世界銀行專家談地方政府債務管理理論及國際經驗

1、世界銀行專家談地方政府債務管理理論及國際經驗第一部分 中低收入國家的地方政府債務監(jiān)管框架受全球性金融危機影響，越來越多發(fā)展中國家的地方政府財政和債務可持續(xù)性開始面臨威脅。宏觀經濟環(huán)境的不確定性要求地方政府舉債必須采取審慎的態(tài)度，高度重視建立地方政府債務的監(jiān)管框架。  一、中低收入國家建立地方政府債務監(jiān)管框架的必要性  （一）外因：宏觀經濟環(huán)境的變化。  20002008年，隨著金融環(huán)境的穩(wěn)定和宏觀經濟的發(fā)展，中低收入國家的債務狀況得到明顯改善，公共負債顯著減少，外匯儲備逐漸增加，國際收支基本平衡。多數低收入國家的政府債務規(guī)模呈明顯下降

2、趨勢，一些低收入國家開始有資格進入國際資本市場融資，并接受穆迪和標準普爾等市場化信用評級。但2008年底以來，受全球性金融危機影響，外國投資者從中低收入國家大舉撤資，很多國家開始陷入金融環(huán)境迅速惡化、財政收入捉襟見肘的窘況，地方政府舉債沖動強烈并趨于失控。  （二）內因：分權化改革的趨勢。  2000年以來，低收入國家經歷了財政分權改革，地方財政支出占國家財政支出的比重不斷上升。如尼日利亞的地方政府預算支出占國家預算支出的比例，1999年為23，2005年為46；越南這一比例1992年為24，2002年為48。分權化改革客觀上推動了地方政府舉債。由于地方

3、政府承擔越來越多的基礎設施投資責任，為彌補建設資金不足，很多中低收入國家的地方政府開始進入資本市場融資。如埃塞俄比亞、尼日利亞等國家地方政府通過發(fā)行債券和預算外債務融資，玻利維亞、越南等國家地方政府則直接向銀行貸款。  （三）歷史的經驗與教訓。  實踐表明，地方政府合理舉債能夠加快經濟發(fā)展，促進社會和諧。允許地方政府借款的最大好處是擴大地方政府財源，為基礎設施建設提供資金。同時，地方舉債搞建設往往更具效率，也更加平等。債務的期限與資產的經濟年限相匹配，既符合由不同時期受益者共同承擔成本的代際公平原則，也便于當代納稅人接受。  但是，在

4、缺乏有效監(jiān)管的情況下，地方借款蘊含的風險也不容忽視。一是軟預算約束將給地方政府借債帶來巨大的道德風險，并最終轉嫁中央政府。如20世紀的阿根廷、巴西、墨西哥等國家經歷的債務危機大都源于這一因素。二是持續(xù)的赤字性融資將導致債務不可持續(xù)。匈牙利、印度和俄羅斯等國家出現地方債務危機的主要原因就是通過借款來為經常性赤字融資。三是地方政府的債務組合可能會面臨展期風險。如20世紀90年代墨西哥和俄羅斯經濟危機之前，兩國地方政府都擁有風險性的債務組合，經濟危機的沖擊暴露了這些債務組合抗風險能力的脆弱性，觸發(fā)了大規(guī)模的地方債務危機。四是隱性負債風險巨大。中低收入國家的地方政府經常會通過各種渠道規(guī)避中央政府的限制

5、，如設立投融資公司、提供變相擔保、安排公私合營、從養(yǎng)老金借款，以及拖欠工資、養(yǎng)老金和供應商欠款等。由于這些地方準財政實體的債務風險最終由政府兜底，國際上主要的評級機構都將其納入到地方政府債務評估范疇。  基于以上考慮，越來越多中低收入國家開始將地方政府債務管理上升為國家戰(zhàn)略層面的政策議題。經驗表明，宏觀經濟不確定時期，如對地方政府不加約束任其過度舉債，產生的風險通常數倍于經濟穩(wěn)定時期同等債務規(guī)模產生的風險。因此，對中低收入國家而言，當前形勢下為地方政府借款建立良好的監(jiān)管框架尤為必要。需要強調的是，建立監(jiān)管框架的目的不是限制或禁止地方政府進入資本市場融資，而是要加強對地方政府

