澳大利亞的城市行政體系

1、澳大利亞的城市行政體系規(guī)劃行政體系一、聯(lián)邦政府及首都的規(guī)劃行政在聯(lián)邦制的條件下，聯(lián)邦政府一般不干預(yù)及州以下的城市規(guī)劃行政事務(wù)。但聯(lián)邦政府某些部門的職責與地方規(guī)劃事務(wù)有一定的關(guān)聯(lián)性，這些部門主要有：建設(shè)部、環(huán)境、住房和社區(qū)開展部、交通部。此外，在 19721975 年的惠特拉姆政府中曾設(shè)有城市和區(qū)域開展部，聯(lián)邦政府通過行政和財政等手段介入地方城市開展的事務(wù)。堪 培 拉在聯(lián)邦直接管轄下的堪培拉市，在 1988 年以前，國家首都開展委員會是規(guī)劃行政的單一主體，聯(lián)邦政府設(shè)有主管首都地區(qū)事務(wù)的部長，部長會同國家首都開展委員會處理城市規(guī)劃布局的調(diào)整、土地使用管理等的具體的程序性工作。1988 年以后，根據(jù)

2、新的立法，堪培拉分別成立了屬于聯(lián)邦國家的首都規(guī)劃署The National Capital Planning Authority，及屬于堪培拉市的地方規(guī)劃署Territory Planning Authority 。國家首都規(guī)劃署負責制定“國家首都規(guī)劃，這個規(guī)劃中要包括整個首都地區(qū)的規(guī)劃原那么、政策及標準，在規(guī)劃中劃出具有國家首都特征的指定區(qū)域，在指定區(qū)域內(nèi)制定詳細的規(guī)劃和設(shè)計文件，對指定區(qū)域?qū)嵤┙ㄔO(shè)管理。地方規(guī)劃署負責除指定區(qū)域以外的首都地區(qū)的詳細規(guī)劃編制與實施，地方規(guī)劃不得與國家首都規(guī)劃相抵觸?！皣沂锥家?guī)劃由首都規(guī)劃署按法定程序編制或修訂，經(jīng)由聯(lián)邦政府主管部長批準，經(jīng)政府官報公布生效。規(guī)

3、劃生效后，政府須在國會兩院會議期間的 6 天內(nèi)提交給兩院，在提交后 6 天內(nèi)如果國會任何一院通過動議不同意這個規(guī)劃或規(guī)劃中的局部內(nèi)容，那么這個規(guī)劃或規(guī)劃中的一局部內(nèi)容即為無效。首都地方規(guī)劃由地方規(guī)劃署按法定程序編制或修訂，并征詢首都規(guī)劃署的意見，書面報地方政府行政長官。聯(lián)邦法律規(guī)定，地方規(guī)劃與國家首都規(guī)劃不符為無效。二、州級政府及規(guī)劃行政澳大利亞各州的城市人口主要都集中在州的首府。州的首府都是大都會區(qū)，由幾十個地方政府行政單元的組成，如悉尼大都市區(qū)有 30 余個地方政府行政區(qū)，墨爾本大都市區(qū)含 50 多個地方政府區(qū)域。由于首府在各州的經(jīng)濟、政治中的重要地位，州政府一般都對首府的整個都市化地區(qū)施

4、以較直接的管理。維多利亞州的規(guī)劃行政體系在各州中最為復(fù)雜，并隨經(jīng)濟、政治條件而不斷變化，經(jīng)過了屢次的調(diào)整變遷，但長期以來州級政府機構(gòu)在規(guī)劃行政中的主導(dǎo)地位沒有改變過。悉尼港在維多利亞州的州政府設(shè)有規(guī)劃和環(huán)境部1993 年后改為規(guī)劃與開展部，作為州的規(guī)劃行政主管部。在州的層面，通過立法設(shè)有墨爾本及大都會工務(wù)局The Melbourne and Metropolitan Board of Works，以下簡 稱 MMBW 。 MMBW 被 賦 予 了 廣 泛 的 權(quán) 力 來 編 制 和 實 施 墨 爾 本 大 都 市 區(qū) 規(guī) 劃(Melbourne Metropolitan Planning Sc

