我國礦業(yè)權(quán)物權(quán)化立法的基本思路

1、我國礦業(yè)權(quán)物權(quán)化立法的基本思路 關鍵詞： 礦產(chǎn)資源法/礦業(yè)物權(quán)化/立法建議內(nèi)容提要： 原礦產(chǎn)資源法沒有以物權(quán)的指導思想規(guī)范采礦權(quán)。1996年修訂后礦產(chǎn)資源法制思想發(fā)生了根本性變化：明確了礦產(chǎn)資源等國家資源的國家所有權(quán)的行使問題；確立了礦產(chǎn)資源的有償使用制度；加強了對生態(tài)環(huán)境的保護；借鑒了國外先進立法成果?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源法對礦業(yè)權(quán)的規(guī)范還有待進一步完善。礦產(chǎn)資源是一國經(jīng)濟命脈的基礎。盡管在知識經(jīng)濟時代礦產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重有所下降，但是其重要性絲毫沒有降低。我國是世界上礦產(chǎn)資源比較豐富的少數(shù)幾個國家之一。但是，礦產(chǎn)的人均儲量則相當?shù)?，且貧礦、呆礦、伴生礦比重很大，分布不均。因此，有效合理利用有限

2、的礦產(chǎn)資源是我國政府一貫的目標。但是，我國礦產(chǎn)業(yè)存在著資源利用率不高、生產(chǎn)效率低、采礦技術(shù)落后等問題，不僅造成資源損失和浪費，而且環(huán)境破壞嚴重。在計劃經(jīng)濟時期，我國礦產(chǎn)資源實行國家所有，國家開發(fā)的政策，沒有運用物權(quán)或產(chǎn)權(quán)機制，主要依靠政府直接管理監(jiān)督探采企業(yè)的辦法，開采礦產(chǎn)資源。但是，改革開放之后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用的模式，并創(chuàng)制了兩種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利：探礦權(quán)和采礦權(quán)。1986年民法通則明確確立這兩種權(quán)利，并且不僅允許全民所有制單位開采利用，而且允許集體經(jīng)濟組織和個人開發(fā)國有礦藏。1986年礦產(chǎn)資源法進一步對這兩種權(quán)利的取得和行使作出了規(guī)定。由此礦產(chǎn)資源開發(fā)利用開始走上物權(quán)化的軌

3、道。但是，1986年的礦產(chǎn)資源法并沒有以物權(quán)的指導思想規(guī)范采礦權(quán)。雖然規(guī)定對探礦和采礦采取可登記制度，但是探礦權(quán)、采礦權(quán)仍然實行由國家無償授予并不得流轉(zhuǎn)的制度。這種在計劃經(jīng)濟體制下形成的制度，已經(jīng)不能完全適應實行社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢。主要問題是：國家勘探工作遠遠不能滿足礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，國家對勘探工作的大量投入不能得到回報，造成國有資產(chǎn)流失。特別是私營、外商等多種采礦主體出現(xiàn)后，國家對地質(zhì)勘探工作的投入被各種形式的礦山企業(yè)無償占有，嚴重侵害了國家利益。而且隨著土地使用權(quán)有償出讓制度建立后，對于整個資源利用物權(quán)化、可流轉(zhuǎn)性提出了挑戰(zhàn)。因此，1996年八屆人大第十一次會議對1986年的礦產(chǎn)

4、資源法進行了修訂。這次修訂，不是個別條文的變動，而是礦產(chǎn)資源利用方式和管理方式的重大變革，是礦產(chǎn)資源法制思想發(fā)生了根本性變化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面首先，明確了礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)的行使問題。修改后的礦產(chǎn)資源法第3條第1款明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，不屬于任何地方或者部門所有，國務院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”與此同時確立了國務院、省和縣級政府分級管理的礦產(chǎn)開發(fā)的模式，并規(guī)定國務院、國務院主管部門、省級礦產(chǎn)管理部門頒發(fā)許可證的礦產(chǎn)種類和范圍。在國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦山開采礦產(chǎn)資源，以

5、及開采國家實行保護性開采的特定礦種，必須經(jīng)國家地質(zhì)礦產(chǎn)資源部門批準。其次，確立了礦產(chǎn)資源的有償使用制度。修改后的礦產(chǎn)資源法，改變了采礦權(quán)絕對不可轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，以礦產(chǎn)資源的有償使用為核心，確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和在某些特定情形下可依法轉(zhuǎn)讓的法律制度。再次，加強對生態(tài)環(huán)境的保護，修改后的礦產(chǎn)資源法較為全面地體現(xiàn)了環(huán)境保護的要求。對設立和關閉礦山企業(yè)、開采礦山資源都規(guī)定了嚴格的環(huán)境保護的要求。最后，借鑒先進的立法成果，修改后的礦產(chǎn)資源法，對國外普遍實行的礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理制度、礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)制度進行了大膽移植，取得了很好的效果。隨著建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立，我國開始建立以土

