在撥款時明確規(guī)定了資金用途。其資金來源一般為本級政府財政收入，一般用于公共事業(yè)（教育、衛(wèi)生、交通、市政、科研、國家大中型建設(shè)項目等）的資金。土地儲備融資中的財政撥款又可分為財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金費(fèi)用。財政撥款具有無償性、不確定性、數(shù)量有限性、撥款時間和交易時間的錯位性、無風(fēng)險等特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，政府面臨的是城市的整體建設(shè)投資，要顧及到許多方面，且財政收入總額有限，土地本身價值大交易周期長等特點(diǎn)。隨著土地儲備工作的發(fā)展政府財政撥款越來越不能滿足土地儲備資金的需要，財政撥款終究會被一些更為行之有效的土地儲備融資方式所取代。（二）舉借貸款舉借貸款又包括銀行貸款和其它金融機(jī)構(gòu)的貸款。銀行貸款是指銀行根據(jù)國家政策以一定的利率將資金貸放給資金需要者，并約定期限歸還的一種經(jīng)濟(jì)行為。銀行貸款是目前我國土地儲備融資方式中最常用的方式。隨著各地土地儲備制度的推廣，土地儲備機(jī)構(gòu)銀行貸款業(yè)務(wù)也迅速膨脹，各大商業(yè)銀行貸款和授信數(shù)額迅速增加，如2002年3月29日中國建設(shè)銀行向北京市土地整理儲備中心提供50億元授信額度；4月11日中國銀行向武漢土地儲備機(jī)構(gòu)提供授信額度為100億元等等。銀行貸款是目前我國土地儲備融資方式中最常用的方式。但土地運(yùn)營周期與銀行貸款期限有差距。7另外，從風(fēng)險管理角度看銀行不會將大量資金投放到土地儲備基金的建立，難以滿足土地儲備融資的需求。土地儲備貸款面臨的主要問題具體包括如下幾點(diǎn)1儲備機(jī)構(gòu)自有資金少，負(fù)載率極高土地儲備機(jī)構(gòu)成立初期自有資金僅限于政府的財政撥款，而有限的注冊資本不到位或虛報的問也是常有的事，相比于土地儲備所涉及的巨大資本，政府財政撥款畢竟有限，土地儲備機(jī)構(gòu)運(yùn)行的大量資金都來自銀行，機(jī)構(gòu)本身負(fù)債極高，一旦遇到土地市場低迷，土地出讓價格偏低、數(shù)量偏少的情況，銀行將承擔(dān)巨大的壞債風(fēng)險。2銀行監(jiān)督缺乏對土地儲備機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管各地土地儲備機(jī)構(gòu)基本實(shí)行“收支兩條線”的財政原則，出讓所得的土地價款直接進(jìn)入地方財政專用賬戶，銀行對此很難進(jìn)行有效的監(jiān)管，部分地區(qū)借土地儲備貸款為名，行政府財政融資之實(shí)，利用政府職權(quán)違規(guī)騙貸的現(xiàn)象也是時有發(fā)生的。3土地評估價格失真，地價高估普便盡管在2003年中國人民銀行進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知中規(guī)定對于土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的抵押貸款額度不得超過所購?fù)恋卦u價估值的70，但在實(shí)際操作過程中，估價機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，在各種條件的影響下經(jīng)常將土地價值高估，從而給銀行發(fā)放貸款增加許多風(fēng)險。4宏觀調(diào)控影響巨大控制土地與資金的供給始終是國家宏觀調(diào)控的兩大目標(biāo)，因此宏觀調(diào)控對土地儲備機(jī)構(gòu)融資產(chǎn)生了乘數(shù)效用，在信貸、土地雙緊縮的背景下，土地儲備機(jī)構(gòu)將面臨高額貸款利息與儲備土地積壓的雙重風(fēng)險，化解難度很大。（三）預(yù)收土地款預(yù)收土地款是土地儲備機(jī)構(gòu)先與受讓人簽訂土地出讓合同，預(yù)收土地受讓人的款項，然后再向被收購的土地原使用人進(jìn)行收購。預(yù)收土地款雖然風(fēng)險較小，能籌集較多的資金，但缺乏法律保障，土地拍賣極易引起糾紛不利于土地儲備機(jī)構(gòu)產(chǎn)生收益，不利于實(shí)際操作。四、不同城市土地儲備制度融資方式的比較（一）蘭州市土地儲備制度融資方式分析1協(xié)議儲備戰(zhàn)略框架協(xié)議土地儲備中心與縣區(qū)政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，以意向書的形式確定在未來時間進(jìn)行特定地塊的土地開發(fā)。實(shí)踐往往對以后土地儲備不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，存在極大的不確定性。紅線儲備項目選址定點(diǎn)，再辦理土地儲備手續(xù)，以政府土地決策機(jī)構(gòu)（市土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組）指示，規(guī)劃部門現(xiàn)行以項目用地形式給土地儲備或一級開發(fā)主體選址定點(diǎn)，已規(guī)劃部門許可條件的門檻，變相的提前把土地框給儲備中心。這種模式因在政策邊緣，目前很少出現(xiàn)。2貨幣儲備根據(jù)土地儲備管理辦法，依法直接收回或收購國有土地。土地儲備中心職權(quán)范圍內(nèi)的儲備行為。3土地置換土地置換，限于“退二進(jìn)三”破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)，國有土地收回等。