控制數(shù)量提高質(zhì)量

1、控制數(shù)量 提高質(zhì)量?jī)?nèi)容提要：立法為民，貴在法優(yōu)。本文以重慶市的地方立法工作為背景資料，總結(jié)出提高地方立法質(zhì)量在具體操作層面上應(yīng)注意七個(gè)方面的問(wèn)題，簡(jiǎn)稱“七字”思考， 即：“少”、“當(dāng)”、“簡(jiǎn)”、“特”、“嚴(yán)”、“穩(wěn)”、“合”。行文中融入了一個(gè)地方人大立法工作者關(guān)于地方立法的理論和實(shí)踐的探索。關(guān)鍵詞：地方立法 提高立法質(zhì)量立法為民，貴在法優(yōu)。法治之法，須是良法。依我國(guó)立法法規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)的立法權(quán)。地方性法規(guī)是我國(guó)社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，其質(zhì)量高低，事關(guān)法治，事關(guān)執(zhí)政能力建設(shè)，事關(guān)執(zhí)政為民理念。當(dāng)前，以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法工作，是省級(jí)地方人大及其常

2、委會(huì)面對(duì)新時(shí)期新要求必須做好的一篇大文章。其中需要研究探討問(wèn)題很多，可以總結(jié)提高的經(jīng)驗(yàn)也很多。本文僅以重慶市的范圍為范圍，以重慶市地方立法工作的情況為情況，并主要從地方立法工作的操作層面上，提出一些思考意見(jiàn)，共有“七個(gè)字”，還很不成熟，只是一個(gè)老法學(xué)工作者從事地方立法工作實(shí)踐一年多來(lái)得到的初淺體會(huì)。本次會(huì)議以“法治、憲政與人權(quán)”為研討課題，屬理論性很強(qiáng)的陽(yáng)春白雪之論，筆者的些許體會(huì)或可充佐餐小諜，同時(shí)，亦意在吁請(qǐng)法學(xué)界同仁多關(guān)注、參予我國(guó)地方立法工作。文中不當(dāng)之處，尚祈批評(píng)指教。1、在立法的數(shù)量上，堅(jiān)持一個(gè)“少”字重慶是共和國(guó)最年輕的一個(gè)直轄市，1997年由全國(guó)人大批準(zhǔn)設(shè)立。七年來(lái)，重慶市人大

3、及其常委會(huì)不辱使命，高度重視法制建設(shè)。就地方性立法而言，市人大及其常委會(huì)共審議通過(guò)和批準(zhǔn)地方性法規(guī)案、民族自治地方單行條例210件，現(xiàn)行有效的157件（含單行條例2件）。其中，屬于經(jīng)濟(jì)類的85件中，社會(huì)文化等綜合類的72件。在數(shù)量上，已與北京、上海、天津、四川、浙江等省市不相上下，已經(jīng)越過(guò)了地方立法的數(shù)量型發(fā)展階段。今后的地方立法工作重點(diǎn)，可以也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)到進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以提高質(zhì)量為重點(diǎn)上來(lái)?；诖?，重慶市第二屆人民代表大會(huì)常委會(huì)在制訂五年立法規(guī)劃時(shí)，大致上控制在每年新立法規(guī)為10件左右。2003年實(shí)際完成7件新立法規(guī)?？陀^上講，地方立法的空間是有限的，每一屆市人大及其常委會(huì)的任期有限，能用于地

4、方立法的時(shí)間和精力有限，一句話，立法資源有限。在有限的資源領(lǐng)域中，要達(dá)到優(yōu)質(zhì)，除了其它必備的條件和充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性外，在工作方法上，必須控制數(shù)量。有道是“少而精”，它意味著，少才能精，多易生濫?！胺ǚ睌_民”，古來(lái)如此。地方立法發(fā)展到今天，總量上已達(dá)到一萬(wàn)多件，再過(guò)分追求數(shù)量的增加，勢(shì)必會(huì)破壞地方立法主要是對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)起拾遺補(bǔ)缺作用的法律階梯格局，使公民和法人在同一種法律關(guān)系中，不得不面對(duì)兩、三種不同的法律條文，不勝其煩。在“人權(quán)入憲”的今天，立法者應(yīng)深懷對(duì)公民基本權(quán)利和自由的敬畏之心，要防止地方立法對(duì)社會(huì)生活的過(guò)度干預(yù)。地方立法尤應(yīng)做到有所為有所不為?？缮峡刹簧系牧⒎?xiàng)目，盡量不

