問題與對(duì)策,論我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估

1、問題與對(duì)策，論我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估摘 要：我國(guó)的公共部門績(jī)效評(píng)估，是在改革開放以后正式引進(jìn)的評(píng)估體系。隨著公共部門績(jī)效評(píng)估在我國(guó)的深入研究和運(yùn)用，以及政府部門績(jī)效評(píng)估框架的建立，我國(guó)的公共部門績(jī)效評(píng)估無論在理論上還是實(shí)踐中都取得了不少成果。但是仍然有很多問題需要我們?nèi)パ芯拷鉀Q。從理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用出發(fā)，本文對(duì)公共部門績(jī)效評(píng)估目前亟需解決的幾個(gè)大的問題進(jìn)行研究，并提出了相應(yīng)的解決思路，以期對(duì)績(jī)效評(píng)估的研究有所幫助。關(guān)鍵詞： 公共部門；績(jī)效評(píng)估；評(píng)估指標(biāo)一、公共部門績(jī)效評(píng)估的發(fā)展及趨勢(shì)公共部門的績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理始于20 世紀(jì) 50 年代美國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度。 20 世紀(jì) 70 年代以來，西方國(guó)家

2、普遍開展的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”使績(jī)效管理在政府管理中得到廣泛的應(yīng)用。 20 世紀(jì) 80 年代中期，西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展、全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的環(huán)境條件，為解決財(cái)政赤字，樹立公共部門為公眾服務(wù)的形象，普遍采取了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的公共部門績(jī)效評(píng)估改革措施。 20 世紀(jì) 90 年代公共部門的績(jī)效評(píng)估得到較為全面的發(fā)展。我國(guó)自改革開放以來，行政管理體制改革也逐步展開。為了建設(shè)廉潔高效的政府管理模式，績(jī)效評(píng)估也引起了公共部門的高度重視。簡(jiǎn)單地說，政府績(jī)效評(píng)估就是某評(píng)估主體對(duì)某政府或政府機(jī)構(gòu)工作成績(jī)效率的基本評(píng)價(jià)和判斷。它是一種有效的政府管理方法。隨著績(jī)效評(píng)估理念的不斷完善，公共部

3、門績(jī)效評(píng)估內(nèi)容呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：（ 1）堅(jiān)持公民導(dǎo)向；（ 2）逐步走向制度化、法制化；（ 3）主體多元化、技術(shù)不斷成熟；（ 4）評(píng)估的理念、方法和技術(shù)向世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)展。二、公共部門績(jī)效評(píng)估存在的問題我國(guó)公共部門績(jī)效管理在理論和實(shí)踐上取得了一定的成績(jī)，但也顯露出一些問題，值得我們關(guān)注與思考。( 一) 公共部門績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估成本、產(chǎn)出難以量化。首先，反映行政官員自身素質(zhì)和自我修養(yǎng)的一些因素，是定性程度較高、相對(duì)難以量化的內(nèi)容，需要細(xì)分到一定的程度，才可能較為客觀地反映實(shí)際情況。如果行政官員注重組織內(nèi)部“團(tuán)結(jié)”，那么即使他在各個(gè)方面都表現(xiàn)平平甚至不合格，他還是會(huì)得高分；而如果他在這

4、方面做得不好，那么即使他在實(shí)質(zhì)上各方面都非常優(yōu)秀，他還是無法得到相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，甚至可能成為利益角逐的犧牲品?？? / 5見，這種難以量化的特征產(chǎn)生了兩個(gè)重要的具體問題：(1) 高度的主觀隨意性；(2) 行政官員的行為導(dǎo)向出現(xiàn)偏差。它必將使得我國(guó)政府的績(jī)效考評(píng)走向低效甚至無效。其次，政府績(jī)效評(píng)估成本預(yù)算難以控制?？?jī)效管理是一個(gè)消費(fèi)資源的過程，需要投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間。而這些又都沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以衡量，因而也就無法對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行資金預(yù)算。同時(shí)，由于評(píng)估指標(biāo)也不確定，評(píng)估的全面性與評(píng)估范圍相關(guān)，所以片面追求評(píng)估范圍的大而全也會(huì)造成成本過高。政府績(jī)效評(píng)估的意義之一，在于提高效率而相對(duì)降低成

5、本。如果投入 ( 包括時(shí)間、人力等 ) 過大，那就不那么合算了。另外也要避免對(duì)政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的泛化。再次，績(jī)效管理的一個(gè)重要前提是必須將所有績(jī)效都以量化的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進(jìn)行績(jī)效管理。這一做法在私人部門基本不構(gòu)成問題，因?yàn)樗饺瞬块T的服務(wù)是可以出售的。然而，公共部門的績(jī)效卻難以量化，因?yàn)樾姓M織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)具有“非商品性”，它們進(jìn)入市場(chǎng)的交易體系不可能形成一個(gè)反映其生產(chǎn)成本的貨幣價(jià)格，因而對(duì)其數(shù)量進(jìn)行正確測(cè)量在技術(shù)上還存在著一定的難度。此外，由于公共部門缺乏提供同樣服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)單位，因此也就無法取得可比較的成本與收益數(shù)據(jù)。( 二) 績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐研究不足，

