關(guān)于渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府職能界定的法律問題研究

1、關(guān)于渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府職能界定的法律問題研究【企業(yè)有1萬余家；大連的外資企業(yè)數(shù)量和質(zhì)量在全國達(dá)到一流。環(huán)渤海地區(qū)已經(jīng)成為拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的重要經(jīng)濟(jì)區(qū)。 環(huán)渤海地區(qū)已成為繼珠江三角洲、長江三角洲之后的中國第三個大規(guī)模區(qū)域制造中心。環(huán)渤海地區(qū)在保持了諸如鋼鐵、原油、原鹽等傳統(tǒng)的資源依托型產(chǎn)品優(yōu)勢，同時新興的電子信息、生物制藥、新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也發(fā)展迅猛。環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入到一個跨越式發(fā)展期，未來環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)在全國經(jīng)濟(jì)中的比重會進(jìn)一步增大，渤海區(qū)域沿海經(jīng)濟(jì)走廊相互協(xié)作的逐步深入，環(huán)渤海5省市提速發(fā)展的態(tài)勢將會進(jìn)一步明顯。目前，中國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化加速時期，由此帶動的重化工業(yè)加速發(fā)展也將為“環(huán)渤

2、海經(jīng)濟(jì)圈”帶來歷史性發(fā)展機(jī)遇，環(huán)渤海地區(qū)未來發(fā)展具有巨大的潛力和空間。從一定意義上說，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈是保證中國政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的核心地區(qū)，是“三北”地區(qū)發(fā)展的引擎，是東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的前沿，它對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)和帶動作用日益顯現(xiàn)。但隨著渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域間各級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中如何界定和發(fā)揮政府職能已成為亟待研究與解決的問題。 一、建立高層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，消除地方保護(hù)，促進(jìn)區(qū)域“共同市場”的形成 二戰(zhàn)后，隨著區(qū)域合作組織如歐盟、美加墨自由貿(mào)易區(qū)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、東盟、非盟等等成立與發(fā)展，國際間這種經(jīng)濟(jì)合作組織已經(jīng)迅速得以發(fā)展，且成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢，對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著極其重要

3、影響。根據(jù)美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫爾·奧爾森有關(guān)國際上區(qū)域集團(tuán)引起的“管轄權(quán)統(tǒng)一”的理論，“管轄權(quán)統(tǒng)一”對各種特殊利益集團(tuán)是一種制約，它極大地減少了貿(mào)易壁壘的長度，促進(jìn)了各國的經(jīng)濟(jì)增長。loCalHost奧爾森指出：“由于在相互獨(dú)立的國家之間實(shí)行了自由貿(mào)易，就不能通過任何方式再利用政府的強(qiáng)制權(quán)利來加強(qiáng)卡特爾組織所需要的對產(chǎn)出的限制了。同時，也沒有任何方式在所有國家中間再去建立維護(hù)特殊利益集團(tuán)利益的法律，因?yàn)椴]有任何共同的政府存在?！眾W爾森所謂的“管轄權(quán)統(tǒng)一”就是指國家間經(jīng)濟(jì)合作制度。“管轄權(quán)統(tǒng)一”理論不僅適用于國際間區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展，同樣也適用于環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各省市之間的合作。

4、（一）進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會的作用，加大區(qū)域間政府的合作 經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢不斷加深的前提下，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合發(fā)展已成為環(huán)渤海各省市的共識。目前，環(huán)渤海地區(qū)已經(jīng)形成了以環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)系會為代表的協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會通過20多年來的不斷探索和不懈努力，為環(huán)渤海區(qū)域發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，在環(huán)渤海乃至全國的影響越來越大，發(fā)揮的作用越來越明顯。如2004年環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)系會通過了2·12廊坊共識、5·21北京建議、6·26廊坊框架，第一次將環(huán)渤海的發(fā)展與東北亞的發(fā)展結(jié)合起來，第一次建立了官、學(xué)、商共同參與的政府推