5、上。要集中力量制定出幾件真正管用的法規(guī)，盡量避免把寶貴的立法資源花費(fèi)在那些難以用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的、“無(wú)益也無(wú)害”或“有益但無(wú)用”的立法項(xiàng)目上，把立法工作的重點(diǎn)真正轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量上來(lái)。這里說(shuō)的控制數(shù)量，主要是指制定新的地方性法規(guī)的數(shù)量不能太多。至于對(duì)已制定的法規(guī)的修改、修正或廢止，則應(yīng)本著實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的精神，在立法計(jì)劃中予以傾斜。當(dāng)然，可改可不改的一般不要急急忙忙地去修改，這是法律的穩(wěn)定性所要求的。在當(dāng)前，凡與行政許可法不一致的地方性法規(guī)，都應(yīng)當(dāng)無(wú)一遺留地清理出來(lái)，對(duì)其中設(shè)定的行政審批項(xiàng)目，該廢止的要廢止，該修改的要修改。在地方立法中，堅(jiān)持立、改、廢并重，甚至在一段時(shí)間內(nèi)向改和廢偏重一些

6、，正是提高地方立法質(zhì)量所必須的。2、在立法的定位上，堅(jiān)持一個(gè)“當(dāng)”字地方性法規(guī)是我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。毋庸置疑，它們理當(dāng)具有法律規(guī)范的共同特性。但相比于法律、行政法現(xiàn)，地方性法規(guī)作為法律規(guī)范，“地方性”是它的第一特性。因此，對(duì)地方立法在民主法制建設(shè)和依法治國(guó)方略中的地位和作用，定位要恰當(dāng)；對(duì)某項(xiàng)地方性法規(guī)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化發(fā)展中的地位和作用，即重要性、必要性的定位也要恰當(dāng)。在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中，地方立法，就其地位和效力來(lái)講，是居于較低層次的，即低于憲法、法律和行政法規(guī)；就其作用來(lái)講，主要是拾遺補(bǔ)缺，即對(duì)中央立法的補(bǔ)充和細(xì)化，使上位法和國(guó)家大政方針得以有效實(shí)施。雖然地方上也有創(chuàng)

7、制性立法權(quán)，可以對(duì)中央立法不便或不宜規(guī)定的事項(xiàng)作出規(guī)定，進(jìn)行探索，但這種探索要受地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要、時(shí)機(jī)、經(jīng)驗(yàn)和其他條件的限制，不能刻意追求，更不能一哄而上。這就是說(shuō)，地方的法制建設(shè)、我們的依法治市，就有法可依的層面上講，主要是遵守、執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)，而不是搞一個(gè)地方性法規(guī)的完整體系。況且，立法不是萬(wàn)能的，法律是規(guī)范調(diào)整社會(huì)生活的一種手段，不是全部手段。我們的地方立法要為城市的社區(qū)自治、農(nóng)村的村民自治、各行業(yè)的行業(yè)自治留出空間，特別是要為道德規(guī)范，以及一個(gè)地方的良風(fēng)美俗留出空間。對(duì)于我們這樣一個(gè)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，特別是對(duì)于象重慶市這樣地處西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)

8、來(lái)說(shuō)，還要為有關(guān)的發(fā)展政策留出空間。面對(duì)改革中的新事物、新問(wèn)題，通過(guò)政策或政府規(guī)章調(diào)整一段時(shí)期，取得經(jīng)驗(yàn)后再上升為地方性法規(guī)可能更為妥當(dāng)。對(duì)地方立法的價(jià)值要有正確的估計(jì)，過(guò)高估計(jì)地方性法規(guī)的重要性，不符合關(guān)于建設(shè)和完善我國(guó)社會(huì)主義法律體系的要求，也不符合立法學(xué)基本理論。3、在法規(guī)的起草審議中，堅(jiān)持一個(gè)“簡(jiǎn)”字法貴簡(jiǎn)約，法貴精確。地方立法應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)便民原則。簡(jiǎn)便，才能提高效率，才能節(jié)約立法資源和公民、法人的辦事成本。內(nèi)容設(shè)計(jì)上，不需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜程序能處理的問(wèn)題，程序要盡量簡(jiǎn)化、簡(jiǎn)明。地方立法的針對(duì)性要強(qiáng)，不能盲目追求“成套設(shè)備”，不要搞“大而全”、“小而全”，有幾條就