6、的財政約束，控制債務風險，降低借款成本，促進基礎設施融資的持續(xù)發(fā)展。  二、中低收入國家地方政府債務監(jiān)督框架  20世紀90年代后期以來，中等收入國家通過制定地方借款監(jiān)督框架來應對地方政府財政困境和債務危機。地方借款的監(jiān)管框架包含兩部分：首先是事前控制，即控制借款，并對地方財政狀況進行監(jiān)督；其次是事后的債務重組，以防止地方政府無力償還。同時，必須建立對地方政府舉債進行正向激勵的政府間財政關系和金融環(huán)境。  （一）事前監(jiān)管。  事前監(jiān)管包括對舉債的事前控制和對地方政府財政狀況的監(jiān)督。20世紀90年代，巴西和墨西哥等國

7、家的地方債務危機、哥倫比亞和印度等國家的地方政府財政困境，促使這些國家建立或強化了事前監(jiān)管，以防止未來系統(tǒng)性的壓力和危機?？山梃b的經驗有：一是遵守“黃金規(guī)則”，明確借款只能用于長期公共資本投資，如巴西、哥倫比亞、印度、秘魯、俄羅斯和南非等；二是設定舉債的限制指標，包括財政赤字率、償債率、提供擔保的上限等，如哥倫比亞建立了監(jiān)管地方借款的“紅綠燈”模式，債務利息支出占經常性盈余的比率大于40以及債務余額占經常收入比率高于80的“紅燈區(qū)”地方政府禁止舉債，巴西聯邦政府設置了州政府債務重組的具體財政指標，包括債務收入比、基本財政收支、人員支出占總支出的比重、自有收入增長率和投資上限等；三是建立中期財政

8、規(guī)劃，如巴西、哥倫比亞和秘魯等國家的法律規(guī)定，地方政府應提供詳細的與中央政府預算框架一致的多年預算框架；四是預算透明度要求，不少國家要求對地方財務報表進行獨立審計、定期公開披露重要財政數據、揭示隱性負債、把預算外負債納入預算等，墨西哥引入了一套地方政府信用評級體系，要求通過地方信用的市場定價倒逼地方政府遵守財政紀律。  （二）事后監(jiān)管。  事后監(jiān)管即地方破產機制，用于處置喪失償債能力的地方政府?？赡軐е碌胤秸飘a的因素主要有：地方政府財政管理不當，如嚴重超財力舉債；宏觀經濟或外部因素的沖擊；債務構成的要素風險，如債務期限短、匯率和利率風險等。破產機制的

9、核心問題是解決債權人和破產地方政府之間的利益沖突，關鍵是處理好政府破產和企業(yè)破產的區(qū)別、司法手段與行政手段的選擇、破產程序自身的運作等問題。由于政府服務具有公共性，地方政府破產如果簡單參照企業(yè)破產，就會產生保護債權人權益與維持必要公共服務之間的矛盾，因此，地方政府破產機制只能是重新組織而非清盤全部資產。選擇司法手段還是行政手段，通常取決于法律體系的成熟程度。  三、中低收入國家地方政府債務管理框架  除建立地方政府債務監(jiān)督框架外，還必須實施有效的地方政府債務管理，實現違約率的最小化。地方債務管理包括戰(zhàn)略設定和執(zhí)行的過程，目的是在滿足地方政府融資需求的基礎

10、上，實現債務余額、舉借新債與成本、風險相一致。良好的債務管理框架應包含以下四個方面：  1.設計制度框架。建立用于指導政府債務管理操作的法律和制度框架，目的是明確建立債務管理目標。通常包括以下幾個方面：良好的治理框架、審慎的成本風險管理戰(zhàn)略、高效的組織結構、適當的管理信息系統(tǒng)、強烈的內部風險管理文化等。  2.保證財政可持續(xù)。政府融資必須符合財政和債務的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。衡量財政是否可持續(xù)，既要看政府當期是否有能力貫徹執(zhí)行中央的財政與貨幣政策，還要保持政府的代際預算約束穩(wěn)健，沒有明顯的債務違約風險。政府舉債與財政可持續(xù)相協(xié)調，有助于割斷高增長和高通脹之間的