5、動、市場驅(qū)動的對話磋商機(jī)制，第一次實(shí)現(xiàn)了環(huán)渤海地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)手打造中國第三增長極的“全家?！?；2008年聯(lián)席會第十二次會議通過推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域合作的天津倡議確定了環(huán)渤海區(qū)域合作的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)，給環(huán)渤海區(qū)域合作帶來嶄新的工作局面。 自聯(lián)席會第十二次會議以來，各成員市圍繞推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域合作天津倡議和工作議案狠抓落實(shí)，環(huán)渤海區(qū)域合作不斷擴(kuò)大，經(jīng)貿(mào)交流日趨活躍，合作成果日益顯著，科技、交通、旅游、環(huán)保等方面的合作進(jìn)一步深化，合作機(jī)制更加完善和健全。同時，還分別成立環(huán)渤海區(qū)域環(huán)保合作網(wǎng)絡(luò)組織、環(huán)渤海區(qū)域口岸合作組織、環(huán)渤海區(qū)域人才協(xié)作聯(lián)盟。會議期間還舉行了環(huán)渤海地區(qū)項(xiàng)目合作簽約儀式，集中簽訂了16個合

6、作項(xiàng)目，合作金額達(dá)182.69億元。 （二）加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步建立統(tǒng)一有效的權(quán)威性區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 政府要在環(huán)渤海城市群中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，逐步由低層次松散型到高層次緊密型的環(huán)渤海區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的組織保障體系，本著共同發(fā)展的目的制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，綜合安排生產(chǎn)力布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資、金融、資源開發(fā)等內(nèi)容，協(xié)調(diào)解決區(qū)域聯(lián)合的重大事項(xiàng)，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策，推進(jìn)區(qū)域合作的進(jìn)程，最終形成一個有效的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)權(quán)威性機(jī)構(gòu)，以利于形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行動。因此，各級政府應(yīng)建立政府協(xié)作、區(qū)域合作市場中介組織參與等法律制度，保證在區(qū)域橫向合作活動中，政府逐步實(shí)現(xiàn)從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢?/p>

7、型政府、從審批型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府、從高成本型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝市驼?、從傳統(tǒng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型政府的職能轉(zhuǎn)變。 為了協(xié)調(diào)環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保證區(qū)域橫向合作計劃的有效實(shí)施，各級政府還可以考慮成立環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)或區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)專業(yè)職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。同時為發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會力量的作用，鼓勵建立區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟(jì)自治組織，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類市場主體的經(jīng)濟(jì)活動。區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)濟(jì)自治組織應(yīng)由區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)自愿參與，代表區(qū)域內(nèi)企業(yè)的共同利益，反映企業(yè)的共同要求和愿望，溝通政府與企業(yè)的聯(lián)系，加強(qiáng)行業(yè)的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，搞好區(qū)域內(nèi)企業(yè)的自身管理，促進(jìn)區(qū)域性各類企業(yè)的共同發(fā)展

8、。 此外，為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)一步發(fā)展的要求，渤海區(qū)域間政府應(yīng)在充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)系會作用的基礎(chǔ)上，有步驟、分階段地建立環(huán)渤海區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制，包括社會團(tuán)體、高等院校及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等之間各種不同層次、不同性質(zhì)的多元化的區(qū)域合作機(jī)制體系。還可以針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的具體合作內(nèi)容成立相關(guān)專題工作組，協(xié)調(diào)區(qū)域合作中的個體利益與整體利益沖突問題，以謀求共同發(fā)展的目標(biāo)。 區(qū)域間各級政府多層次的合作機(jī)制的建立與完善，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展走向成功的關(guān)鍵。目前，環(huán)渤海區(qū)域發(fā)展的種種制約和障礙清楚地表明，區(qū)域內(nèi)各省市間迫切需要一定程度上的“管轄權(quán)統(tǒng)一”，以消除地方壁壘，減小對生產(chǎn)要素自由流動的制約，促進(jìn)區(qū)域

