我國建立民事公訴制度的可行性

1、我 國 建 立 民 事 公 訴 制 度 的 可 行 性黃瑞羊上世紀(jì)九十年代以來，特別是最近的六、七年，檢察機(jī)關(guān)在檢察工作中，遇到一系列嚴(yán)重?fù)p害國家和社會公共利益等非常棘手的問題，比如國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、公害、反壟斷以及非訟等等案件。各路方 家獻(xiàn)計獻(xiàn)策，有主張強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)職能的，有主張加強(qiáng)代表人訴訟運用的，有主張充分發(fā)揮支持起訴制 度功能的，有主張團(tuán)體、個人公益訴訟的，等等。但是不可否認(rèn)的是這些辦法雖然可以卻并不能很完善 地對國家和社會公共利益予以保護(hù)，難免有這樣或那樣的問題無法解決。因此，另一種很有影響的主張，即民事公訴制度就被提了出來，檢察機(jī)關(guān)出于其國家最高法律監(jiān)督者的地位因而能夠在終極意義上

2、對國家和社會公共利益受損的現(xiàn)狀給以根本性的救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)說，民事公訴制度不是新近才提出來的一種制度，也不是新近才為學(xué)者所關(guān)注討論，而是有其很長久的歷史，有其初具形態(tài)的基本理論。我國八十年代以 來學(xué)者對此項制度就多有論及，但不可否認(rèn)的是，因為沒有實踐上的緊迫性和必要性，因而學(xué)者的論述 很難為立法和司法所接受。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、市場的逐步建立，司法實踐中不斷遇到的損及國家、 公共利益的案件，民事公訴制度的建立才真正為人們所關(guān)注，并且在司法實踐中做出突破，1997年12月，河南省方城縣人民法院審理了全國第一起民事公訴案件。此后，全國各地許多法院也都相繼受理了 類似的民事公訴案件，并向縱深發(fā)展。本文限于

3、篇幅，僅從民事公訴制度的可行性角度作一粗淺論述。一、法律依據(jù)問題檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的一個最大的困難就是法律依據(jù)問題，這也是絕大多數(shù)反對民事公訴制度學(xué)者的主要論據(jù)，那么檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴果真就沒有任何法律依據(jù)么？筆者對此持否定態(tài)度：首先，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 這是國家憲法和法律對其性質(zhì)的規(guī)定。 我國憲法第129 條和人民檢察院組織法 第1條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”；民事訴訟法第14條也規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”。作為最高法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，按照憲法的本意，它的監(jiān)督權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：一是民事主體的民事活動；二是民事程序活動。因此，

4、從憲法的角度來看，只要不侵害當(dāng)事人的處分權(quán)，在必要的時候，檢察機(jī)關(guān)是可以提起民事公訴 的。其次，正如前文所述，監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)需要訴權(quán)的享有，否則監(jiān)督權(quán)就是被架空的權(quán)利，至少其權(quán)能將受到極大的限制。我國憲法第12條規(guī)定：“國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”，第13條規(guī)定：“國家依法禁止任何組織和個人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序”；民法通則第 5條規(guī)定：“公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個人 不得侵犯”；第73條規(guī)定：“國家財產(chǎn)屬于全民所有。國家財產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或個人侵 占、哄搶、私分、截留、破壞。”因為其他一些救濟(jì)手段或多或少還都存

5、在一些缺陷，而且也不能起到 社會最后安全閥的作用，所以，倘若不賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)，這些憲法、法律的規(guī)定就會經(jīng)常是一 紙空文。從這一點來看，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)也是可以提起民事公訴的。再次，檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)在刑事訴訟法中也可窺其端睨刑事訴訟法第53條第2款規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的權(quán)利實質(zhì)上就是民事公訴權(quán)，只不過它仍具有附隨性，需要隨刑 事公訴的提起而提起，而且是“可以”提起而非必須提起。最后，我國法律雖然只明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)，但這樣的規(guī)定并非立法的本意所在，而是受當(dāng)時的立法環(huán)境制約的。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)只是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督途徑的拓寬，是法律監(jiān) 督權(quán)的

