司法制度論文淺談我國土地征用補(bǔ)償制度的歷史演變進(jìn)程

1、淺談我國土地征用補(bǔ)償制度的歷史演變進(jìn)程 土地征用補(bǔ)償制度的建立與發(fā)展，是同我國經(jīng)濟(jì)體制變遷、土地產(chǎn)權(quán)制度改革密切相關(guān)的，因此討論我國的土地征用補(bǔ)償制度必須與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地制度改革相結(jié)合.4.1.1新中國建立至改革開放前的土地征用補(bǔ)償制度1950年6月24日中央政府政務(wù)院公布的鐵路留用土地辦法第五條規(guī)定:“鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，由路局通過地方政府購買或征購之。”最先提出了我國關(guān)于土地征用的相關(guān)法律概念。隨后在11月21日中央人民政府政務(wù)院第58次政務(wù)會(huì)議通過并公布執(zhí)行的城市郊區(qū)土地改革條例也提到了因市政建設(shè)需要征用土地的問題:“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私

2、人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，需要給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之?！蓖粮暮筠r(nóng)村的土地主要為農(nóng)民私有，由于當(dāng)時(shí)建設(shè)需要大量土地等原因，1953年12月5日中央人民政府通過了政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法)，這是新中國歷史上第一部比較完整的土地征用行政法規(guī)，自此新中國的建設(shè)用地征地制度開始。該辦法確認(rèn)了國家建設(shè)征用土地的基本原則為:“既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)確定需要，保證建設(shè)必須的土地，又要照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善之安排。盡量利用荒地、空地，少征或不征人民的耕地良田。”同時(shí)規(guī)定的對土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是:“一般土地以其最近3年至5年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地應(yīng)酌情變通處理;如果

3、有公地調(diào)劑，也須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民遷移補(bǔ)助費(fèi)。被征用土地上的附著物要按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償。”1954年憲法對國家建設(shè)征用土地辦法給予了肯定，1954年憲法第13條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其它生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或收歸國有。”1953年的國家建設(shè)征用土地辦法中關(guān)于土地征用審批制度相對寬松，造成了土地浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象;同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社運(yùn)動(dòng)遍及全國，農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制關(guān)系發(fā)生了根本變化，農(nóng)村土地由農(nóng)民私人所有轉(zhuǎn)為集體所有。為了適應(yīng)變化的需要，1958年1月，經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國務(wù)院公布了修訂的國家建設(shè)征用土地辦法。修改后的辦法放寬了省級(jí)人民委員

4、會(huì)在土地核撥方面的權(quán)限，并對用地申請核撥所應(yīng)提交的附件要求更為嚴(yán)格;而在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上則有所降低，標(biāo)準(zhǔn)確定程序更加模糊。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的完成，我國土地所有權(quán)城鎮(zhèn)土地歸國家所有、農(nóng)村土地歸集體所有的所有制形成.此后幾年，國家隊(duì)土地征用政策趨向嚴(yán)格，1962年國家上收了征地審批權(quán).由于“大躍進(jìn)”、文革期間環(huán)境因素的影響，過于強(qiáng)調(diào)公有制而忽視了對財(cái)產(chǎn)權(quán)的重視，因此征地標(biāo)準(zhǔn)有所降低.回顧這一階段我國土地征用補(bǔ)償制度在原則上規(guī)定了是否給予補(bǔ)償、補(bǔ)償程序、辛卜償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)受1958年“大躍進(jìn)”、60年代“三線建設(shè)”、70年代“大上軍工項(xiàng)目”等政策指導(dǎo)，征地?cái)?shù)量逐漸擴(kuò)大，對失地農(nóng)民的利益考慮較少。這些政

5、策是與滿足當(dāng)時(shí)國家建設(shè)需要的目的相適應(yīng)的，農(nóng)村暫時(shí)為國家工業(yè)化作出犧牲，把急需的資源從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的重工業(yè)部門，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移到政府部門和城市。在這種政策思想的指導(dǎo)下，奠定了我國以后長期農(nóng)民失地補(bǔ)償較低的歷史基礎(chǔ).4.1.2改革開放至今的土地征用補(bǔ)償制度(一)第一階段:1978年至1998年征地補(bǔ)償制度法律規(guī)范化時(shí)期改革開放以后，我國開始了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展導(dǎo)致了對于土地需求的相應(yīng)增大。同時(shí)，農(nóng)村開始實(shí)行農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的新體制。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，1982年5月14日國務(wù)院公布了國家建設(shè)征用土地條例。該條例首次確立了土地征用制度的強(qiáng)制性，