11、聯系，實現高增長低通脹。  3.完善資本市場。資本市場對于地方政府獲取資金來源具有十分重要的意義，良好的資本市場能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產組合，有利于加強風險管理。地方政府在舉借債務時應盡可能利用市場機制，包括競爭性拍賣、向機構或個人發(fā)行債券等。規(guī)范的資本市場將為政府提供一個低成本和低風險的融資機制。  4.建立匯報程序。不同國家地方政府債務管理的自主程度不一，有些國家中央政府監(jiān)管較嚴，如巴西、哥倫比亞等，有些國家則更強調地方自治，如美國、加拿大等。地方政府債務管理的自主程度將影響其監(jiān)管和執(zhí)行預算規(guī)則的方式，也決定了其債務的監(jiān)管框架。

12、建立規(guī)范的匯報程序，有利于確保政府債務管理者盡職盡責地執(zhí)行債務管理職能。  四、地方債務管理與國債管理的差異  盡管地方債務管理與國債管理的機制比較相似，但兩者存在關鍵的差異，建立地方政府債務監(jiān)管機制必須考慮到這些差異。  1.地方政府無權發(fā)行自己的貨幣，也不能制定貨幣政策。這意味著要實現債務的可持續(xù)性，地方政府就不能自己印鈔票來還債；地方政府不能規(guī)定自行借款利率，只能憑借自身的信用度由市場決定借款成本。  2.地方政府融資不會受到外匯風險的直接影響。在中國、哈薩克斯坦、秘魯、越南等國家，地方政府不允許直接從國外借

13、款，所有的國外借款都需要中央政府的審批和擔保。但匯率風險仍可能通過對實際利率的沖擊，間接影響地方政府債務的可持續(xù)性。  3.地方政府難以根據償債目標來組織自身收入。地方政府的自有收入是決定其償債能力的關鍵因素，其籌資能力通常受到憲法和其他相關立法的約束。如越南沒有地方稅收，中央政府控制稅基和稅率，由稅務局負責征收所有的非貿易稅收；正在進行財政分權的國家，地方政府籌集自有收入的能力也隨之變化。  4.地方政府債務管理政策受中央政府政策影響較大。盡管各國地方政府對財政轉移支付的依賴程度顯著不同，來自中央政府的轉移支付仍是地方政府收入的重要來源。中央政府還可通

14、過其他途徑影響地方財政平衡和經濟增長前景。如哥倫比亞、巴西、印度、泰國和越南等國家薪酬和養(yǎng)老金的政策、哥倫比亞、印度尼西亞、墨西哥、秘魯、俄羅斯和泰國等國家設定地方政府債務余額上限的政策、尼日利亞、烏干達和越南等國家設定地方政府債務償還上限的政策等，都對這些國家地方政府制定債務管理政策影響較大。  5.地方政府債務管理更需要防范道德風險。對中央政府救助的預期會對地方政府舉債和償債行為產生重大影響。市場透明度的欠缺、市場治理的疲弱、市場參與者間競爭框架的扭曲以及地方財務管理能力的不足通常會放大道德風險。  6.地方債務管理比國債管理更易受到流動性低和發(fā)行規(guī)

15、模小、次數多的影響。在相對不發(fā)達的債券市場上，地方政府債券發(fā)行的多層次性不利于建立全國統(tǒng)一的債券基準。 第二部分 約束地方的財政責任法綜述一、財政責任法實施的目的  財政責任法是一種通過事前預防和事后采取見效更快的額外懲罰措施來控制地方政府財政赤字的制度，也是防止出現財政不謹慎行為的必然結果。作為一種約束政府的制度，財政責任法的主要目的是為了通過建立法律約束，規(guī)范地方政府財政行為，限制政府出現不可持續(xù)的財政赤字，引導地方政府對自己造成的財政混亂局面負責，避免出現超額赤字和財政危機。  （一）促進財政穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。  政府的主觀意向

16、總是希望能避免發(fā)生財政危機。但是，基于追求政績等原因，地方政府可能會有意無意地忽略財政可持續(xù)原則，從而導致財政危機的發(fā)生。這就需要通過建立和實施各種制度來約束政府自身的行為，包括制定平衡預算規(guī)則、建立自主的中央銀行和議會監(jiān)管委員會等，以促進財政可持續(xù)發(fā)展。因此，從20世紀90年代晚期開始，財政責任法作為一些國家約束政府自身財政行為的一種工具，被逐漸建立和運用。  （二）減少“搭便車現象”。  為維持物價穩(wěn)定、金融系統(tǒng)健康運行和良好的國際信譽，地方政府通常在國家整體的財政可持續(xù)性方面存在共同利益。但是，單個地方政府的利益仍然可能與中央政府或其他地方政府的共