5、heme，以下簡稱 MMPS)。在墨爾本以外的其他城市化地區(qū)也通過州立法設(shè)立了幾個區(qū)域性的規(guī)劃行政機構(gòu)，以負責跨地方行政區(qū)的規(guī)劃事務(wù)。根據(jù) 1981 年的州城市規(guī)劃法修正案，位于墨爾本大都市區(qū)內(nèi)的地方政府可以申請編制自己轄區(qū)的法定規(guī)劃。地方政府編制的規(guī)劃必須與 MMPS 相符合，且不涉及具有全局性的問題。地方政府的規(guī)劃必須經(jīng)MMBW 同意才能生效。規(guī)劃一旦生效，即取代 MMPS 中的有關(guān)局部內(nèi)容。一個地方政府一旦有了自己的法定規(guī)劃，相應(yīng)的規(guī)劃審批權(quán)限就從 MMBW 轉(zhuǎn)移到這個地方政府。規(guī)劃的行政涉及與各方的協(xié)調(diào)。有許多州的行政機構(gòu)與規(guī)劃事務(wù)有關(guān)，它們有的為規(guī)劃提供咨詢，有的在實施自己的行政行為

6、過程中將對規(guī)劃產(chǎn)生影響。維多利亞州與規(guī)劃有關(guān)的行政機構(gòu)包括：州協(xié)調(diào)委員會，其職責是協(xié)調(diào)州政府幾十個部門的政策和行政行為，確定優(yōu)先程序及規(guī)劃方向；規(guī)劃咨詢委員會，其任務(wù)是為規(guī)劃部長提供咨詢意見，特別是關(guān)于規(guī)劃的政策問題；歷史建筑保護委員會，其工作是制定和調(diào)整歷史建筑的登錄；環(huán)境保護署，其職責是保護和改善環(huán)境及控制污染；城市更新署負責重建或改建舊區(qū)；政府建設(shè)參謀委員會，負責為主管公共工程的政府部長提供關(guān)于保護具歷史、文化價值的公共建筑的建議。此外還有公共工程部、港口署、土地保護委員會、農(nóng)業(yè)部、住房部、衛(wèi)生局、林業(yè)局等機構(gòu)也都與規(guī)劃行政有關(guān)。澳大利亞的城市行政體系規(guī)劃運作體系一、聯(lián)邦首都堪培拉作為澳

7、大利亞聯(lián)邦首都，是一個完全新建設(shè)起來的城市，由于其特定的政治、社會背景，以及土地制度，自然地形等條件，使得其規(guī)劃的運作體系截然不同于聯(lián)邦各州。1 國家首都開展委員會時期的規(guī)劃編制由于國家首都開展委員會是集規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)責能于一體的行政主體，可以理性地規(guī)劃城市，按方案有序地建設(shè)城市。在國家首都開展委員會運作時期，堪培拉形成了結(jié)構(gòu)規(guī)劃Structure Plans和開發(fā)規(guī)劃Development Plans這兩個層次的規(guī)劃。結(jié)構(gòu)規(guī)劃主要是概念性的，以政策導(dǎo)向為目的，而開展規(guī)劃本質(zhì)上是實施性的規(guī)劃，確定具體的工程、規(guī)劃條件和設(shè)計要求。結(jié)構(gòu)規(guī)劃在 1980 年代改名為政策規(guī)劃(Policy Plan