土地置換是指土地儲備中心按照城市土地儲備計劃，在進(jìn)行土地儲備的過程中，為了節(jié)省土地收購費(fèi)用、安置現(xiàn)有土地使用者，用已經(jīng)進(jìn)入土地儲備的土地置換使用者目前使用土地的行為。（1）土地置換的適用條件，土地置換對土地儲備中心來說，是一種比較好的土地收購方式，因?yàn)樗鼰o需動用大量資金就可以完成土地的征購和整理工作，但是要想進(jìn)行土地置換就必須滿足一定條件一是土地儲備中心手中必須有合適的土地可供置換，并且可供置換的儲備地塊規(guī)劃已經(jīng)完成，可以進(jìn)行出讓；二是土地使用者愿意進(jìn)行土地置換，如果僅是土地儲備中心單方愿意，土地置換是無法完成的。（2）土地置換的特點(diǎn)一是節(jié)省資金，由于土地置換是用地?fù)Q地不需要向土地使用者支付土地使用權(quán)征購費(fèi)用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等；二是置換過程復(fù)雜，要想進(jìn)行土地置換，土地儲備中心一定要和土地使用者進(jìn)行全面而詳細(xì)的談判，涉及土地評估、項目評估、合同談判和簽訂等過程，置換過程相對比較復(fù)雜；三是風(fēng)險低，土地置換不需要巨額收購資金，因此就沒有涉及利息等財物費(fèi)用，土地儲備中心就不會出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)苦難的情況，所以財物風(fēng)險比較小。4目前蘭州市土地儲備制度融資方式存在的問題目前的實(shí)際情況是蘭州市基礎(chǔ)設(shè)施償債來源都來自土地儲備收益，蘭州市城投公司資產(chǎn)負(fù)債律達(dá)90以上，目前本身資產(chǎn)狀況無力再以“高負(fù)債，廣儲備”模式發(fā)展。單純靠銀行貸款解決土地儲備資金顯然不夠。關(guān)鍵問題是隨著土地儲備開發(fā)成本的攀升，以及土地報批手續(xù)的審核難度加大，土地儲備受益下降，蘭州市財力弱小，靠土地儲備收益拉動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式蘊(yùn)藏著巨大的財務(wù)風(fēng)險。5蘭州地區(qū)土地儲備制度融資方式創(chuàng)新（1）土地信托土地信托是指土地儲備機(jī)構(gòu)以自己的名義，將儲備的土地委托給專門的信托公司，由信托投資公司作為受托人，負(fù)責(zé)信托土地開發(fā)融資活動。是政府與信托公司的授權(quán)委托關(guān)系，本源上是土地所有者與信托公司的授權(quán)委托關(guān)系。蘭州大砂坪土地以及開發(fā)地塊位于109國道南側(cè)，總面積約3000畝，距市中心直線距離約4公里，涉及拆遷、補(bǔ)償、市政配套設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等，經(jīng)測算，總投資約20億元，建設(shè)周期為3年，項目總收益約5億元。根據(jù)蘭州市土地儲備開發(fā)項目具體情況，擬提出如下銀信理財產(chǎn)品連接重點(diǎn)項目信托貸款融資建議。方案總體思路信托有限公司與商業(yè)銀行結(jié)成銀信合作戰(zhàn)略聯(lián)盟，通過銀行發(fā)行人民幣集合理財計劃募集資金，委托給信托公司設(shè)立單一資金信托方式，將信托資金以對市財政募集信托資金保證項目建設(shè)如期正常進(jìn)行，信托期限可以根據(jù)每個項目具體情況設(shè)定，一般為15年，總規(guī)模為不超過20個億元，一次或分期逐步還款。信托期限屆滿，借款人歸還本息。具體方案蘭州市城投公司為本次信托融資的主體。商業(yè)銀行為委托人，即唯一受益人，整個信托融資方案的最終委托人為購買銀行集合理財產(chǎn)品的廣大社會投資者。具體擔(dān)保市里的國有資產(chǎn)公司承諾將貸款資金及利息納入公司年度財務(wù)預(yù)算，并出具承諾函。信托融資的總規(guī)模為20個億元。信托融資期限為15年，具體項目的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)由三方根據(jù)項目資金需求情況商榷確定。本項目融資成本以中國人民銀行公布的同期貸款基準(zhǔn)利率為參考，考慮發(fā)行當(dāng)期市場資金價格情況，最終由市財政和商業(yè)銀行以及中原信托協(xié)商確定信托資金主要用于補(bǔ)充財政投資的重點(diǎn)項目資金。融資方式采取全國代理發(fā)行和銀信理財產(chǎn)品連接信托貸款兩種，其采取有確定的商業(yè)銀行為發(fā)行保管銀行，可選擇在項目公司所在地銀行分支機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。信托公司負(fù)責(zé)管理信托事物，對項目進(jìn)展情況、借款人以及市財政的財務(wù)狀況、資金使用情況等進(jìn)行監(jiān)控并定期披露信息。根據(jù)合同約定收取利息，具體收息時間協(xié)商確定，由信托公司根據(jù)合同約定向受益人分配收益，具體分配時間協(xié)商確定。信托計劃期限屆滿，借款人分期分批向中原信托歸還融資本息，由中原信托向商業(yè)銀行分配本息，最終商業(yè)銀行向投資者派發(fā)投資收益及本金。（2）土地基金土地基金是指由政府委托的公司法人設(shè)立，以土地資源為載體，通過對外發(fā)行以出讓土地的未來收益（現(xiàn)金流）為擔(dān)保的土地收益憑證，向大眾募集資金，然后將募得的資金委托給土地儲備主體，進(jìn)行城市土地開發(fā)、經(jīng)營等土地整理工作，土地的出讓、出租等所獲得的收益都進(jìn)入土地基金，并根據(jù)土地收益憑證進(jìn)行收益分配。特點(diǎn)現(xiàn)金流穩(wěn)定；債務(wù)風(fēng)險低；期限長；規(guī)模大。