9、制定幾條，關(guān)鍵是要管用。切忌那種小法抄大法、下位法抄上位法的“三世同堂”，甚至“四世同堂”的現(xiàn)象發(fā)生。這不僅會(huì)造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，還會(huì)影響社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。弄得不好，還會(huì)客觀上造成地方人大及其常委會(huì)在立法中的越權(quán)審議和越權(quán)釋法。這種做法，對(duì)提高地方立法質(zhì)量不但無(wú)益，甚至有害。重慶市人大常委會(huì)在審議一個(gè)法規(guī)草案時(shí)，發(fā)現(xiàn)有60%多的條文是與上位法相同的。這樣的法規(guī)就很不簡(jiǎn)明精確，也必然缺乏地方特色。因?yàn)榈胤教厣皇前褩l文的文字改幾個(gè)字，使之與上位法不完全相同就能具有的。有一種說(shuō)法認(rèn)為，把上位法抄入地方性法規(guī)中，可以方便群眾，使之一法在手，即可明事，不必東查西找。這其實(shí)只是某些地方立法者的

10、一廂情愿。因?yàn)椋@種抄入，即使再高明，也會(huì)打亂原上位法的固有體系和邏輯結(jié)構(gòu)，甚至?xí)乖瓧l文的立法意圖發(fā)生變化，一旦發(fā)生某種歧義，需要追本溯源，反而難以查找，不能一目了然，徒增繁雜和煩惱。地方性法規(guī)的語(yǔ)言文字也應(yīng)簡(jiǎn)潔、規(guī)范、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，避免因表述不明、前后矛盾、模棱兩可等技術(shù)因素影響法規(guī)的可操作性，影響法規(guī)的質(zhì)量。4、在立法的價(jià)值取向上，堅(jiān)持一個(gè)“特”字地方立法就是要體現(xiàn)地方特色?，F(xiàn)在，地方立法中互相攀比的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。論證某項(xiàng)立法的重要性，往往說(shuō)某某、某某省市已經(jīng)或正在制定云云。認(rèn)真調(diào)查一下，常常不是那么回事。有的并未制定，有的尚未立項(xiàng)，有的只是批準(zhǔn)了較大市制定的某個(gè)條例，有的甚至反問(wèn)：“不是

11、說(shuō)你們正在制定該項(xiàng)法規(guī)嗎！”據(jù)說(shuō)，這叫做“相互促進(jìn)”。有的部門的負(fù)責(zé)人把通過(guò)立法固化部門利益當(dāng)作“政績(jī)”，往往采取這種“相互促進(jìn)”法。兄弟省市間相互學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短是完全必要的，相互攀比則是不可取的。地方立法貴在因地制宜。有些法規(guī)，北京可立，上海可立，重慶不見(jiàn)得能立，也不見(jiàn)得要立。反過(guò)來(lái)也一樣，北京不必立，上海不必立，重慶不見(jiàn)得不能立，如有關(guān)三峽庫(kù)區(qū)資源、環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)。地方立法要立足于本地的實(shí)際。實(shí)際是本、是因，法規(guī)是末、是果。說(shuō)到底，是經(jīng)濟(jì)、是生產(chǎn)力決定法。地方立法要與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和實(shí)際需要相適應(yīng)，不要一味搶在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前頭。全國(guó)各地的發(fā)展很不平衡，各地需要解決的問(wèn)題也千

12、差萬(wàn)別，解決的方法和手段也不應(yīng)雷同。立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)成熟一個(gè)立一個(gè)，不能盲目模仿，搞攀比。5、在立法過(guò)程中，堅(jiān)持一個(gè)“嚴(yán)”字古人云：文章千古事，不寫一字空。作文尚且如此，何況是為民立法！優(yōu)良的法律是優(yōu)良的執(zhí)法和司法的前提；嚴(yán)肅立法是嚴(yán)肅執(zhí)法和司法的前提。立法必嚴(yán)。不嚴(yán)不可能立良法。首先，要嚴(yán)格立項(xiàng)。立項(xiàng)是否科學(xué)直接關(guān)系到立法的質(zhì)量和效益。2003年，在學(xué)習(xí)兄弟省市人大提高地方立法質(zhì)量的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，重慶市人大常委會(huì)主任會(huì)議對(duì)地方性法規(guī)的立項(xiàng)基本條件作了明確規(guī)定。其中，對(duì)于新制定的地方性法規(guī)，要求在申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)必須提交立項(xiàng)調(diào)研報(bào)告，對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證。這體現(xiàn)了一個(gè)嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)的思路