17、同利益不盡一致。為追求局部利益，個別地方政府可能產生不可持續(xù)性的財政行為。由于單個政府只承擔這些行為的部分損失，卻可以得到中央政府和其他地方政府遵守規(guī)則所帶來的所有好處，就產生了財政政策的“搭便車現象”。為消除這種搭便車現象，需要有一套保護政府共同利益的協(xié)約，約束中央政府和所有地方政府的財政行為，保障所有政府都能平等受益。  二、財政責任法的主要內容  大部分國家財政責任法的主要內容是通過對舉債方式和債務主體的約束來控制赤字規(guī)模和財政風險。盡管條款內容因國而異，但總體說來，各國財政責任法通常從兩個角度作出約束：一是從時間看，要同時規(guī)范事前控制和事后處置；

18、二是從主體看，即同時約束借款人和貸款人。  1.加強對借款人的事先控制。對中央政府和地方政府都要明確規(guī)定舉借債務的上限、赤字目標、從外國借款的限制等；對地方政府，除上述限制外，還必須在充分評估舉債能力的基礎上，嚴格按照中央政府、中央銀行或其他機構規(guī)定的條件舉債。  2.加強對貸款人的事先控制。明確不得直接由中央銀行融資，對外國借款人的資格作出限制，中央銀行或其他金融監(jiān)管機構要加強監(jiān)管等；貸款人對地方政府的貸款額度不能超過省政府的定額，貸款人有責任對有風險的地方政府提高資本要求等。  3.規(guī)范對借款人的事后處置。凡是出現債務危機的政府，

19、必須對其再融資作出限制，規(guī)定其必須提出合理的債務解決方案，公開詳細財政狀況；中央政府不得隨意承認地方政府債務并提供緊急救助，阻止地方政府償債責任向中央政府轉移。  4.規(guī)范對貸款人的事后處置。加強對銀行的監(jiān)管力度，制定對地方政府債務損失資本沖銷的規(guī)定等。任何一筆貸款都應具備以上約束條件，若只依靠事前控制，沒有事后處置，將導致借款人不負責任，使貸款人繞過最初的障礙追求得到中央政府緊急救助；如果只依靠事后處置，就會使不顧后果的借款人債臺高筑，導致沒人愿意處理后果。在銀行和金融機構為政府所有，以及金融市場不完全開放的經濟環(huán)境中，事前控制至關重要。  三、一些國

20、家的制度和經驗  近年來，許多國家都已經實施了財政責任法，取得了一些成效。不同國家的法律制度對借款人的約束各不相同，有些財政責任法適用于各級政府，或至少適用于中央級和省級政府，如巴西、哥倫比亞和秘魯。有些國家中央政府通過的財政責任法只適用于自身，并希望能夠為地方政府自愿頒布約束地方的財政責任法起到示范和帶動作用，如印度和阿根廷。  各國財政責任法具體實施情況也不相同。巴西各級政府實施同一部財政責任法，它既制定了事前規(guī)則也采取了事后法律懲罰措施，以鞏固執(zhí)政者在財政謹慎性方面達成的廣泛共識。哥倫比亞是一個各地方政府享有自治權的統(tǒng)一國家，已經頒布了多部法律約束

21、地方政府借款，并頒布了明確的財政責任法，從制度上保證實現國家財政平衡的政策目標。該國的財政責任法增加了對地方政府的事前控制，還建立了財政透明度要求和問責制以加強財政謹慎行為。墨西哥是一個尚未考慮頒布財政責任法而維持財政謹慎的案例，由于各州在憲法上太過獨立，聯邦政府無法實行自上而下的財政責任法，而只能通過金融部門的新融資框架條例來激勵州政府實行財政謹慎。阿根廷國家法律對年度赤字、經常性支出和全部公共債務都有明確限制，并要求實行中期預算，建立穩(wěn)定基金。第三部分 美國地方政府債務危機處理美國州及州以下地方政府歷史上曾爆發(fā)過幾次較大的債務危機?？v觀美國歷史，當地方政府面臨財政危機時，除1997年的華盛