8政府作為公共管理者，在市場經(jīng)濟(jì)條件下對國有資產(chǎn)運(yùn)營管理只能通過市場的手段，在平等的民事領(lǐng)域。政府委托國有資產(chǎn)公司作為發(fā)起人，相應(yīng)地由該公司法人作為承擔(dān)責(zé)任主體，政府不承擔(dān)發(fā)起責(zé)任，只承擔(dān)出資人責(zé)任，不得干預(yù)公司具體業(yè)務(wù)。發(fā)起人的法律地位必須是獨(dú)立的，發(fā)起主體法律關(guān)系必須明晰。上述土地基金，發(fā)起人與投資人的關(guān)系本質(zhì)是以預(yù)期土地收益權(quán)為擔(dān)保的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，由于預(yù)期土地收益權(quán)不屬于土地用益物權(quán)的范疇，故期權(quán)為擔(dān)保的債權(quán)債務(wù)關(guān)系對債權(quán)人并無實(shí)質(zhì)性保障，投資者的利益保障及基金資產(chǎn)的風(fēng)險隔離制度必須到位，是土地基金成敗與否的前提所在。土地開發(fā)利用融資模式，建立土地開發(fā)投資基金，以國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)下屬的公司及信托投資公司和其他公司作為發(fā)起人設(shè)立土地基金，基金則委托專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)基金管理人來管理運(yùn)作。土地儲備中心只作為資金使用者，將募集到的資金用于土地收購，整理，儲備和土地開發(fā)。資金來源可以是財政收入，銀行貸款以及通過公開發(fā)行基金單位憑證，向保險基金、社?；鸬裙不鹋涫勰技Y金。蘭州市2009年土地存量摸底統(tǒng)計，全是存量儲備地共約32萬余畝，市土地儲備中心儲備庫中約28萬余畝。特殊的地理位置，地貌特征，使得土地供應(yīng)異常緊張，供需嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致同類城市中蘭州地價房價偏高。市委市政府提出建設(shè)“蘭北新區(qū)”戰(zhàn)略構(gòu)想，中川鎮(zhèn)、秦王川、蘭州北山、榆中三角城一帶進(jìn)行大面積土地開發(fā)，初步構(gòu)想約268平方公里移山造地，先期進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害治理，建設(shè)目標(biāo)為生態(tài)恢復(fù)示范區(qū)，一次土地開發(fā)資金需求巨大，土地開發(fā)空間大，土地儲備較為集中，土地市場需求量也很大，為深入進(jìn)行土地開發(fā)基金試點(diǎn)提供了先決條件。（3）土地債券土地債券是指政府委托的公司法人為籌措土地收購整理資金，以儲備土地或政府制定范圍的土地作抵押，而向投資者發(fā)行并承諾以一定利率支付利息并按約定條件償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證，土地債券發(fā)起人應(yīng)為能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任并能獨(dú)立支配募集資金的公轉(zhuǎn)私法人。9土地債券的特點(diǎn)一是資金來源廣，土地債券的投資者分布在社會各領(lǐng)域、各階層，不僅包括銀行等金融機(jī)構(gòu)，也包括眾多中小投資者，拓寬了城市土地儲備的融資渠道；，二是融資期限較長，土地債券是直接從投資者手中融通資金，相對于銀行貸款而言，融資成本優(yōu)勢在于融資期限一般較長三是靈活性強(qiáng)，土地收購儲備的運(yùn)作過程較長，其資金需求具有長期穩(wěn)定的特點(diǎn)，發(fā)行機(jī)構(gòu)可以根據(jù)資金需求來自主確定，種類多，選擇余地大，較其他模式相比靈活性比較強(qiáng)。例如可收回債券，易于調(diào)節(jié)資本結(jié)構(gòu)。土地投資價值和稀缺性增值潛力易為大眾接受；缺點(diǎn)在于限制性條款較多；審批手續(xù)繁瑣；融資數(shù)量有限。蘭州市土地儲備機(jī)制中蘭州市土地儲備中心與蘭州市城市發(fā)展投資有限公司“兩塊牌子，一套人馬”將土地儲備融資運(yùn)營職能合為一體。10（二）岳陽市土地儲備制度融資方式分析1財政撥款方式岳陽市在土地儲備運(yùn)行初期，由于土地出讓量少，土地征購和土地前期開發(fā)量大，必須依靠政府的財政撥款作為啟動資金以保證土地儲備的正常運(yùn)行。岳陽市財政2003年撥付5000萬元作為岳陽市土地儲備的啟動資金，經(jīng)比較岳陽市土地儲備的啟動資金比其他城市土地儲備啟動資金多，說明岳陽市政府對于土地儲備工作的重視非常大。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，岳陽市財政所面臨的是城市的整體投資，要顧及到許多方面，且由于財政撥款的不確定性、數(shù)量的有限性以及土地價值大和交易周期長等特點(diǎn)，隨著土地儲備工作的向前發(fā)展，盡管岳陽市土地儲備的財政撥款相對較多，但還是越來越不能滿足土地儲備資金的需求。11岳陽市土地儲備中心從2003年成立至2007年第三季度，累計收購?fù)恋?37宗，收購?fù)恋孛娣e27494公頃，收購成本接近5億元，很顯然，緊靠財政撥款只是杯水車薪，其他融資渠道籌集資金也是非常必要的。2銀行貸款方式目前，岳陽市土地儲備中心的資金來源主要是商業(yè)銀行貸款，截至2007年第三季度，貸款總數(shù)達(dá)28個億，占岳陽市土地儲備中心營運(yùn)資金的5957。從表面上看，通過銀行貸款，岳陽市土地儲備中心實(shí)現(xiàn)了“借雞生蛋”和“欠債平衡盈余”的資金積累，然而這也產(chǎn)生了問題。