9、“共同市場”的順利形成。各級政府應(yīng)當(dāng)把握新的歷史性發(fā)展機(jī)遇，從提高區(qū)域間聯(lián) 【1】【2】【3】合緊密度、健全統(tǒng)一的市場機(jī)制、建立交流合作長效機(jī)制、提升區(qū)域合作層次等方面入手，通過組建環(huán)渤海企業(yè)合作促進(jìn)會，從深層次上推動了區(qū)域合作的發(fā)展。 二、充分利用環(huán)渤海的科技資源優(yōu)勢，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與利用，提高自主知識產(chǎn)權(quán)的競爭力 環(huán)渤海地區(qū)是中國科技力量最強(qiáng)大的地區(qū)，僅京津兩大直轄市的科研院所、高等院校的科技人員占全國的四分之一。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈已經(jīng)形成了以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、電子、汽車、機(jī)械制造業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群，各具特色的產(chǎn)業(yè)帶開始形成。北京有中國最大的中關(guān)村電子信息產(chǎn)業(yè)科研、貿(mào)易、生產(chǎn)基地，集中了軟件開發(fā)

10、及信息技術(shù)的優(yōu)秀人才；天津開發(fā)區(qū)已成長為環(huán)渤海沿海經(jīng)濟(jì)活躍度最高、發(fā)展速度最快的區(qū)域，it制造業(yè)在全國處于領(lǐng)先地位，這里還是全國最大的電子通訊設(shè)備、液晶顯示器等生產(chǎn)基地；各級政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的實(shí)際，充分利用環(huán)渤海區(qū)域的強(qiáng)大科技資源優(yōu)勢，制訂實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和利用的相關(guān)規(guī)定，鼓勵本地企業(yè)創(chuàng)造自主知識產(chǎn)權(quán)，提高企業(yè)的競爭能力，進(jìn)而促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 各地政府應(yīng)推動和鼓勵高等院校、科研院所的合作，加強(qiáng)重大科研課題的聯(lián)合攻關(guān)，加快建立區(qū)域科技項(xiàng)目合作機(jī)制和成果轉(zhuǎn)化平臺，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。并且，結(jié)合本地實(shí)際，對與外地高等院校、科研院所進(jìn)行重大科研課題合作研發(fā)的當(dāng)事人給予各種優(yōu)惠和扶持政策，包括提供資金

11、資助、給予物質(zhì)獎勵、優(yōu)先職稱評定和聘用等方面，以此發(fā)展研發(fā)機(jī)構(gòu)，建立科技服務(wù)體系，培育自主品牌，提高技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化能力。應(yīng)建立健全人才合作交流機(jī)制和區(qū)域性人才市場，完善促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)就業(yè)工作中的重大問題，鼓勵和保障人力資源在區(qū)域間合理流動，各地政府應(yīng)該對流動人才的戶籍遷移、社會保障、子女的入學(xué)入托等問題給予當(dāng)?shù)鼐用裢瑯哟?。充分利用本地區(qū)高科技人員集中的優(yōu)勢，進(jìn)一步發(fā)展跨區(qū)域、跨國際的科工貿(mào)、科工農(nóng)等多種形式的聯(lián)合體，促進(jìn)科技經(jīng)濟(jì)一體化。 政府可以采取適當(dāng)優(yōu)惠扶持鼓勵建立區(qū)域內(nèi)技術(shù)市場，完善持續(xù)激勵自主創(chuàng)新和創(chuàng)新成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化、體現(xiàn)技術(shù)參與收益分配的制度，加大鼓勵區(qū)域

12、間技術(shù)服務(wù)優(yōu)惠政策的力度，對科技中介機(jī)構(gòu)開展區(qū)域間技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)給予稅收扶持；加強(qiáng)區(qū)域技術(shù)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高技術(shù)市場公共服務(wù)能力，大力推進(jìn)技術(shù)市場的信息化建設(shè)，結(jié)合國家科技成果轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)，建立面向社會、輻射全國的技術(shù)交易服務(wù)平臺，支持區(qū)域性技術(shù)交易網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。 環(huán)渤海地區(qū)是中國對外開放口岸最集中的地區(qū)，是最大的糧食、煤炭、原油等進(jìn)出口物資中轉(zhuǎn)基地。要充分發(fā)揮本地區(qū)港口群的優(yōu)勢，擴(kuò)大國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，積極參與國際分工與競爭，盡快實(shí)現(xiàn)與國際市場對接，形成合理分工、優(yōu)勢互補(bǔ)，聯(lián)合發(fā)展，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化。 三、統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，制訂區(qū)域宏觀調(diào)控法律規(guī)范 隨著經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域