6、地使用權(quán)為基礎的可流轉(zhuǎn)不動產(chǎn)物權(quán)制度。這為礦產(chǎn)及整個資源立法創(chuàng)設了樣板。礦產(chǎn)資源法的修改即是努力建立符合市場經(jīng)濟對礦產(chǎn)資源規(guī)范體系。盡管在某些方面已經(jīng)與世界各國礦產(chǎn)立法接軌，確立了可交易的礦業(yè)權(quán)。但是，該法仍然是一部以行政管理為主導思想的立法，其目的仍是為了維護和保障礦產(chǎn)資源的管理秩序，它還不是一部確認權(quán)利、限制權(quán)利、規(guī)范權(quán)利行使為內(nèi)容的法律。筆者認為，礦產(chǎn)資源利用權(quán)是具有強烈社會性的私法，以物權(quán)法的思路定位和規(guī)范礦業(yè)權(quán)，建立以物權(quán)規(guī)范為基礎，由經(jīng)濟行政法和環(huán)境法為輔的規(guī)范體系，是礦產(chǎn)資源法的理想模式?，F(xiàn)分以下四個方面，談談礦業(yè)權(quán)規(guī)范的進一步完善問題。 （1）從立法上確立礦業(yè)權(quán)的物權(quán)定位。在制

7、定物權(quán)法時，應當在兩個方面確立礦業(yè)權(quán)的物權(quán)地位。一是明確礦業(yè)權(quán)是國家礦藏所有權(quán)實現(xiàn)的物權(quán)途徑，礦業(yè)權(quán)在我國具有獨特的法律地位。在我國礦藏資源歸國家單獨所有，但除國家直接經(jīng)營開采的礦藏外，要以有償出讓或拍賣等方式將探礦權(quán)、采礦權(quán)分散給普通民事主體，開采利用。由此形成的礦業(yè)權(quán)在性質(zhì)上成為民法上的物權(quán)，從而確立礦業(yè)權(quán)在中國特色的物權(quán)體系中的地位。二是礦業(yè)權(quán)只是對于礦產(chǎn)或礦藏本身的排他支配權(quán)，其權(quán)利客體并不當然地包括土地，本質(zhì)上屬于大陸法的地役權(quán)范疇的權(quán)利。但是，礦業(yè)權(quán)也具有不同于一般的資源取得權(quán)，它具有較強的獨立存在性，礦業(yè)權(quán)具有可流轉(zhuǎn)的屬性。在物權(quán)法中或者在將來修改礦產(chǎn)資源法中應從物權(quán)法的角度對礦

8、業(yè)權(quán)的基礎性的內(nèi)容，例如礦業(yè)權(quán)的主體、客體、內(nèi)容、取得、時限、效力等都應予以規(guī)定。（2）規(guī)范礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。礦業(yè)權(quán)作為一項物權(quán)，其本身就標志著利益，計劃經(jīng)濟體制中礦業(yè)權(quán)由行政授權(quán)無償取得，不得流轉(zhuǎn)的制度，抹煞了礦業(yè)權(quán)的趨利特性，并且不能充分地發(fā)揮市場配置資源的作用。這是造成我國自然資源低效利用和浪費的重要制度原因。在這方面1996年修改后的礦產(chǎn)資源法已經(jīng)確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和有條件轉(zhuǎn)讓的法律制度。但是仍然要進一步完善和規(guī)范，使這種流轉(zhuǎn)在給權(quán)利人帶來利益的同時，又能保護國家的利益。所以應進一步規(guī)定礦業(yè)權(quán)可以在具有資質(zhì)條件的主體之間轉(zhuǎn)讓、繼承、設定擔保并應對非法轉(zhuǎn)讓設置相應的行政制裁。同時，應

9、當防止礦業(yè)權(quán)的“炒賣”，通過借鑒國際上通行的作法，對礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)進行必要的限制，并建立健全資質(zhì)審查制度，對探礦人、采礦人的資質(zhì)予以嚴格審查，同時通過行政法律規(guī)范完善礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)登記、審批制度，在程序上規(guī)范礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)活動。（3）加強對礦業(yè)權(quán)的平等保護。商品經(jīng)濟要求主體平等，由之孕育而出的民法也要求對權(quán)利主體的平等保護；同時要使礦業(yè)權(quán)具有一定的可流轉(zhuǎn)屬性，就必須取消礦業(yè)權(quán)的身份性，不再以身份不同而規(guī)定不同的取得規(guī)則和轉(zhuǎn)讓規(guī)則。這兩項要求歸根到底是要求對礦業(yè)權(quán)的平等保護。因此，今后的立法要做到僅僅以當事人資質(zhì)作為取得礦業(yè)權(quán)的條件，而不再按照身份區(qū)別對待，如給予公有制經(jīng)濟主體和非公有制經(jīng)濟主體不同待遇或市場準入條件等。（4）加強對礦業(yè)權(quán)的規(guī)制。之所以要對礦業(yè)權(quán)進行限制，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用進行行政立法，就是要防止私權(quán)濫用，危害社會。因此，維持礦產(chǎn)的合理開發(fā)利用，保護生態(tài)和環(huán)境是公法或資源管理法存在的理由。實質(zhì)上，礦業(yè)權(quán)必須輔之以公法規(guī)范，使礦業(yè)權(quán)成為可持續(xù)發(fā)展的“綠色物權(quán)”。針對礦產(chǎn)開發(fā)對環(huán)境的危害，必須制定專門系統(tǒng)的環(huán)境保護法律規(guī)范，以立法的形式確定“誰開發(fā)誰保護，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復”的原則，正確處理礦山開發(fā)與環(huán)境保護，礦山閉坑與土地復