（1）銀行貸款期限與土地儲備的運(yùn)營周期不配套。銀行貸款周期一般為051年，而土地儲備的運(yùn)營周期一般為25年，由于其運(yùn)營周期的不配套，限制了銀行貸款作用的有效發(fā)揮。12（2）銀行有限的放貸能力限制了土地儲備的進(jìn)度。銀行本身的放貸額度和期限都有限制，這往往不能按土地儲備機(jī)構(gòu)的運(yùn)作需要，及時、足額地發(fā)放貸款，且銀行從風(fēng)險管理的角度出發(fā)，不可能將大量的資金投向土地儲備工作，因此，僅靠銀行貸款難以滿足土地收購、舊城改造等資金需要。2003年6月，中國人民銀行出臺了121號文件，嚴(yán)格了對土地儲備機(jī)構(gòu)的支持條件，明確規(guī)定了土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲備貸款，必須具備貸款額30以上的自有資金，且貸款的期限最長不能超過2年，使得這種限制更為明顯13。（3）銀行貸款政策受金融政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響較大，貸款來源不穩(wěn)定。在土地儲備機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程中，無論是土地的收購、調(diào)整、儲備，還是土地的出讓都必須暢通無阻，否則就會出現(xiàn)資金循環(huán)鏈斷開，資金緊缺的局面。隨著銀行對土地儲備機(jī)構(gòu)放貸要求的日益規(guī)范和嚴(yán)格，一旦外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)低迷，銀行就會收縮對土地儲備機(jī)構(gòu)的資金支持力度，影響土地儲備機(jī)構(gòu)的運(yùn)行計劃的實(shí)施。與此同時，外部環(huán)境的低迷首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展變緩，消費(fèi)主體對土地需求降低，地價也會隨之下降，導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)的主要資產(chǎn)（土地）價值“縮水”，抵押貸款數(shù)額減少。最后，外部環(huán)境的低迷還會使土地出讓成交量減少，土地收益積累減少，相應(yīng)的土地儲備量增加，積壓貸款額上漲，土地儲備機(jī)構(gòu)將背上沉重的利息負(fù)擔(dān)。（4）商業(yè)銀行貸款的利率的提高，增加了資金成本。據(jù)了解，截至2007年第三季度，岳陽市土地儲備資金貸款規(guī)模近3億元，每月付息約為150萬元，可見貸款利息是一項非常沉重的財務(wù)負(fù)擔(dān)。從長遠(yuǎn)看，貸款利率高、期限短、數(shù)量大、財政支持不穩(wěn)定等因素都會給土地儲備工作帶來較大的財務(wù)風(fēng)險。特別是隨著近兩年央行對銀行貸款利率的幾次提高，土地儲備機(jī)構(gòu)不僅利息負(fù)擔(dān)加大，而且隨著利率水平的提高，貸款項目的平均成功率會下降，申請項目的平均質(zhì)量也會下降，在信息不對稱的情況下，土地儲備機(jī)構(gòu)的貸款難度也將在一定程度上增加14。3土地經(jīng)營收益融資方式按照我國財政實(shí)行的“收支兩條線”的管理體制，城市土地一級市場出讓收入和土地儲備、開發(fā)支出均由財政負(fù)責(zé)。土地出讓收入扣除土地出讓成本，即為土地出讓增值收益，是政府實(shí)施土地儲備制度后國有土地的有效增值額。為了使土地儲備事業(yè)良性發(fā)展，岳陽和全國絕大多數(shù)地區(qū)一樣從每年的儲備土地經(jīng)營收益中提取不少于510的資金作為土地儲備的專用資金，專項用于土地收購儲備。岳陽市土地儲備中心從2003年成立至2007年第三季度，已經(jīng)出讓了相當(dāng)數(shù)量的城市土地，共計111宗，凈收益高達(dá)5億多元，為城市建設(shè)積累了一定的財政實(shí)力，可用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)和形成土地儲備基金。但從總體來看，土地經(jīng)營收益這種融資方式尚缺乏規(guī)范化和制度化，不足以成為岳陽市土地儲備主要而穩(wěn)定的資金來源。4土地預(yù)出讓融資方式為了拓寬土地儲備的融資渠道，加大土地儲備工作力度，岳陽市土地儲備中心采取了土地預(yù)出讓的操作方式，2004年岳陽市在劉山廟整體開發(fā)項目中開創(chuàng)了湖南省通過土地預(yù)出讓招籌資金的先河，為全省各市區(qū)的土地儲備工作樹立了榜樣。其具體操作如下根據(jù)意向性用地單位的申請，經(jīng)審查初步擬定項目可行后，讓該單位參與儲備土地的前期開發(fā)整理工作，有岳陽市國土資源局與意向性用地單位簽定前期開發(fā)墊資框架協(xié)議，并發(fā)布預(yù)出讓公告，用所墊資金進(jìn)行征地、拆遷、土地收購以及必要的前期開發(fā)，待土地達(dá)到供地條件后，再推向市場，前述意向性用地單位在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)。所簽訂的框架協(xié)議大致包括以下內(nèi)容一是項目墊資金額數(shù)；二是所墊資金專項用于土地收回、征地拆遷和前期開發(fā)；三是所墊資金及同期貸款利息；四是項目其他一些具體的約定。通過土地預(yù)出讓融資方式，大大減少了岳陽市土地儲備資金壓力。