22、頓危機外，聯邦政府一直堅持拒絕援助的立場。通過對這些債務危機的處理，美國成功建立了以硬預算約束為核心的財政紀律。其經驗主要有：  （一）執(zhí)政黨強有力的執(zhí)行能力是硬預算約束的保障。  地方政府往往期望通過中央政府加大轉移支付、提高地方稅收水平來增強還債能力：地方公共部門需求的增長、有組織的政府游說團的興起和美國國會政策決定的分散化，可能導致聯邦向地方轉移支付的不合理增長，包括對地方政府債務危機的不合理援助；分權的財政體制使地方政府有可能大幅提高地方稅收來轉嫁償債壓力。強有力的執(zhí)政黨能夠有效遏制這兩種情形的出現。  （二）憲法可對地方行為

23、制定清晰的指導綱領。  規(guī)范中央政府轉移支付和地方政府征稅行為，不僅需要執(zhí)政黨的自我約束，更重要的要有高層次的法律約束。由于美國憲法并沒有對此提供明確的指導方針，地方政府就存在利用政府間補貼和非居民稅收等方式轉嫁償債責任的法律空間，美國最高法院也因此難以判斷聯邦和地方政府政策的合理性。實踐證明，經濟溢出和居民稅收的有效定義可由法院或政治獨立的法律監(jiān)管機構明確。歐盟最新的補貼規(guī)范得以順利實施就是成功佐例。  （三）成熟的銀行體系、統(tǒng)一的資本市場和監(jiān)管良好的財政體系有利于抑制緊急援助。  美國州及州以下地方政府的經驗表明：如果能建立良好的

24、市場和財政體制，上級政府就能有效抵制政治因素對緊急援助決策的壓力。必要的體制包括成熟的國家銀行體系、分散化的地方政府債權人結構、完善的國家資本市場、中央稅收體系、有效的轉移支付體系等。  （四）地方債務清償的法律破產標準至關重要。  法律明確地方政府的破產標準，并通過獨立法庭或監(jiān)管機構來實施，是確保債務清償和遏制地方債務拖欠的關鍵。1937年，為應對大蕭條期間大規(guī)模的市政府債務拖欠，美國國會通過了債務償還標準和市政府破產程序，并由聯邦法院明確破產標準，規(guī)定州及州以下地方政府可以動用其全部稅基來保證債務的償還。  （五）競爭性的地方政府

25、債券市場有利于約束地方政府的債務拖欠或戰(zhàn)略性借款。  競爭性的地方政府債券市場，應包括信息完全的購買者和多層次的銷售者，同時借款的地方政府違約風險可以用價格衡量。美國地方政府債券市場主要利用地方政府融資和赤字的具體情況來制定地方債券的利率。債券利率水平通常能反映債務違約無法獲得全額援助的風險、未來無法預期的利率風險這兩種風險。在此機制下，披露信息良好的政府的平均借貸成本要更低，曾經拖欠債務的地方政府必須承擔比通常利率高至少2倍的利率。如凡是被穆迪和S&P評定為更具風險的州及州以下地方政府，其借貸成本都很高，且僅限于發(fā)行特定稅收或者特定使用費的收入債券、長期債券以及規(guī)

26、定中有允許發(fā)行者在利率下降時償還債務條例的債券。  （六）上級政府明確的不援助立場有利于防范道德風險。  經驗表明，上級政府明確的不援助立場、法律要求地方納稅人償還所有地方政府債務、債券市場懲罰無擔保的地方債務等嚴酷的現實，有利于遏制州和州以下地方政府放棄依賴上級政府買單的幻想。尤其是上級政府堅持對下級政府的不援助立場，有利于防范道德風險，減少上下級政府間不必要的博弈行為。  （七）預算收支必須平衡的法律規(guī)定有利于控制地方借款。  作為抵御地方債務拖欠的最后一道防線，中央政府可以通過收支平衡的規(guī)定來監(jiān)管地方政府經常

27、賬戶的過度借款。為達到監(jiān)管目的，這些規(guī)則必須上升到法律層面，年終由在政治上獨立的法院或監(jiān)管機構審核。目前，除佛蒙特州外的所有州都有關于預算平衡的規(guī)定，以約束州和地方的赤字行為。預算平衡的規(guī)定通常包括五個方面：一是每個財年的期初和期末都要保持預算平衡，為此，預算程序必須是透明的，而且預算會計必須符合經常支出和資本支出的通用規(guī)定；二是預算平衡的法律層次要上升到憲法層面，如要打赤字必須由立法機構絕大多數（如23）表決通過；三是要有政治上獨立的法院或監(jiān)管機構監(jiān)督政府執(zhí)行預算平衡規(guī)定；四是監(jiān)管的法院或監(jiān)管機構必須能對債務違約的所有潛在利益受損者開放；五是法院或監(jiān)管機構必須能確實采取措施糾正違反預算平衡規(guī)