13、。其次，嚴(yán)謹(jǐn)起草。法規(guī)的起草工作要遵循立法科學(xué)的原則，調(diào)研要全面深入、論證要充分透徹，法規(guī)結(jié)構(gòu)和條文設(shè)置要規(guī)范合理，內(nèi)容要上合法律、下順民情，用語(yǔ)要準(zhǔn)確簡(jiǎn)明。要加強(qiáng)法規(guī)起草階段的協(xié)調(diào)和請(qǐng)示，把重大問(wèn)題的分歧意見(jiàn)盡可能解決在法規(guī)草案提請(qǐng)常委會(huì)審議之前。遇到重大原則問(wèn)題，要及時(shí)向市委請(qǐng)示。第三，嚴(yán)肅審議。審議是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。要堅(jiān)持統(tǒng)一審議制度，堅(jiān)持并不斷完善調(diào)研、聽(tīng)證，以及新制定法規(guī)一般實(shí)行三審制等制度和措施。審議要認(rèn)真。我市人大法制委員會(huì)審議法規(guī)草案，采取逐條逐句讀審的辦法，效果較好。我市人大常委會(huì)分組審議時(shí)，一般也是先通讀法案全文。對(duì)于爭(zhēng)議較大的法規(guī)案，可以暫不付諸表決，或者擱置，以

14、免留下遺憾或隱患。6、在立法程序上，堅(jiān)持一個(gè)“穩(wěn)”字依法治國(guó)體現(xiàn)在立法上，就是依法立法。依法立法的形式要義就是程序立法。地方立法一定要嚴(yán)把立法程序關(guān)。立法不依程序，本身就不符合法治，一般也難以制定出高質(zhì)量的優(yōu)良的法規(guī)來(lái)。所以，穩(wěn)定地方立法的立法程序至關(guān)重要，立法程序不能隨便變更。地方人大一般不要搞“特事特辦、急事急辦”式的立法，也不應(yīng)有“領(lǐng)導(dǎo)批辦”式的立法。要嚴(yán)格按照立法程序一道一道地走，速度上急不得。要咬定一個(gè)“穩(wěn)”字，寧可慢一點(diǎn)，但要好一點(diǎn)。這里所謂的“慢”，不是不負(fù)責(zé)任地拖沓，而是不搶程序、不超程序、不越程序，該調(diào)研的一定要深入廣泛地調(diào)研，該聽(tīng)證的一定要認(rèn)真負(fù)責(zé)地聽(tīng)證，該協(xié)調(diào)的一定要耐心

15、反復(fù)地協(xié)調(diào)，該修改的一定要合法合理地修改。一條一款、一字一句，事關(guān)民意，事關(guān)法理，須仔細(xì)思量，反復(fù)斟酌，馬虎不得。如果遇到一些特事急事、火燒眉毛的事，可以通過(guò)運(yùn)用重大事項(xiàng)決定權(quán)作出法規(guī)性的決議決定來(lái)處理，以避免倉(cāng)促立法影響法規(guī)質(zhì)量。7、在立法資源的運(yùn)用上，堅(jiān)持一個(gè)“合”字我們的立法資源是有限的，在空間、時(shí)間上，在人力、物力、財(cái)力上，在人的智力、精力上，可用于地方立法活動(dòng)的都有一定的限度。怎樣克服有限的立法資源與很高的立法質(zhì)量要求之間的矛盾？除了上面提到的“少”、“當(dāng)”、“簡(jiǎn)”、“特”、“嚴(yán)”、“穩(wěn)”六個(gè)字以外，還應(yīng)提出一個(gè)“合”字，即把各方面的立法資源整合起來(lái)，形成一股合力，將法規(guī)的立項(xiàng)、調(diào)研