盡管土地預(yù)出讓籌資是一條風(fēng)險較小，能夠籌措大量資金進(jìn)行土地收購儲備和前期開發(fā)的融資渠道，但也存在著一些不足一土地預(yù)出讓招籌資金還未制度化和規(guī)范化，缺乏法律保障；二如果地價上漲，土地出讓收益就會減少；三此種方式是有意讓土地受讓人提前墊資，在土地拍賣出讓后容易引起經(jīng)濟(jì)糾紛，從而對土地儲備機(jī)構(gòu)的收益產(chǎn)生一定影響；四如果地價上漲，土地儲備機(jī)構(gòu)就會失去漲價的機(jī)會，不利于以招標(biāo)、拍賣方式出讓土地，容易產(chǎn)生“暗箱操作”；五由于土地的出讓成交價與儲備土地收購成本相差較大，容易造成被儲備土地單位的心理不平衡，給實(shí)際操作帶來一定困難。（三）浦東土地儲備制度融資方式分析從目前來看，雖然各地土地儲備的具體模式和功能定位存在差別，但資金的籌集方式卻基本相同。浦東新區(qū)土地儲備資金的來源不外乎三種政府財政撥款、銀行貸款、土地儲備收益。1政府財政撥款方式在土地儲備制度運(yùn)行初期，由于土地出讓量少，土地征購和土地整理量大，必需依靠政府的財政撥款作為啟動資金，具有以下特點(diǎn)無償性，土地儲備是政府行為，政府通過無償撥款支持土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)施土地征購與儲備的任務(wù)，并以此作為擁有對土地儲備機(jī)構(gòu)經(jīng)營土地收益的支配權(quán)的基礎(chǔ)；無風(fēng)險性，因?yàn)榧炔挥脷w還本金，又不用承擔(dān)利息，所以財政撥款沒有任何財務(wù)風(fēng)險；不確定性，政府對土地儲備機(jī)構(gòu)的撥款受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，政府對土地儲備機(jī)構(gòu)的撥款多少受諸多因素的影響，最后撥給土地儲備機(jī)構(gòu)的款額沒有連續(xù)性；數(shù)量有限性，政府財力有限，分配給土地儲備中心的財政撥款數(shù)量有限，加之土地價值大和交易周期長等特點(diǎn)，政府財政撥款很難滿足土地儲備需求；撥款時間和交易時間的錯位性，政府撥款一般是前一年度的年底做計劃，然后撥款，但撥款時間往往與土地儲備所需資金的時間不一致，不利于土地征用和儲備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府撥付的啟動資金是一種財政撥款籌資，是城市政府為支持土地儲備制度運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府有效調(diào)控城市土地市場的目的而進(jìn)行的財政撥款。另外，在國家或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)形式發(fā)生變化，從其他融資渠道難以籌集資金時，政府進(jìn)行財政撥款，以保證城市土地儲備制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也顯得非常必要。然而這部分政府撥付的資金與資金占用量巨大，占用周期長的土地儲備資金需求量相比而言，仍然是杯水車薪，數(shù)量有限，而且這部分資金常常受到政府收入總額的限制和其他用途的競爭，使得資金投入沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性，另外撥款時間和交易時間的錯位性，撥款時間往往與土地儲備所需資金的時間不一致，這個不一致不利于土地征購和儲備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此政府財政撥款很難滿足土地儲備需要。浦東新區(qū)設(shè)立土地儲備專項基金不能等同于一般意義上的土地基金，它的最大功能是將不同時期、零散的土地收益及其他多渠道資金有目的的歸集起來，委托給專業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理，幫助提高各類資金的運(yùn)作效率，達(dá)到儲備資金的保值、增值的目的。同時也能利用土地儲備資金的平臺，擴(kuò)大對外多元化籌融資功能，為新區(qū)的土地儲備提供長期穩(wěn)定的低成本資金。更為重要的是政府可以通過土地儲備專項基金這個融資平臺，理順土地儲備資金管理運(yùn)行機(jī)制，對土地開發(fā)進(jìn)行市場化的調(diào)節(jié)，最終達(dá)到土地資源合理開發(fā)與利用。2貸款融資方式貸款籌資是土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)通過貸款方式融通資金，其中銀行貸款籌資，指土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行通過貸款方式融通資金，或采取項目抵押，以已拆平地塊抵押進(jìn)行貸款融資。目前根據(jù)了解到的情況，全國各地土地儲備中心的資金來源主要均是銀行貸款，上海市土地發(fā)展中心的資金來源有60以上來源于銀行貸款。2005年浦東新區(qū)土地儲備項目總投資近70億元，通過財政撥款僅為555億元，其余均要依賴銀行貸款。15銀行貸款籌資的特點(diǎn)是一是可獲得方便的結(jié)算服務(wù)。土地儲備中心利用銀行貸款籌資，在貸款獲準(zhǔn)后，即以客戶的名義在銀行開立貸款賬戶，用于貸款的提取、歸還和結(jié)存核算。二是成本比較高。銀行有較好的信用，但銀行作為企業(yè)追求利潤最大化，利息負(fù)擔(dān)相當(dāng)重。三是風(fēng)險高。由于地價隨市場的波動而變化，土地儲備制度的運(yùn)作也受市場波動的影響，有可能難以按時償還銀行貸款，由此引發(fā)財務(wù)危機(jī)。四是貸款期限與儲備周期有矛盾。主要表現(xiàn)在商業(yè)銀行貸款的期限與土地儲備期的不匹配。按照央行規(guī)定商業(yè)銀行提供的土地儲備貸款最長期限為兩年，而土地儲備要完成土地征用及平整后轉(zhuǎn)讓，資金占用時間都較長。