13、一體化的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在社會發(fā)展中的地位越來越重要，但區(qū)域間各省市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、不正當(dāng)競爭、地區(qū)保護(hù)和市場條塊分割等問題日益突出，嚴(yán)重制約了環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，要打破行政和市場壁壘，充分發(fā)揮市場的功能，則必須依賴政府的宏觀調(diào)控。美國為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的不平衡，在20世紀(jì)30年代就開始注重對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控，并制定了相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的法律規(guī)范。為了對落后地區(qū)進(jìn)行治理開發(fā)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國分別于1933年通過了麻梭淺灘與田納西流域開發(fā)法、1961年頒布地區(qū)再開發(fā)法、1965年阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法等一系列法案，并成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織管理和規(guī)劃落后地區(qū)的開發(fā)與經(jīng)

14、濟(jì)發(fā)展。這些立法舉措，一方面為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各級主體的行為提供了法律規(guī)范，同時也為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃、地方政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃并注重依靠法律制度來保證其實(shí)施，這是美、日等發(fā)達(dá)國家發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要措施，這一成功經(jīng)驗(yàn)，也完全適用于環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，將環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控納入法制化的軌道。區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控制度的完善是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的工作，并且，我國目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本性宏觀調(diào)控立法還處于空白。由于沒有統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控基本法，從而也使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控制度難以建立，也就無法更好地發(fā)揮政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控作用。因此，為了促進(jìn)我

15、國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，盡快制訂宏觀調(diào)控基本法是極其必要的。但在沒有基本法的前提下，環(huán)渤海區(qū)域各省市政府也應(yīng)積極探討制訂相關(guān)的法律性文件，予以促進(jìn)和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 目前，環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)行聯(lián)席會議制度，自2004年以來，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)席會議通過了廊坊共識、北京倡議、環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議（即廊坊框架），以及中國北方環(huán)渤海11城市旅游區(qū)域合作框架協(xié)議、環(huán)渤海信息產(chǎn)業(yè)合作框架協(xié)議等專門性文件。這些文件就其性質(zhì)來看，都是政府間的協(xié)議，屬于行政契約，而不是法律性文件；就其內(nèi)容來看，大多是一些原則性規(guī)定，以及各省市政府間一種意向或共識，對于經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)等方面的具體措施并不多，且缺乏相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)及

16、法律責(zé)任的規(guī)定。對于文件相關(guān)的解釋、合作爭議的解決、違約責(zé)任的承擔(dān)等問題都沒有具體的規(guī)定，這種缺乏法律強(qiáng)制機(jī)制和實(shí)施機(jī)制的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不具有穩(wěn)定性，也就無法起到對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的作用。因此，環(huán)渤海區(qū)域政府應(yīng)當(dāng)積極探索，本著合作的精神與共同發(fā)展的目的，達(dá)成具有相應(yīng)法律效力的區(qū)域性法律規(guī)范文件，這樣，才能真正保證環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康快速的發(fā)展。 四、建立并完善環(huán)渤海區(qū)域性維護(hù)公平競爭秩序的法律制度，促進(jìn)公平競爭秩序的形成 一個區(qū)域性共同市場的形成，依賴于一個區(qū)域?qū)哟文酥寥珖鴮哟蔚慕∪晟频墓礁偁幍闹贫?。市場?jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法制經(jīng)濟(jì)，其內(nèi)在要求是確保市場主體在市場交易和市場競爭上上應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、公開規(guī)則；政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)與管理要逐步走上規(guī)范化、法