6、具體化。法律不是僵化的法律，而是在適當(dāng)?shù)臅r候可以進(jìn)行修改完善的，即便是最重視法律穩(wěn)定 性的國家，如德國也不例外。德國學(xué)者拉倫茨說：“法官在適用法律時，僅僅將法律視為一個固定不變 的數(shù)據(jù)是不夠的；法律不像一根折尺，法官只需要用它來測定給定的事實。相反，法官在適用法律時， 必須從需要裁判的具體案情以及該案情所提出的特殊問題出發(fā)，不斷地對法律中包含的判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確化、精確化和具體化。這就是說，法官在適用法律時，必須對法律進(jìn)行解釋；如果他發(fā)現(xiàn)法律有缺漏， 那么還必須予以補(bǔ)充。法官適用法律的過程，也就是他發(fā)展法律的過程?！蔽覈臋z察機(jī)關(guān)作為與法 院同級的司法機(jī)關(guān)當(dāng)然也可以按照憲法的原則性規(guī)定，通過與法

7、院之間的溝通，彌補(bǔ)立法的不足，形成新的監(jiān)督方式，完善檢察監(jiān)督體系。二、處分權(quán)問題有不少學(xué)者認(rèn)為賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)，會侵害當(dāng)事人的民事處分權(quán)。這仍是絕對處分權(quán)原則的觀點，是早期純粹的當(dāng)事人主義訴訟模式的產(chǎn)物，排除審判機(jī)關(guān)以外任何國家權(quán)利的介入。前文已經(jīng)提 到，隨著社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民個人利益在很多方面出現(xiàn)了一體化的趨勢，包括英美在內(nèi)的主要西 方國家都發(fā)生價值取向上的轉(zhuǎn)變，限制絕對自由的處分權(quán)。因此，以公民個人的處分權(quán)為借口，否定民 事公訴權(quán)顯然是缺乏理性思考的，也是不符合我國立法的實際情況的。我國憲法第51條規(guī)定“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利

8、益和其他公民的合法 自由和權(quán)利。”我國民法通則第6條和第7條分別規(guī)定：“民事活動必須遵守法律”、“民事活動應(yīng)當(dāng)尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟(jì)計劃，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序”。我國民事訴 訟法第13條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利?！边@說明我 國實行的是有限制的處分原則，當(dāng)事人的處分行為不是絕對的，它必須以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使為前 提。如果其處分行為違反法律，侵害了國家、社會的公共利益或其他公民的合法民事權(quán)益，就必須受到 制約，接受國家法律的強(qiáng)制性規(guī)制。檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴就是對當(dāng)事人濫用處分權(quán)的規(guī)制，它是以對 方的行為已經(jīng)侵害了公益，違背了民事法律

9、的強(qiáng)制性規(guī)定為前提的。對于違法行為，任何人都不享有自 由的處分權(quán)，所以檢察機(jī)關(guān)的民事公訴也不存在侵害對方當(dāng)事人處分權(quán)的問題。同時，檢察機(jī)關(guān)民事公 訴是代表國家行使國家民事訴權(quán)，是行使國家本身的處分權(quán)。在存在直接受害人或權(quán)利人的民事公訴案 件中，損害賠償問題是與違法制裁問題不同的訴訟標(biāo)的，是否請求賠償，請求賠償多少，一般都由當(dāng)事 人自己決斷，檢察機(jī)關(guān)只是起個輔助作用，而不會侵害他們的處分權(quán)，即便檢察機(jī)關(guān)提出了損害賠償請；尤其是侵害社求，那也是在行使國家的損害賠償請求權(quán)，而不是在行使直接受害人或權(quán)利人的處分權(quán)會公眾利益的群體性糾紛案件中，受害的群體人員分散，力量單薄，很難與作為侵害人的大公司、大企

10、業(yè)相抗衡，可見由檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴，是實現(xiàn)受害人的處分權(quán)的一種重要方式。三、訴訟結(jié)構(gòu)問題有論者認(rèn)為，在民事審判中，原、被告之間是完全平等的，法院居中裁判，三者形成一個等腰三角形的結(jié)構(gòu)模式。檢察院參與訴訟，不管是支持原告一方還是被告一方，都將打破原、被告之間完全平等 的格局，破壞民事訴訟的公正性。在民事訴訟中與一方當(dāng)事人對立的只能是另一方當(dāng)事人，因此檢察院 完全站在對方當(dāng)事人立場上，這就完全違背了現(xiàn)代民事訴訟的基本規(guī)律一一當(dāng)事人平等抗辯原理。他們 還認(rèn)為，訴訟權(quán)和監(jiān)督權(quán)是相互矛盾的，兩者是不相容的關(guān)系，就好像是運動場上有人既做運動員，又 做裁判員，同一個人的矛盾角色必然會影響比賽的公正運行。那