16、、論證、起草、聽(tīng)證、修改、審議等各個(gè)環(huán)節(jié)，以及參與這些環(huán)節(jié)的廣大市民、各級(jí)人大代表、政府各有關(guān)部門及其綜合性法制工作機(jī)構(gòu)、市人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，以及專家學(xué)者等各個(gè)方面力量協(xié)調(diào)整合一體，既要遵循民主立法、開(kāi)門立法的原則，又要盡可能節(jié)約立法資源，避免重復(fù)和浪費(fèi)，提高效益，保障質(zhì)量。法規(guī)項(xiàng)目經(jīng)初步論證后，在正式開(kāi)展調(diào)研論證和起草前，最好以年度為期，經(jīng)一定的程序廣泛征求民意并由主任會(huì)議作適當(dāng)篩選，以免投入了大量人力、物力、財(cái)力形成草案，卻陷入“上不得、下不了”的兩難境地，造成不必要的浪費(fèi)。對(duì)分歧意見(jiàn)較大的法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入一審前基本協(xié)調(diào)妥當(dāng)，并在一審中采用聯(lián)組審議、常委會(huì)大會(huì)審議等方式

17、加大審議力度。如仍有較大分歧意見(jiàn)，就應(yīng)當(dāng)果斷擱置。如出現(xiàn)各種意見(jiàn)紛陳難以判斷，常委會(huì)可以進(jìn)行一次該法規(guī)案是否繼續(xù)審議的票決。法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)要對(duì)列入年度審議計(jì)劃的法規(guī)的調(diào)研、起草、論證等全程跟蹤了解。法規(guī)案進(jìn)入統(tǒng)一審議程序后，法制委、法工委要加強(qiáng)同市人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，以及政府法制工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對(duì)于在法規(guī)審議中產(chǎn)生的不同意見(jiàn)和看法，要主動(dòng)向主任會(huì)議匯報(bào)，及時(shí)與各專委會(huì)協(xié)調(diào)、溝通。法制委和法工委的人員可以參加有關(guān)法規(guī)的調(diào)研、論證、聽(tīng)證之類的工作，但一般不宜作為法規(guī)起草小組的成員參加具體的起草工作；法制委和法工委一般不應(yīng)作為法規(guī)起草組的成員單位，以保證統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)的相對(duì)

18、獨(dú)立性、超然性及其集體行使審議職權(quán)的嚴(yán)肅性。這對(duì)于提高地方立法質(zhì)量是必要的，也是重要的。-吳邦國(guó)委員長(zhǎng)指出：“本屆人大立法工作的思路，就是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，突出一個(gè)重點(diǎn)。一個(gè)目標(biāo)是，爭(zhēng)取在本屆人大任期內(nèi)基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。一個(gè)重點(diǎn)是，提高立法質(zhì)量?！保▍前顕?guó)委員長(zhǎng)在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話，載中國(guó)人大2003年第10期）重慶直轄后，四川省和原重慶市的地方性法規(guī)失去了在新重慶轄區(qū)繼續(xù)適用的法律依據(jù)，需要迅速填補(bǔ)地方性法規(guī)的空白。市一屆人大常委會(huì)確立了“加快立法步伐，打好立法基礎(chǔ)，提高立法質(zhì)量，適應(yīng)直轄后形勢(shì)發(fā)展和兩個(gè)文明建設(shè)的需要”的立法工作指導(dǎo)思想。從1997年7

19、月至2000年，立法的工作重點(diǎn)放在移植上，在此期間通過(guò)的135件法規(guī)案中，移植的占2/3。2000年3月頒布立法法后，重慶市人大即開(kāi)始地方立法的統(tǒng)一審議工作，建立相應(yīng)的制度。截止2002年底以前，大體上說(shuō)，重慶市人大及其常委會(huì)在立法工作上，實(shí)現(xiàn)了數(shù)量型的發(fā)展目標(biāo)，從而為保證國(guó)家法律、行政法規(guī)在重慶市的貫徹實(shí)施，為保持地方性法規(guī)適用和行政管理工作的連續(xù)性，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，提供了法律保障。全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇在2003年的一次報(bào)告中指出，自1979年初以來(lái)，除憲法和憲法修正案外，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律311個(gè)（現(xiàn)行有效的220個(gè)）、法律解釋8個(gè)、有關(guān)法律問(wèn)題的決定123個(gè)，共442個(gè)；國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)955個(gè)（現(xiàn)行有效的644個(gè)）；31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共制定地方性法規(guī)10000多個(gè)；154個(gè)民族自治地方（5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、11