淺議西部地區(qū)水利工程應(yīng)用PPP模式的探索

1、    淺議西部地區(qū)水利工程應(yīng)用ppp模式的探索    楊永文摘 要：西部地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和政府管理模式相對落后，水資源利用相對落后地區(qū)，社會的可持續(xù)發(fā)展離不開水利工程的建設(shè)，水利工程巨大的投資額和當?shù)芈浜蟮慕?jīng)濟發(fā)展是矛盾的，因此ppp模式的應(yīng)用將對西部地區(qū)的大力發(fā)展水利事業(yè)起到助推作用，很好的改善民生、提升水利工程公共服務(wù)效率。本文對ppp模式在西部地區(qū)水利工程中的應(yīng)用價值、意義、難點進行了分析和闡述，并對今后西部地區(qū)水利工程發(fā)展提出合理建議。關(guān)鍵詞： 水利工程 ppp 社會資本一、西部地區(qū)水利工程發(fā)展需求我國西部地區(qū)水資源豐富，西部水資源總量占全國

2、約46%，80%集中在西南部。西北地區(qū)干旱少雨，水資源總量僅占全國總量的8%，資源型缺水問題突出。因此水資源是西部經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素，加快水利工程建設(shè)調(diào)節(jié)水資源分配和利用是實施西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。水利工程是整個國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，對于水資源未能充分利用、水利建設(shè)落后的西部地區(qū)，水利建設(shè)狀況直接關(guān)系到西部區(qū)域經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，良好的水利發(fā)展是西部大開發(fā)戰(zhàn)略順利實施的重要保障。同時西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，很多規(guī)劃的水利工程項目由于巨大的資金缺口而沒有實施，同時缺乏水利工程建設(shè)和運營的優(yōu)秀技術(shù)和管理人才，因此引入資金和人才是西部發(fā)展的關(guān)鍵。二、ppp模式定義ppp是英文“pu

3、blic-private parhtnership”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”。在中國ppp定義為“政府和社會資本合作模式”。ppp是指政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)（spv），引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。三、水利工程應(yīng)用ppp模式的價值和意義ppp模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，采用ppp模式引入社會資本是解決資金、人才、管理技術(shù)的重要手段。水利工程采用ppp模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。（1）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開引入優(yōu)秀的專業(yè)化水利工程實

4、施企業(yè)作為社會資本，承擔項目的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護等責任，有助于解決政府職能轉(zhuǎn)變的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。（2）有助于地方債務(wù)的治理，緩解政府增量債務(wù)ppp模式關(guān)鍵在于引入社會資本方承擔公共產(chǎn)品與服務(wù)項目融資、建設(shè)、運營等的大部分工作，實施過程中社會資本方承擔項目融資的大部分工作，以換取公共產(chǎn)品與服務(wù)項目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至社會資本，充分解決了當前水利工程投資缺口巨大的問題，緩解了政府增量債務(wù)。（3）合理的風(fēng)險分擔機制在ppp模式中，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護等商業(yè)風(fēng)

5、險原則上由社會資本承擔。原來全部由政府承擔的風(fēng)險，轉(zhuǎn)變成由政府和社會資本按照風(fēng)險分擔機制共同承擔。（4）提高項目服務(wù)效率，實現(xiàn)物有所值ppp模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，通過ppp模式，在市場競爭機制下引入社會投資人，可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮社會投資人的專業(yè)優(yōu)勢，利用其融資、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高項目的質(zhì)量和效率，從而提升服務(wù)品質(zhì)，降低成本。四、水利工程應(yīng)用ppp模式的政策指導(dǎo)（1）2014年11月財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）（2）2014年12月國家發(fā)改委國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資2014272

6、4號）（3）2015年3月國家發(fā)改委、財政部、水利部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見（發(fā)改農(nóng)經(jīng)2015488號）（4）2015年4月國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（發(fā)展改革委令2015年第25號）（5）2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展發(fā)改委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)201542號）五、西部水利工程推廣ppp模式的難點我國水利行業(yè)應(yīng)用ppp模式還處于起步階段，相關(guān)的政策、法規(guī)、操作程序等尚未形成，ppp模式還處在邊實施邊探索的攻堅階段。（1）西部水利工程基本屬于基礎(chǔ)

7、設(shè)施和公共服務(wù)類工程，工程建成后主要產(chǎn)出潛在產(chǎn)業(yè)收益和社會效益，沒有直接經(jīng)濟收益，對應(yīng)追求利潤回報最大化為目標的社會資本來說吸引力不強。ppp項目合理的收益和利益平衡是推廣的關(guān)鍵問題。（2）水利工程項目運營質(zhì)量要求高。水利工程ppp項目一般運營期限較長、服務(wù)價格、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)范圍發(fā)生變動的可能大、運營技術(shù)相對復(fù)雜，因此對社會資本的技術(shù)和管理要求較高，項目一旦運營不好可能會引發(fā)社會矛盾。（3）在水利建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)用ppp模式的制度尚不健全。各地政府部門出臺的關(guān)于ppp項目的政策文件也不盡相同，導(dǎo)致各地ppp項目的運作方式不一樣，國家層面ppp規(guī)律條款還在制定階段。（4）水利工程ppp項目監(jiān)管體系完善。政府監(jiān)管應(yīng)當有針對性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，目前政府監(jiān)管評價體系風(fēng)險管控能力較弱，監(jiān)管體系大多以文件形式發(fā)布，需要進一步轉(zhuǎn)變行政觀念、建立監(jiān)管制度、提高監(jiān)管水平。六、西部水利工程發(fā)展建議（1）中央和地方政府應(yīng)當安排財政專項資金或成立水利工程專項基金會來引導(dǎo)和支出西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)。（2）對于符合國家政策又有融資需求的重大水利工程，有關(guān)行業(yè)部門要加大溝通協(xié)調(diào)力度，會同國家開發(fā)銀行等機構(gòu)積極爭取有關(guān)部門的理解和支持，共同研究完善重大水利工程融資風(fēng)險防控措施。（3）地方政府應(yīng)加強財政補貼管理，對社會效益較好，防洪、防災(zāi)效益比較明顯的重大水利項目