28、定的行為。第四部分 地方政府預算約束的硬化近年來，隨著民主政治的發(fā)展，加之中央政府無力為地方提供所有公共產品和服務，發(fā)展中國家開始模仿發(fā)達國家，將權力下放到地方，實行地方分權制度。分權制度對地方來說有利有弊。一方面，地方分權制度使決策更能反映地方需要，從而提高效率；另一方面，實行地方分權的國家財政秩序也面臨挑戰(zhàn)。硬化預算約束成為保證財政紀律、提高經濟效率的有效方式。現將有關情況介紹如下：  一、預算約束性質與國家財政  （一）軟預算約束與硬預算約束。  “軟預算約束”是指當一個經濟組織遇到財務困境時，借助外部組織的救助得以繼續(xù)生存的一

29、種經濟現象。軟預算約束的形成至少有兩個主體，即預算約束體和支持體。預算約束體是指在自有資源有限的前提下，當收不抵支，出現赤字，如果沒有外部救助就不能繼續(xù)存在的組織。支持體是可以直接轉移資源來救助陷入困境的預算約束體的組織。  地方財政的軟預算約束表示一個經濟實體（例如一個省），能夠通過獲得限額外的資金補貼以維持運作。當預算約束是軟性的時候，一個實體在增加支出之后不需承擔全部成本，便會有超支的傾向。與軟預算約束對應的是硬預算約束。地方政府的硬預算約束是指財務收支計劃對政府行為和行動自由的約束是硬的，即對地方政府的稅收收入、支出決策、轉移支付以及地方政府的債務融資等都作出嚴格限

30、制，是一種優(yōu)勝劣汰的市場機制。硬預算約束使得地方政府無法通過推遲支出或積累或有隱性債務等方式將債務向上級政府轉移。在硬預算約束下，地方政府將承擔其財政決策的成本。  （二）預算約束對國家財政的影響。  當地方預算約束是軟性時，中央政府最終會為地方政府提供超出預期的資金，而這種成本分擔會導致政府稅收課征低效率。在軟預算約束下，分權的國家極易超支：如果軟預算約束存在，并且地方政府能夠通過政府間財政轉移支付、國有企業(yè)以及銀行等渠道請求中央政府給予追加資金，那么地方政府就可能存在超支、征收不足或超額貸款等現象。這種行為以地方利益而非整個國家利益為目的，會使國家財

31、政支出無效率，從整體上損壞經濟效率。  軟預算約束下，地方政府增加支出后不需承擔全部成本，從而有超支傾向；而硬預算約束下，若地方政府支出增加至超過可承受限額，必須自擔后果。因此，硬預算約束可以激勵地方政府謹慎配置所擁有的資源，有利于提高效率。  二、政府救濟與軟預算約束  （一）政府救濟產生的原因。  政府救濟是政府提供的一種特殊資金，只有當一個實體如果得不到救濟就不能繼續(xù)履行其義務時，才會提供政府救濟。政府救濟的一個重要原因是外部性。中央政府通常會在以下情況下提供救濟：首先，如果中央不救濟，財政困難的實體就會對其

32、他區(qū)域造成負的外部效應，那么中央可能會審時度勢，救濟這個實體。其次，當大型金融機構面臨破產或可能引發(fā)金融危機時，中央政府也可能對其救助。再次，當中央政府為實體債務提供擔保，如果實體無法償還債務，為避免聲望受損，中央政府會兌現擔保承諾，對其救濟。另外，在地方政府借款時，如果中央政府的相關制度不足以防止地方政府違約，那么，當債權人要求執(zhí)行財產權時，中央政府可能會通過救濟幫助地方政府。只有地方政府成為獨立的、權利與義務相匹配的個體時，才可能真正承擔自身行為所導致的后果，否則，中央政府必須代為承擔。  （二）政府救濟對預算約束的影響。  政府救濟并不一定代表軟預

33、算約束，但是對救濟的預期常常代表軟預算約束。當地方政府預期中央政府最終會提供救濟，那么它在制定財政政策時就會根據包括救濟在內的收入的多少來決定支出的限度。  1.政府救濟成為中央和地方政府之間的博弈。救濟預期問題可以視為中央和地方政府之間的一個簡單連續(xù)博弈。該博弈最重要的前提是地方政府沒有關于中央政府支出的完全信息。為了硬化地方政府預算約束，中央政府一般都會事先承諾不提供政府救濟，即不為地方政府的超額支出買單。當地方面臨財政困難時，中央政府可以選擇兌現（即不救助）或不兌現承諾（救助）。而地方政府則會對中央政府兌現承諾的可能性作出估計。  在博弈的第一階段