11、么，檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)是否果真會 破壞訴訟結(jié)構(gòu)的平衡呢 ？筆者以為，賦予人民檢察院民事公訴權(quán)對我國民事訴訟結(jié)構(gòu)并無實質(zhì)性影響。 明確這一問題必須首先理順法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)之間的關(guān)系：首先，檢察機(jī)關(guān)是基于其監(jiān)督職能，才提起民事公訴的，因為，只有對實體民事活動進(jìn)行監(jiān)督，它才能知道那些行為是違法的，那些行為是侵害了國家和社會公共利益而需要保護(hù)的；其次，在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)履行的是其公益維護(hù)者的職能，而非監(jiān)督者的職能，這也是筆者為什么認(rèn)為監(jiān)督權(quán)和公訴 權(quán)不沖突，不會破壞訴訟結(jié)構(gòu)的主要原因所在;再次，至于檢察機(jī)關(guān)享有的抗訴權(quán)，雖然是其監(jiān)督職能的體現(xiàn)，但該職能只是事后監(jiān)督，而非訴中監(jiān)督，因而也不構(gòu)成對

12、訴訟平衡的威脅。從上面的論述，可以看出檢察機(jī)關(guān)整個民事公訴過程中，其職能經(jīng)歷了監(jiān)督者一一公益維護(hù)者一一監(jiān)督者的變化?；蛟S會有人問：倘使檢察機(jī)關(guān)的公訴請求未獲法院支持，它便可在隨后以抗訴之名而褻 瀆法院的權(quán)威，這實際上不還是用監(jiān)督權(quán)在干涉法院么？其在訴訟中雖未行使監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)的影響確是存在的，你又怎能保證訴訟結(jié)構(gòu)的平衡呢？筆者認(rèn)為，這是對檢察機(jī)關(guān)職能行使的一種誤解，“監(jiān) 督不是監(jiān)視，檢察機(jī)關(guān)對人民法院民事審判活動的監(jiān)督是通過對違法判決的抗訴和對審判人員構(gòu)成犯罪 的違法行為提起刑事公訴來實現(xiàn)的，而對當(dāng)事人在訴訟中的行為違法并構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可以通過 提起刑事公訴的方式實現(xiàn)其監(jiān)督。對當(dāng)事人在

13、訴訟中的一般違法行為，由法院予以制約糾正。換言之，檢察機(jī)關(guān)對人民法院民事審判活動和對民事訴訟當(dāng)事人的訴訟活動監(jiān)督是通過法定方式即抗訴和提起 刑事公訴來實現(xiàn)的，而沒有必要隨時隨地加入民事訴訟程序，對審判人員和當(dāng)事人的一舉一動進(jìn)行監(jiān) 督。”對于檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴所引起的訴訟結(jié)構(gòu)失衡問題，筆者認(rèn)為等腰三角形的結(jié)構(gòu)的確是訴訟尤其是民事訴訟的一大特征，然而對此我們不能絕對化。檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)動民事訴訟程序，其本質(zhì)是國家干預(yù)，即公權(quán)利干預(yù)，不可能做到絕對的平衡，否則，國家和社會公共利益就難以得到保護(hù)。但是，“只要檢察機(jī)關(guān)不動用刑事強(qiáng)制措施，不對當(dāng)事人的人身自由、財產(chǎn)采取剝奪、限制措施，訴辯機(jī)制運行仍 可基