這種融資期限與儲備周期的不一致性，導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)資金出現(xiàn)困難。由于儲備資金需求量大，銀行貸款畢竟是市場行為，借貸金額有限，利息支付重，如果向銀行借貸過多，將增大儲備成本，影響經(jīng)營土地的效益。貸款融資還面臨著許多政策性難題針對我國當(dāng)前最主要的三大類房地產(chǎn)信貸，有銀行業(yè)人士表示，房地產(chǎn)貸款的風(fēng)險實(shí)際上在很大程度上維系在土地儲備抵押貸款上。據(jù)中國人民銀行2005年初的一份報告顯示，2005年1季度末政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款余額達(dá)到950億元，幾乎占到地產(chǎn)開發(fā)貸款科目的一半。央行在2004中國房地產(chǎn)金融報告中明確強(qiáng)調(diào)，“土地貸款尤其是政府土地儲備機(jī)構(gòu)的土地信貸增長幅度過快，并蘊(yùn)含相應(yīng)風(fēng)險，應(yīng)予以適度控制”2004中國房地產(chǎn)金融報告提示銀行土地開發(fā)貸款面臨四方面風(fēng)險，一是土地儲備中心資產(chǎn)負(fù)債較高，二是銀行難以對土地儲備中心進(jìn)行有效監(jiān)管，三是銀行向土地儲備中心發(fā)放的貸款沒有有效的擔(dān)保措施，四是土地儲備中心的運(yùn)營風(fēng)險。對此國土部有人士表示，一些城市，依靠土地儲備抵押貸款，通過貸款發(fā)展城市，通過發(fā)展又抬升樓市，循環(huán)往復(fù)，在繁榮中潛藏著隱憂，如果房地產(chǎn)市場一旦出現(xiàn)停滯跡象，各個環(huán)節(jié)都將受到?jīng)_擊?，F(xiàn)在各大相關(guān)主管部門已經(jīng)形成共識，對土地儲備抵押貸款應(yīng)該納入合理的軌道之中。2005年6月13日央行上海分行的上海市信貸投向指引明確指出上海市各金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款的管理，嚴(yán)格遵守人民銀行有關(guān)貸款期限和成數(shù)的規(guī)定，適當(dāng)控制對政府土地儲備機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模，審慎發(fā)放此類貸款。同時，在土地金融政策的各種爭論中，有一個焦點(diǎn)是針對目前的土地儲備制度，土地金融作為房地產(chǎn)融資鏈條第一環(huán)，被業(yè)界廣泛視為房地產(chǎn)業(yè)的暴力根源，也因其糾纏了地方政府、開發(fā)商和銀行等各方的相關(guān)利益。不少專家認(rèn)為土地儲備中心作為政府部分職權(quán)的代理機(jī)構(gòu)，并不擁有土地使用權(quán)。一些地方土地儲備機(jī)構(gòu)卻將收購、回收的土地辦理了以土地收購儲備中心為使用者的土地使用權(quán)證，到銀行辦理抵押貸款。由于其特殊的地方政府擔(dān)保背景，各銀行都倍加青睞，成為“雙保險”。為規(guī)范這一市場，“國六條”16出臺后不久，銀監(jiān)會主席劉明康即明確指出，“商業(yè)銀行要停止與各地政府簽訂授信合作協(xié)議?！眹临Y源部也在近期傳出消息，關(guān)于土地儲備制度改革的方案正在研究中，新的土地儲備管理辦法將從法律上明確土地收購儲備的行政行為性質(zhì)以及相應(yīng)的權(quán)責(zé)利關(guān)系。目前普遍存在的“儲備土地抵押融資”將以此為據(jù)受到限制。央行發(fā)布的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知中明確規(guī)定，各商業(yè)銀行應(yīng)規(guī)范對政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款的管理，在土地儲備機(jī)構(gòu)貸款管理辦法頒布前，審慎發(fā)放此類貸款，并且對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放此類貸款，并且對土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價值的70，貸款期限最長不得超過2年，這無疑提高了通過貸款籌集土地儲備資金的門檻。3土地儲備收益方式土地儲備收益是指通過招投標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，獲取收益。由于土地儲備是一個長周期的過程，土地出讓收益是遠(yuǎn)期的、潛在的，而儲備資金的需求卻是當(dāng)前的、現(xiàn)實(shí)的，二者銜接起來存在明顯的時滯，另外部分地方政府可能會受當(dāng)?shù)匮矍袄婊蚓植坷娴挠绊?，不愿意拿出一部分土地基金，即使愿意也可能拿出很小的比例，這是難以解決問題的。（四）雅安市雨城區(qū)土地儲備制度融資方式淺析1雅安市實(shí)施土地儲備制度的背景宏觀背景一是中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知（國發(fā)200115號）的明確要求。在此號召下，全國個大、中城市根據(jù)各自的具體情況，紛紛進(jìn)行了土地使用制度改革，建立、推行了土地儲備、整理制度，至2002年上半年止，全國已建立各級土地儲備中心2000多個。各地通過實(shí)行土地儲備制度，有效盤活了城市存量土地，為城市建設(shè)籌集了充足的資金，大大推動了當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是WTO的加入和全國的經(jīng)濟(jì)迅速增長要求土地供應(yīng)體制進(jìn)行創(chuàng)新。