34、，中央政府會宣告它絕不救濟肆意揮霍的地方政府。然后，地方政府將研究中央的制度、政策和聲明來估計這個承諾的可信度，并以此進行博弈下一階段的決策。在第二階段，地方政府既可以在合理的限額內消費和借貸，也可以通過超額借貸將成本轉嫁他人，即實施負債經營，但可以獲得利益的政策。如果地方政府選擇前者，博弈結束。如果地方政府選擇后者，它將陷入財政困境并請求中央政府接管其債務，博弈進入下一階段。在第三階段，中央政府必須在提供或拒絕救濟之間作出選擇。如果中央政府不提供救濟的成本超過了提供救濟的成本，那么中央政府將違背承諾，對地方政府實施救濟；反之，中央政府則會信守承諾不提供救濟。  如果地方政

35、府在博弈的第一階段堅信中央政府不會遵守承諾，那么它就有超支的傾向。如果地方政府在博弈的第一階段相信中央政府會遵守不救濟的承諾，那么它會控制支出，執(zhí)行量入為出的財政政策。  2.連續(xù)博弈的結果往往導致軟預算約束。連續(xù)博弈的結果取決于中央政府的選擇，即它是否會信守承諾不對地方政府實施救濟。在博弈中，中央政府常常陷入兩難境地。例如，某地方政府超支，將資金用于某奢侈項目而無法支付教師工資，致使學生無法繼續(xù)接受教育。在這種情況下，如果中央政府進行轉移支付來保證學生繼續(xù)學業(yè)，即違背承諾提供救濟，地方政府提前作此預期就會擴大無效率支出進而將成本轉嫁給中央，于是就產生了軟預算約束；如果中央

36、政府信守承諾不提供救濟，當地政府的教育機制就會受到破壞，進而會對其他區(qū)域產生負的外部效應，給中央政府帶來更大的成本。所以，中央政府經過權衡后往往會選擇放棄承諾實施救濟。連續(xù)博弈的結果往往使地方政府受益，產生地方政府軟預算約束，從而破壞經濟效率。  三、硬化預算約束的途徑  在地方分權制度下，中央政府容易受到地方政府財政危機的影響，導致地方政府軟預算約束。為抑制地方政府過度支出，保證經濟效率，中央政府可以通過以下機制硬化預算約束：  （一）改善政府間財政關系。  政府間財政關系的幾個方面在硬化預算約束方面發(fā)揮著關鍵的

37、作用：一是政府間轉移支付的透明性及可預測性；二是通過增加地方稅收，而不是高度依賴中央轉移支付來滿足地方需求的能力，三是合理安排政府支出以及保持地方支出決策的高度靈活性。  1.提高政府間轉移支付的透明度及可測性。中央政府轉移支付的目的是實現資源的有效再分配。提高政府間轉移支付的透明性及可預測性可以減少地方政府對額外轉移支付的預期，從而在可利用資金范圍內發(fā)揮其職能，盡量使資金運用效率最大化。然而，在實際中，中央政府容易受到政治經濟趨勢和尋租現象的影響，轉移支付制度和稅收分配可能導致無效率。為避免中央政府和地方政府之間的道德風險，政府間轉移支付必須完全獨立于接受轉移支付地區(qū)的自

38、行選擇。  此外，轉移支付應該用于支持具有正外部性的項目。比如，貧困地區(qū)接受教育方面轉移支付的數額，應當取決于該地區(qū)適齡兒童的數量或者受教育需求，而不僅僅取決于該地區(qū)的實際教育支出。  2.增加地方稅收，代替依賴轉移支付。對中央政府轉移支付的依賴程度越高，地方政府建立硬預算約束難度越大。如果征稅權力受到限制，地方政府只能依賴中央政府的轉移支付和貸款。當不利的經濟沖擊導致財政危機發(fā)生時，地方政府可能因為缺乏增稅的靈活性，而無法支付工人工資，甚至有可能拖欠債務。在依賴轉移支付的情況下，地方政府可以依靠中央政府化解危機，因此依賴于轉移支付的政府往往缺乏責任激勵