14、本上處于平衡狀態(tài)”。而且“等腰三角形只是民事訴訟結(jié)構(gòu)的常態(tài)，在某些特定情形下發(fā)生一定 的扭曲也是正常之事。例如，在第三人參加之訴中，法院、原告、被告、第三人四者之間的關(guān)系，在訴 訟結(jié)構(gòu)上就難以確保等腰三角形的結(jié)構(gòu)。此外，等腰三角形的訴訟結(jié)構(gòu)是抗辯式審判模式的要求，我國 審判方式改革以前是強(qiáng)職權(quán)主義的審判模式，審判方式改革引進(jìn)了抗辯式因素，但并沒有從根本上改變 我國的審判結(jié)構(gòu)，等腰三角形的訴訟結(jié)構(gòu)也沒有真正確立，法官作為審問者并沒有超然于案件實體爭議 之外，法官對案件實體的介入使得等腰三角形的訴訟結(jié)構(gòu)原本就很難保證”。四、檢察機(jī)關(guān)在政權(quán)體制上中外差異問題有論者認(rèn)為，西方實行的是三權(quán)分立的政治體制

15、，檢察機(jī)關(guān)不是制衡體系中的一員，它的權(quán)力來源于行政權(quán)，提起公訴是行政權(quán)力的行使表現(xiàn)；我國實行的是人民代表大會制度，各級機(jī)關(guān)不是制衡的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力也不是行政權(quán)性質(zhì)的權(quán)力，而是和行政機(jī)關(guān)、法院平級的司法權(quán)性質(zhì)的機(jī)關(guān)（也有論者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)具有司法權(quán)和行政權(quán)雙重性質(zhì)），因而民事公訴制度在我國并無存在的基礎(chǔ)。但是反對者卻忘記批判中國的刑事公訴制度，因為按照他們的邏輯，檢察機(jī)關(guān)同樣是無權(quán)提起刑事公訴的。那么我們能以此否定刑事公訴嗎 ？能改造檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力系統(tǒng)中的地位嗎？顯然是不能的，否則勢必天下大亂，而且也沒有必要，同樣，也沒有必要以此為口實大做文章，否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)民事公訴的可行性。筆者認(rèn)為確

16、立檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)是可行的，理由如下：（一）法、美、英等國檢察機(jī)關(guān)隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，我國和前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)則隸屬于司法機(jī)關(guān)，但 實際執(zhí)行時，檢察機(jī)關(guān)在各國均表現(xiàn)出行政權(quán)準(zhǔn)司法權(quán)的雙重性質(zhì)。在西方三權(quán)分立政治體制中檢察機(jī) 關(guān)是政府“派駐”在司法系統(tǒng)中的代表，代表政府對司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約，其行政權(quán)性質(zhì)顯而易見。 而我國檢察權(quán)在立法上被確立為與審判權(quán)并列的一種司法權(quán)，對審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約。其因保護(hù)公益 的需要而產(chǎn)生，以最大限度保護(hù)國家或社會的公共利益為最終目標(biāo)，與純粹的司法權(quán)顯然不同，是檢察 機(jī)關(guān)代表國家或政府所執(zhí)行的國家權(quán)力，是行政權(quán)與司法權(quán)相制約的產(chǎn)物，具有行政權(quán)的性質(zhì)。（二）從歷史上看

17、，我國曾經(jīng)在既有政治體制下實行過民事公訴制度，并取得過不錯的成績，只是因 為特定的歷史才將這一制度取消。現(xiàn)在，在政治體制不變的條件下重新確立應(yīng)該不會有什么制度上的不 可行性。而且，我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入發(fā)展和入世的需要，使得我國國家機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分又 有很大的調(diào)動，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力日漸向西方并軌，因而權(quán)力上的趨同也就是必然的。另外，我國人民代 表大會制度下各機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是分工協(xié)作的關(guān)系，因此，只要有必要，國家行政機(jī)關(guān)享有的某些權(quán)力 可以在一定條件下分配給其他機(jī)關(guān)代行，比如民事公訴權(quán)，因行政機(jī)關(guān)不能正確行使就可以讓度該權(quán)力 給檢察機(jī)關(guān)來行使。（三） 如果說西方檢察機(jī)關(guān)隸屬于政府，則它以公益代表人的身份對行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)或違法行政行為而損害社會公益的案件提起訴訟，這種既是起訴人又是被告人的狀況豈不是很矛盾嗎？但實實在在地在西方這一制度卻能夠運行正常。筆者以為檢察機(jī)關(guān)隸屬于政府只是組織形式上的，它代表的不是具體的 政府的利益，而是作為抽象的主體