加入WTO后，中國經(jīng)濟(jì)面臨一個全新的對外環(huán)境。首先是土地利用置身全球的大格局之中，土地資源的配置將在更自由、公平的環(huán)境中進(jìn)行，我們必須根據(jù)WTO對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，在土地資源配置時充分考慮市場導(dǎo)向、充分考慮全球經(jīng)濟(jì)格局中的比較利益和國際分工，同時要加強(qiáng)對市場變化的預(yù)測，增加土地資源配置的靈活性，建立能適應(yīng)市場瞬息萬變的土地供應(yīng)模式。但是，因?yàn)橥馏w不具備完全市場競爭的條件，土地利用不但追求利潤最大化，還兼顧社會效益、生態(tài)效益和國家安全。因此，即使在加入WTO后，土地資源配置仍要堅持市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合。三是國家新的政策和法律法規(guī)的實(shí)施以及嚴(yán)格控制土地一級市場的相關(guān)措施的完善為土地收購儲備提供了廣闊平臺。特別是1999年1月1日開始實(shí)施的新土地管理法將利用存量土地的權(quán)利和收益留給地方，從而使存量土地、閑置用地成為增加土地市場供給的主要來源。但是，閑置土地、存量土地大部分都掌握在開發(fā)商和企業(yè)手中，政府要通過內(nèi)部挖潛盤活存量土地，要消化、處置閑置土地，實(shí)行科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)是必然趨勢。微觀背景隨著雅應(yīng)安市雨城區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的擴(kuò)展，土地供應(yīng)和利用問題日益凸現(xiàn)，也要求進(jìn)行城市土地儲備。一是劃撥土地使用權(quán)擅自進(jìn)入市場的現(xiàn)象普遍存在。隨著雨城區(qū)城市建設(shè)的投入加大，城市基礎(chǔ)設(shè)施，特別是道路、農(nóng)貿(mào)市場、車站、文化娛樂等設(shè)施不斷完善配套，多層次的商業(yè)服務(wù)中心逐漸形成，用地需求增加。在這種情況下，一些國有劃撥土地未經(jīng)批準(zhǔn)，就擅自開發(fā)轉(zhuǎn)讓或出租。違法投資交易的存在，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失，并擾亂了土地市場。二是出讓土地擅自改變用途現(xiàn)象頻繁發(fā)生。一些單位或個人以生產(chǎn)和公益事業(yè)需要為名，取得項目計劃，利用協(xié)議出讓或劃撥方式在公路兩側(cè)獲得工業(yè)和綜合用地后，不按項目計劃用途用地，改而進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，建成商住樓出售或出租謀取暴利。還有的單位或個人對土地管理法認(rèn)知不清，未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，擅自改變用途，索取暴利。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部及規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體非農(nóng)建設(shè)用地擅自進(jìn)入市場現(xiàn)象嚴(yán)重。由于城市功能輻射，城郊結(jié)合部的土地增值，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，集體和個人將集體所有的建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓、出租、入股等形式進(jìn)入市場。例如有的業(yè)主把自己多余的住房簡單裝修后進(jìn)行出租；又如集體和村民個人常常違反土地管理法規(guī)定，以辦集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體或個人改、擴(kuò)建為名增大用地規(guī)模，開發(fā)商住綜合樓進(jìn)入市場。四是舊城改造用地不夠完善。地方政府為了加強(qiáng)城市建設(shè)，必須完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，但在雅安，地方財政無力承擔(dān)巨大的基建支出，因而便采取“借雞下蛋”的辦法，出市統(tǒng)一建設(shè)辦公室管理，交由開發(fā)商拆遷舊城開發(fā)房地產(chǎn)，未算清土地資產(chǎn)賬，開發(fā)商出售房屋遲遲不辦理用地手續(xù)，甚至有的用戶多次上訪。五、企業(yè)改制土地處置不夠規(guī)范。當(dāng)前相當(dāng)部分臨近破產(chǎn)的國有企業(yè)，在改制中并沒有按照程序，依法界定土地產(chǎn)權(quán)，評估土地資產(chǎn)，通過出讓、轉(zhuǎn)讓等方式處置土地，把獲取土地收益優(yōu)先用于安置職工，以促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。而是在企業(yè)轉(zhuǎn)、包、租、賣的同時，直接將收益用于安置職工、養(yǎng)老保險、償還債務(wù)等，土地資產(chǎn)管理不夠規(guī)范。2雅安市雨城區(qū)土地儲備制度融資方式的運(yùn)作雅安市土地整理儲備中心是接受政府委托從事土地收購、儲備工作的職能機(jī)構(gòu)，基本職責(zé)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用規(guī)劃和土地市場供應(yīng)現(xiàn)狀，制定土地收購儲備計劃，適時收購、儲備土地，并將經(jīng)過開發(fā)或不經(jīng)過前期開發(fā)的儲備土地公開供應(yīng)。