6、而且績(jī)效評(píng)估沒有被作為一整套制度來執(zhí)行。一是對(duì)于績(jī)效評(píng)估理論的研究，要求研究者有多學(xué)科的知識(shí)背景，如管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等，對(duì)研究人才的要求很高。公共部門績(jī)效評(píng)估還會(huì)受到政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等多種因素的制約，特別是受到我國(guó)的國(guó)情、體制和傳統(tǒng)行政作風(fēng)的影響，研究難、見效慢，加上我國(guó)開展公共部門績(jī)效評(píng)估起步較晚，現(xiàn)在基本上還處于初級(jí)階段，相關(guān)的理論研究與實(shí)踐不足。二是我國(guó)公共部門現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估制度比較零散，沒有運(yùn)用一套系統(tǒng)的、一貫的制度性標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。由于不是將其作為一個(gè)完整的管理過程，而是片面地看作一種管理技術(shù)手段。于是，績(jī)效評(píng)估制度在現(xiàn)有的各種規(guī)章制度

7、中是不起眼的，而且制度條文制定得比較粗糙。( 三) 績(jī)效評(píng)估主體單一，而且績(jī)效評(píng)估過程中易受非評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)因素影響。評(píng)估主體的準(zhǔn)確定位是保證公共部門績(jī)效評(píng)估結(jié)果真實(shí)性的基本條件，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)具備客觀公正的態(tài)度和知情懂行的能力。一直以來，我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估的主體都較為單一。就具體的實(shí)際情況看，我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估多是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，但是卻缺乏政府內(nèi)部的自身評(píng)估以及社會(huì)公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府的評(píng)估。三、優(yōu)化公共部門績(jī)效評(píng)估的幾點(diǎn)對(duì)策2 / 5( 一) 全面加快公共管理的制度建設(shè)，完善我國(guó)公共部門的績(jī)效評(píng)估體系。當(dāng)前，我國(guó)公共管理中出現(xiàn)的問題，歸根結(jié)底大多是由制度層面和觀念上的原因引起的。制度

8、層面的改革比較困難，需要對(duì)行政體制改革的長(zhǎng)期關(guān)注和研究。在觀念上，積極促進(jìn)樹立服務(wù)型政府的執(zhí)政理念。在政務(wù)公開方式方法上創(chuàng)新，研究政府與公眾的互動(dòng)形式。創(chuàng)新和健全政府審計(jì)制度和檢查制度，嚴(yán)格把關(guān)政府財(cái)政收支情況。改革現(xiàn)有的人事制度，調(diào)整選才用人方式，引導(dǎo)公務(wù)人員樹立正確的政績(jī)觀等等?？?jī)效管理中最重要的是要建立衡量的指標(biāo)體系。常用的指標(biāo)模式是用具體的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的，即將其概括為4E 標(biāo)準(zhǔn):經(jīng)濟(jì)(economic) 即 成 本 標(biāo) 準(zhǔn) 、 效 率 (efficiency) 即 生 產(chǎn) 力 標(biāo) 準(zhǔn) 、 效 益 (effectiveness) 即質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和公平 (equity) 標(biāo)準(zhǔn)。我們要認(rèn)識(shí)借鑒西方發(fā)

9、達(dá)國(guó)家在公共部門績(jī)效管理中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探索完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。由于我國(guó)地區(qū)差異較大，政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)也應(yīng)有所不同，要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同部門設(shè)計(jì)出最能測(cè)量政府工作成果的指標(biāo)體系。從有利于改進(jìn)組織管理、改造業(yè)務(wù)流程、關(guān)注績(jī)效結(jié)果三個(gè)方面入手，建立我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)、效益指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系。我國(guó)的公共部門在績(jī)效評(píng)估過程中，應(yīng)當(dāng)逐步導(dǎo)入基于績(jī)效的公共預(yù)算體系。公共部門的運(yùn)行資金，即用于提供公共物品和公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，以及部門內(nèi)部的管理費(fèi)用，從原則上講都來源于國(guó)家，主要是通過稅收和發(fā)行一定量的國(guó)債所構(gòu)成的公共財(cái)政。但是從公共財(cái)政要轉(zhuǎn)變?yōu)楣膊?/p>

10、門可以支配的費(fèi)用，又必須通過公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，依據(jù)一定構(gòu)建公共部門績(jī)效管理體系的規(guī)則并經(jīng)過一定程序形成公共預(yù)算這一重要環(huán)節(jié)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)各級(jí)政府的費(fèi)用都是通過行政的渠道下?lián)艿?，不存在?yán)格意義上的預(yù)算。改革開放后，我國(guó)的預(yù)算體制開始走向規(guī)范化和法制化。目前各級(jí)人大都普遍實(shí)行了零基預(yù)算，相對(duì)過去靠主管領(lǐng)導(dǎo)批條子，政府花錢沒章法而言，這無疑是一大進(jìn)步。但是，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較早、預(yù)算也比較嚴(yán)格的國(guó)家來考察，它們已經(jīng)普遍建立基于績(jī)效的預(yù)算體制，而且國(guó)會(huì)最為重要的職能和權(quán)力表現(xiàn)就是討論、審定和通過政府預(yù)算方案，從而確保公共部門從經(jīng)費(fèi)來源上就納入績(jī)效管理體系。因此，要加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算審定和監(jiān)督