8、s)，其目的性更為明確。政策規(guī)劃與開發(fā)規(guī)劃均可表達在不同用地范圍上。包括堪培拉城市總體、各分區(qū)、各重點地段、各系統(tǒng)、各地塊的各層次規(guī)劃都分為政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃兩局部，以分別說明或制定規(guī)劃的目標、政策要點與開發(fā)和規(guī)劃控制的要求。各層次的這兩類規(guī)劃的深度不同，越往下越具體?？芭嗬囊?guī)劃編制體系(國家首都開展委員會時期)2 堪培拉市獨立政府成立以后的規(guī)劃編制1988 年后，堪培拉市地方的獨立政府成立，國家首都開展委員會機構(gòu)撤消，分別成立了屬于聯(lián)邦政府的國家首都規(guī)劃署和屬于地方政府的地方規(guī)劃署。規(guī)劃編制體系也有了調(diào)整。首都規(guī)劃署編制的國家首都規(guī)劃具有明顯的政策性特征。在國家首都規(guī)劃覆蓋下，首都規(guī)劃署負

9、責細化指定區(qū)域的實施性規(guī)劃，地方規(guī)劃負責制定未劃入指定區(qū)的首都地域的具體規(guī)劃。劃定指定區(qū)域的目的是將集中表達國家首都功能和特征的區(qū)域置于聯(lián)邦國會和政府的直接控制之下，以確保其規(guī)劃、建設(shè)的正確方向及符合國家的利益。 指 定 區(qū) 域 在 國 客 首 都 規(guī) 劃 中 劃 定 ， 它 由 集 中 了 國 會 、 聯(lián) 邦 政 府 機 構(gòu) 的 中 央 區(qū) The Central National Area 、 中 央 區(qū) 的 放 射 狀 大 道 (The Avenues) 、 城 市 結(jié) 構(gòu) 性 開 放 空 間(The Open Space Setting)所組成。3 土地使用和規(guī)劃控制由于歷史原因及特征

10、的政治經(jīng)濟條件，堪培拉的土地全部歸國家所有，所以防止了土地投機、確保了公共設(shè)施的建設(shè)用地需求，并使得規(guī)劃和建設(shè)可以合理、有序地進行。在土地國有的條件下，堪培拉實行了土地使用的租賃制度Leasehold Tenure。租賃期限最長為 99 年。在這一土地制度下，堪培拉形成了有特色的土地使用規(guī)劃和控制制度。規(guī)劃部門可以明確規(guī)定規(guī)劃許可的土地使用功能、最大及最小的開發(fā)量、所希望的群體建筑之間的關(guān)系、開敞空間及道路、建設(shè)開工和完工的期限、最低的投資額等條件，必要時還可以提出建筑形象的要求。規(guī)劃條件被納入租賃合同，形成開發(fā)規(guī)劃和經(jīng)濟合同契約的雙重控制。規(guī)劃部門可以根據(jù)開展的需要修改政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃。但

11、土地租賃合同中規(guī)劃條件的改變要經(jīng)過嚴格的法定程序，必須獲得規(guī)劃部門的同意。地政管理與規(guī)劃管理相互銜接，各司其責。二、州及州以下地方政府1 規(guī)劃編制澳大利亞各州都通過立法規(guī)定地方政府要制定城市規(guī)劃。以維多利亞州為例，法律規(guī)定地方政府Municipalities要么自己提出編制規(guī)劃，要么在接到州規(guī)劃部長的指令后的 12 個月內(nèi)開始規(guī)劃編制工作。對于跨地方行政區(qū)的大都市或區(qū)域，州那么成立區(qū)域性規(guī)劃機構(gòu)，根據(jù)規(guī)劃部長的要求編制并報審規(guī)劃。地方責任主體在作出編制規(guī)劃的決定后的 28 天內(nèi)，必須向規(guī)劃部長報告，并送交規(guī)劃的區(qū)域圖，同時還要向州有關(guān)的機構(gòu)、規(guī)劃地區(qū)周邊的地方政府通報規(guī)劃的編制事宜，征詢并考慮