39、。  中央政府必須制定嚴格的轉移支付資金分配和稅收分享規(guī)則來硬化預算約束，否則，中央靈活的轉移支付將使得拒絕進行緊急援助的可信度大大降低。只有政府間轉移支付不易受到人為規(guī)則和標準約束，地方政府官員才不會預期可輕易獲得中央緊急援助。  3.地方支出的合理分配。中央政府對于地方政府支出職責的分配和管理也至關重要。為了硬化地方政府預算約束，中央應該給予地方充分的自治權。如果中央規(guī)定了地方政府必須提供的最低公共服務標準，而地方政府無法提供相應公共服務時，中央政府可能不得不對其提供救濟。中央政府對地方財政事務的管制可能對地方政府官員、選民以及債權人發(fā)出強有力的信號

40、，表明中央政府將對地方財政的后果承擔最終責任，而這將不利于地方政府預算約束的硬化。  此外，應提高支出分配和征稅權力的透明度。根據輔助性原則，權力應當下放至最低級政府，這樣，規(guī)模經濟得以實現，并且外部性能夠內部化。同時要明確劃分中央政府和地方政府的支出職責。如果提供某種公共物品的職責屬于中央還是地方存在爭議，地方政府對其沒有明確的責任感，可能產生軟預算約束。  （三）其他硬化預算約束的機制。  與地方財政政策有利害關系的角色也同樣能夠影響政府財政行為，包括債權人、選民以及要素所有者。在這種情況下，這些利益相關方可能對政府施加壓力，使得

41、他們的行為具有財政謹慎性，以此創(chuàng)造類似市場的硬預算約束機制。  首先，地方政府可能受信貸市場約束；其次，土地市場以及擁有流動性要素的投資者也會對政府預算約束產生一定影響。每個機制最佳效用的發(fā)揮取決于政治體系和財政體系的特征，取決于他們彼此間的依賴程度。  1.資本市場。當且僅當資本所有者和機構可以選擇優(yōu)良信貸對象時，資本市場才能發(fā)揮配置功能。如果資本市場機制有效，地方財政決策將受到貸款競爭的約束，地方財政的不佳表現也可能導致借款成本高和借款渠道受限。  資本市場要發(fā)揮約束或引導地方財政行為的功能，還需要具備一系列前提條件。首先是比較成

42、熟的資本市場及發(fā)展良好的機構。在資本市場欠發(fā)達的國家，中央政府控制著借款渠道，例如發(fā)展銀行、住房銀行和轉貸機制。貸款的借出和償還具有明顯的政治色彩，這就導致了軟預算約束。阿根廷、巴西、印度和烏克蘭都存在這一問題。在中國，地方政府可通過其國有企業(yè)以優(yōu)惠條件獲得貸款。即使地方政府在競爭性市場借款，資本市場機制也有可能失效。如果債權人預期地方政府可以獲得緊急援助，那么財政和經濟狀況不佳的地方政府也可能獲得貸款。信貸評級和貸款價格能夠反映中央政府或整個公共部門的信譽，卻無法提供任何關于獨立地方政府的有效信息。  在地方政府債務關系中，債權人權益的保護在一定程度上取決于能夠保護財產權

43、和強制執(zhí)行合約的政府。這表現在當貸款人無法收回款項時，政府可以仲裁和執(zhí)行債務分擔，于是政府機構代表貸款人行使權益。  3.土地市場和要素流動性。土地價值和對土地的需求是地方收入的一個直接來源，這也在很大程度上激勵了地方官員。如果地方政府收入很大部分來自土地價值和土地稅收（直接或間接性的），也會激勵地方官員實行最大化土地價值的政策，包括各種財政政策。  假定土地價格中包含對公共服務凈值和稅收支付（包括償債）的預期，而居民是可交易土地的所有者，那么地方政府有動力做好地方公共事務。因為在民主政治中，所有權使人們在社區(qū)擁有長期權利，所以投票者就是土地所有者。但是潛在問題是，未開發(fā)的土地經常由極少數人占有（即不由普通居民所有），這樣土地價格就會受到影響。此外，如果許多居民只是房屋租賃者而非所有者，他們在社區(qū)的未來發(fā)展中擁有的財政權利不充分，就可能對傾向貸款消費的政治存有偏見，進而反對投資。  流動資本（人力、資本、企業(yè)家）通過流動性對地方官員直接施壓，從而