11、，努力構(gòu)建完善的基于績(jī)效的公共預(yù)算體系，從而為公共部門績(jī)效管理提供基礎(chǔ)。( 二) 建構(gòu)多元化的評(píng)估主體，選擇科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)。評(píng)估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績(jī)效評(píng)估信度的基本原則，每個(gè)評(píng)估主體都有其特定的評(píng)估角度，綜合大多數(shù)的評(píng)估主體評(píng)估的結(jié)果，才能全面地客觀地評(píng)定被評(píng)估對(duì)象。公共部門作為社會(huì)公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績(jī)效評(píng)估不只是政府內(nèi)部組織評(píng)估，而且還要接受社會(huì)的評(píng)估，因而，可以引入企業(yè)績(jī)效管理中使用的360 度績(jī)效評(píng)3 / 5估。 360 度績(jī)效評(píng)估是指由員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個(gè)角度來了解個(gè)人的績(jī)效 : 溝通技巧、人際關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)能力、行政能力 通過這種理想的績(jī)效評(píng)

12、估，被評(píng)估者不僅可以從自己、上司、部屬、同事甚至顧客處獲得多種角度的反饋，也可從這些不同的反饋清楚地知道自己的不足、長(zhǎng)處與發(fā)展需求，使以后的職業(yè)發(fā)展更為順暢。評(píng)估指標(biāo)須根據(jù)公共部門的職責(zé)范圍設(shè)定，不屬于其職能范圍的，不應(yīng)當(dāng)作為評(píng)估指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)，既要考慮全面性，涵蓋公共部門工作的基本職責(zé)范圍，又要突出地區(qū)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展和時(shí)間階段性的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵指標(biāo)；既要規(guī)定規(guī)模、總量、增長(zhǎng)速度等數(shù)量指標(biāo)，也要規(guī)定效益、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等質(zhì)量指標(biāo)；既要考察投入指標(biāo)，如固定資產(chǎn)投資規(guī)模、招商引資的企業(yè)和資金的數(shù)量，還要看產(chǎn)出指標(biāo)，如實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增加值和財(cái)政收入；既要看投資增長(zhǎng)、財(cái)政收入、居民生活水平、消費(fèi)品零售總額

13、等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要看社會(huì)指標(biāo)，如解決就業(yè)、社會(huì)治安、環(huán)境質(zhì)量、人口素質(zhì)等方面情況。( 三 ) 完善績(jī)效評(píng)估過程的科學(xué)化，運(yùn)用綜合評(píng)估方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。當(dāng)前，具體來說使績(jī)效評(píng)估過程變得更加科學(xué)，可以著重從兩個(gè)方面入手研究。一是采取多角度的方法研究指標(biāo)體系的建立，現(xiàn)在主要思路是按照評(píng)估要素進(jìn)行指標(biāo)分類，由粗到細(xì)的方法?？梢詮闹笜?biāo)的性質(zhì)入手，分為可量化工作、定性工作和同質(zhì)工作。在詳細(xì)的工作分析的基礎(chǔ)上，把公共部門同質(zhì)的工作先剝離出來，再對(duì)其他工作進(jìn)行定性分析，確定是否量化。要對(duì)政府應(yīng)對(duì)社會(huì)公共突發(fā)事件的績(jī)效進(jìn)行專門思考，根據(jù)其權(quán)重在年度績(jī)效評(píng)估中反映出來。而且，對(duì)于績(jī)效周期較長(zhǎng)的公共服務(wù)和產(chǎn)品工程，目

14、前還沒有很好的評(píng)估方法，這也是可以在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中值得思考的角度。二是對(duì)評(píng)估流程進(jìn)行優(yōu)化，不僅要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行關(guān)注，同時(shí)也要對(duì)評(píng)估結(jié)果的反饋。在績(jī)效考評(píng)過程中，應(yīng)運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的綜合評(píng)估方法。定量評(píng)估是指對(duì)政府的工作績(jī)效進(jìn)行量的鑒別和等級(jí)的確定。這主要是在測(cè)量的基礎(chǔ)上，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)和數(shù)學(xué)方法，對(duì)測(cè)量所得的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析。但是，由于公共部門目標(biāo)的多元化，很多產(chǎn)出都難以測(cè)量。所以，單純用定量方法來測(cè)量績(jī)效也并不全面、科學(xué)，我們應(yīng)將定性與定量?jī)煞N評(píng)估方法有機(jī)結(jié)合在一起，相互彌補(bǔ)、互相配合、揚(yáng)長(zhǎng)避短，這樣既能避免定性評(píng)估產(chǎn)生的主觀臆斷，同時(shí)也可減少因單純的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而造成的片面性和局限性。4 / 5參考文獻(xiàn)1 孫柏瑛 . 祁光華 . 公共部門人力資源開發(fā)與管理 M. 北京 : 中國(guó)人民大