12、有關(guān)機構(gòu)及受影響的其他地方政府的意見，如果認為這些意見不能被接受，那么需在 28 天內(nèi)報告規(guī)劃部長。法律規(guī)定，規(guī)劃方案完成后，需呈送給規(guī)劃部長，以便部長確認規(guī)劃是否與政府的規(guī)劃政策相一致。部長必須在 3 個月內(nèi)作出正式答復(fù)。如果部長同意了該規(guī)劃，就進入分開展示程序。展示不少于 3 個月。經(jīng)展示后的如根據(jù)公眾意見對規(guī)劃方案作了重大修改，那么需再次展示不少于 1 個月的時間。期間要經(jīng)歷公眾提交書面意見，舉行聽證會等法定程序。經(jīng)展示后的規(guī)劃方案由州政府批準，通過政府官報Government Gazette公布生效，并要在當?shù)氐闹饕锷线B續(xù)公告兩次。公布生效后的規(guī)劃由政府遞交給州議會。在受到規(guī)劃后的

13、 24 天內(nèi)，如果議會通過動議不同意該規(guī)劃，那么該規(guī)劃無效。生效的規(guī)劃可供公眾查閱，并存土地登記處等有關(guān)聯(lián)的部門。2 規(guī)劃的模式澳大利亞各州的官方城市規(guī)劃Planning Schemes，無論是針對單一的地方政府行政區(qū)，還是覆蓋大都市區(qū)域，根本上都是區(qū)劃的模式Zoning Plans，與北美等地的區(qū)劃方法根本相同。規(guī)劃文件由區(qū)劃文本(Zoning ordinance)和區(qū)劃地圖(Zoning Map)所組成。由于區(qū)劃文件是具有法律效力的官方規(guī)劃，內(nèi)容十分詳盡，含義表達須十分嚴密、準確，所以編制工作十分耗時耗力，需花幾年的時間，所以很少重編。如果需要改變，一般采用局部調(diào)整的方法，以修正案的方式出

14、現(xiàn)，所以根本不會出現(xiàn)規(guī)劃空白的情況。3 暫行開發(fā)控制規(guī)劃(Interim Development Control)如果一個城市或地區(qū)決定要編制新的規(guī)劃，為了不使開發(fā)管理出現(xiàn)無法可依的狀況，法律規(guī)定可以先制定一個暫行開發(fā)控制規(guī)劃，有效期為 12 個月，必要時可延長一次。暫行開發(fā)控制規(guī)劃也需要經(jīng)過公開展示等程序，但相對較為簡化，由州政府批準。維多利亞州的規(guī)劃法對暫行開發(fā)控制規(guī)劃的有效期限有嚴格規(guī)定，以免產(chǎn)生泛用。4 開發(fā)控制(Development Control)某些地域、某些開發(fā)的開發(fā)活動需事先獲得開發(fā)許可。在區(qū)劃文本及暫行開發(fā)控制規(guī)劃中詳細列出了土地使用中不需規(guī)劃許可的開發(fā)工程，需要規(guī)劃許可

15、的工程，以及禁止開發(fā)的工程。提出開發(fā)申請必須提交有關(guān)的信息。申請者還可能被要求以自己的名義、自費發(fā)布開發(fā)申請的公告，在公告后的 14 天內(nèi)，開發(fā)申請可被公開查閱，開發(fā)會影響到的人士可對開發(fā)申請?zhí)岢龇磳σ庖姟Ｒ?guī)劃當局將考慮包括反對意見在內(nèi)的種種因素。最后的結(jié)果可能是無條件或有條件地批準申請、拒絕申請，或要求開發(fā)申請者對開發(fā)工程提供更多的信息。悉尼5 規(guī)劃復(fù)議(Planning Appeals)當出現(xiàn)對開發(fā)申請的有條件批準、拒絕，或要求提供更多的信息等決定時，開發(fā)申請者有權(quán)在 2 個月內(nèi)提出復(fù)議申請。另一方面，開發(fā)申請批準后，28 天后才核發(fā)許可證，對開發(fā)申請持反對態(tài)度的人士也可就工程的批準提出異