6、規(guī)定“所征用的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)，”從而明確了土地所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)分離。此外條例細(xì)化了征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成項(xiàng)目，明確提出征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)業(yè)人口安置費(fèi)。這個(gè)補(bǔ)償分類和范圍被一直沿用至今。條例還規(guī)定了勞動(dòng)力安置的途徑主要有:農(nóng)業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)村企業(yè)、遷隊(duì)或并隊(duì)、農(nóng)轉(zhuǎn)非后城鎮(zhèn)國有企業(yè)吸收勞動(dòng)力。具體的操作征地機(jī)關(guān)享有自主決定權(quán)。國家建設(shè)土地征用條例使土地征用補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范更具可操作性與透明性，但就其內(nèi)容與實(shí)質(zhì)而言，仍然維系了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地征用原則、辛卜償標(biāo)準(zhǔn)與制度。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過了中華人民

7、共和國土地管理法，將國家建設(shè)征用土地條例中的內(nèi)容上升為法律，具體內(nèi)容沒有大的變化.1990年5月19日國務(wù)院頒布了中華人民共和國國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，從而拉開了土地使用制度改革的序幕。1994年7月5日，中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法頒布。從此以后，城市土地走上了有償使用的道路。然而城市土地使用改革的同時(shí)，農(nóng)村土地用地制度改革卻相對滯后，農(nóng)村土地征用方面仍然基本沿用1986年的土地管理法(1988年曾進(jìn)行修訂)o由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被壓抑的農(nóng)村生產(chǎn)力被家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放出來，到80年代中期已基本釋放完畢。1978年至1984年間扣除物價(jià)因素的農(nóng)村人均純收

8、入年均增長為15.9%。隨著經(jīng)濟(jì)和金融體制的改革與深化，80年代后期農(nóng)村居民人均純收入增速明顯下降，當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行到實(shí)質(zhì)性階段以后，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯拉大。而考察這一過程中的國家建設(shè)征用土地條例與1986年的土地管理法就征用土地的程序、審批權(quán)限、補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑等規(guī)定更具可操作性外，對于農(nóng)村居民純收入的變化并沒有保持相應(yīng)的敏感性，仍保持了舊的制度范式而沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)益的充分保障(劉俊，2008)(二)第二階段:1998年至今1998年8月29日人大常委會(huì)通過了新修訂的土地管理法，對土地征用制度作出了重大調(diào)整。新土地管理法增加了“土地用途管制”、“耕地占補(bǔ)平等”等制度，突出對耕

9、地的保護(hù)。與此同時(shí)，國務(wù)院、國土資源部出臺(tái)了一系列配套政策和法規(guī)，形成了一套新的土地征用體系。新土地管理法收緊了土地征用的口子，取消了縣市一級(jí)人民政府的征地審批權(quán)。強(qiáng)調(diào)保護(hù)人民利益，明確要求實(shí)行“兩公告一登記”制度。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上也作了調(diào)整，將原規(guī)定的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用之和不得超過被征用土地前三年平均年產(chǎn)值的“二十倍”調(diào)整為“三十倍”.在征地主體上，要求必須實(shí)行政府統(tǒng)一征地，不允許用地單位直接與被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織討價(jià)還價(jià).進(jìn)入新世紀(jì)，伴隨著城市化進(jìn)程的加快，征地量再度出現(xiàn)高潮。大量耕地的占用造成了一大批失地又失業(yè)的農(nóng)民。與此同時(shí)，農(nóng)民收入增長緩慢，“三農(nóng)”問題愈加突出，完善征地補(bǔ)償制度再度成為關(guān)注的

10、熱點(diǎn)。2004年3月14日第十屆全國人大第二次會(huì)議通過中華人民共和國憲法修正案，第二十條規(guī)定:憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！睆亩鴱膽椃ǖ母叨葘τ谕恋卣饔醚a(bǔ)償予以肯定。2004年8月28日第十屆全國人大常委會(huì)對土地管理法相應(yīng)作了修改，將“征用”修改為“征收”。這些法律配套國務(wù)院以及國土資源部發(fā)布的一系列法規(guī)性文件，形成了我國全新的土地征用補(bǔ)償法律體系.4.1.3我國土地征用補(bǔ)償制度演化小結(jié)在特定的歷史條件下，我國的土地征用制度為取得國家建設(shè)用地、加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化方面起到了積極的作用。然而隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變以及市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了資源配置的低