同時，土地整理儲備中心又受政府、其他單位或個人委托，承擔(dān)土地使用權(quán)公開招標(biāo)、拍賣的服務(wù)性工作，辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、租賃、登記發(fā)證等服務(wù)性工作。可見，雅安市雨城區(qū)的土地儲備機(jī)構(gòu)既承擔(dān)著土地整理儲備的具體工作，又是一個服務(wù)性的機(jī)構(gòu)。雅安市土地整理儲備中心屬于政府主導(dǎo)性質(zhì)。政府明文規(guī)定，雅安市雨城區(qū)范圍內(nèi)所有需要盤活的土地都要納入土地儲備體系，由土地儲備中心開發(fā)后統(tǒng)一向市場提供，其他任何單位、個人都不能收購?fù)恋?，也不能供?yīng)土地，劃撥土地使用者也不能通過補(bǔ)辦出讓手續(xù)的方式自行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。雅安市雨城區(qū)土地儲備范圍在城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，政府統(tǒng)一征用的土地；依法無償收回的國有土地如土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的土地；違反土地管理法律法規(guī)，依法沒收的國有土地如示經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿兩年未動工開發(fā)的土地閑置兩年以上的劃撥土地；依法有償收回的國有土地如因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改造或公共利益需要，經(jīng)原批準(zhǔn)用地機(jī)關(guān)或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)依法回收的劃撥土地或出讓土地等。雅安土地整理儲備中心的一般作用如下首先申請凡列入收購儲備范圍內(nèi)的國有土地，其土地使用權(quán)人持有關(guān)資料向市土地儲備中心提出土地儲備申請，逾期不申請的由土地儲備中心向有關(guān)部門申請；經(jīng)對儲備土地權(quán)屬、面積、用途、四至及地上建筑物等情況進(jìn)行調(diào)查，并申請土地管理部門和房產(chǎn)管理部門對以上情況進(jìn)行審核；市土地整理儲備中心根據(jù)土地儲備計劃和被收購?fù)恋氐木唧w情況，向市城建規(guī)劃部門征求詳細(xì)規(guī)劃意見；根據(jù)審核情況，會同有關(guān)部門進(jìn)行土地收購補(bǔ)償費(fèi)用的測算評估；擬實(shí)行土地置換的，需測算相關(guān)地塊的置換費(fèi)；土地整理儲備中心提出土地收購的具體方案，進(jìn)行報批；批準(zhǔn)后，將土地收購方案予以公告；公告期滿后，無權(quán)屬爭議的簽訂合同進(jìn)行收購。如圖雅安市雨城區(qū)土地儲備運(yùn)作流程圖。圖1雅安市雨城區(qū)土地儲備運(yùn)作流程圖五、拓寬土地儲備制度融資新途徑目前我國由于資金不足，使土地儲備量較小，儲備時間較短，有些城市的儲備機(jī)構(gòu)甚至有意控制“吃進(jìn)”的土地數(shù)量。因此，探索一種有效的土地儲備資金湊集渠道，是實(shí)施土地儲備制度的關(guān)鍵。為了有效滿足城市土地儲備資金運(yùn)營的巨額需求，除了政府財政撥款、商業(yè)銀行貸款等融資方式以外，實(shí)行土地證券化，是現(xiàn)行城市土地儲備制度的最佳融資方式。所謂土地證券化是指以土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券，在不喪失土地產(chǎn)權(quán)的前提下，利用證券市場的功能，將不可移動、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地轉(zhuǎn)化成可以流動的金融資產(chǎn)，吸收了直接融資和間接融資的優(yōu)點(diǎn)，是一種非負(fù)債型的全新融資方式，盤活了沉淀在土地上的大量的人類財富。在城市土地儲備融資過程中實(shí)施土地證券化的優(yōu)點(diǎn)一是土地證券化可以拓寬土地儲備融資渠道，降低融資成本。二是土地證券化有利于分散城市土地儲備的投資風(fēng)險。三是土地證券化有利于協(xié)調(diào)銀行信貸資金在時間期限上不匹配的需要。四是土地證券化可以規(guī)范并增加土地收益。在城市土地儲備融資過程中實(shí)施土地證券化的運(yùn)行步驟如下權(quán)屬核準(zhǔn)申請收回征詢意見測算費(fèi)用交付土地權(quán)屬變更收購補(bǔ)償簽訂合同公告方案報批1資產(chǎn)估算城市土地儲備中心對擬進(jìn)行證券化的土地未來現(xiàn)金流進(jìn)行資產(chǎn)估算，這些未來現(xiàn)金流收入部分包括土地出讓金、利息、土地租金等，而支出部分包括征購?fù)恋刭M(fèi)用、開發(fā)費(fèi)用等，根據(jù)證券化的具體目標(biāo)確定土地證券資產(chǎn)數(shù)。2資產(chǎn)出售土地儲備中心將擬進(jìn)行證券化的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給SPV。SPV是一個資產(chǎn)證券的特設(shè)機(jī)構(gòu)，它是一個以土地資產(chǎn)證券化為唯一目的、獨(dú)立的信托實(shí)體。其經(jīng)營有嚴(yán)格的法律限制，不能發(fā)生證券之外的任何資產(chǎn)和負(fù)債，在對投資者付息前不能分配任