16、議，在規(guī)劃機構(gòu)作出決定后的 14 天內(nèi)可提請復(fù)議。在接到復(fù)議申請后的 7 天內(nèi)，復(fù)議委員會需通知作出批準決定的規(guī)劃機構(gòu)。各州對復(fù)議的程序、復(fù)議的范圍、復(fù)議中需考慮的內(nèi)容等都有明確的法律規(guī)定。一般都不允許對規(guī)劃的根本政策性原那么提出挑戰(zhàn)。當出現(xiàn)涉及規(guī)劃原那么性問題時，復(fù)議委員會會要求政府規(guī)劃部長作出說明，以免復(fù)議決定影響今后的規(guī)劃行政。復(fù)議委員會的決定是終結(jié)性的，除非出現(xiàn)了明顯的技術(shù)性失誤，如數(shù)據(jù)和事實的過失等。對復(fù)議決定可就法律問題向高等法院起訴。6 規(guī)劃政策由各州的地方政府及大都市區(qū)的規(guī)劃是區(qū)劃的模式，具有技術(shù)性、實施性的特征。隨著經(jīng)濟和社會的開展，規(guī)劃必須關(guān)注戰(zhàn)略性問題。從 1980 年代

17、開始，州政府及其規(guī)劃主管部開始較注重制定規(guī)劃政策，通過政府的政策為具體的規(guī)劃和建設(shè)開發(fā)提供宏觀的導(dǎo)向。規(guī)劃政策在很大程度上成為地方層面規(guī)劃上戰(zhàn)略性規(guī)劃。維多利亞州政府在 1987 年發(fā)表了名為“塑造墨爾本的未來Shaping Melbournes Future的大都市政策。內(nèi)容涉及增長模式、經(jīng)濟開展、社會需求、城市環(huán)境、開發(fā)的領(lǐng)域及未來開展的模式及實施策略等，表達了當時工黨政府對未來城市化地區(qū)開展的設(shè)想和原那么立場。保守黨上臺后于 1994 年發(fā)表了“開創(chuàng)繁榮Creating Prosperity的州首府城市政策，于 1996 年發(fā)表了“居住在郊區(qū)Living Suburbs的 21 世紀大都

18、市區(qū)開展政策。這些政策正在實施，并對城市建設(shè)規(guī)劃產(chǎn)生了很大影響。澳大利亞的城市規(guī)劃體系規(guī)劃法規(guī)體系澳大利亞聯(lián)邦憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府主要負責外交、國際、外貿(mào)和移民事務(wù)，州政府與州以下的地方政府負責地方性事務(wù)。州設(shè)有議會，制定各州的法律。直接置于聯(lián)邦管轄的聯(lián)邦首都地區(qū)堪培拉，也設(shè)有議會，根據(jù) 1988 年的澳大利亞首都區(qū)獨立政府法的授權(quán)，堪培拉的地方議會也可以制定法律。除直接置于聯(lián)邦管理的地區(qū)外，關(guān)于地方政府事務(wù)及城市規(guī)劃問題均由州立法。嚴格地講，澳大利亞各州都有自己的規(guī)劃立法和規(guī)劃行政體系，但是它們的主要的特征是有相似性的。以維多利亞州為例，主要的規(guī)劃立法有：規(guī)劃和環(huán)境法Planning and Environment Act 1987、規(guī)劃復(fù)議委員會法The Planning Appeals Board Act 1980、歷史建筑法Historic Buildings Act 1973、開發(fā)區(qū)法(Development Areas Act 1973)等。每部法律一般都有配套的實施性的法規(guī)，如：規(guī)劃程序條例、規(guī)劃許可和復(fù) 議 條 例 、 規(guī) 劃 復(fù) 議 委 員 會 條 例 等 。 與 規(guī) 劃 法 相 配 套 的 最 主 要 法 律 是 地 方 政 府 法Loc