非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位

1、非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位一、非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位的規(guī)范變遷自現(xiàn)行憲法頒布以來(lái)，規(guī)定非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位的條款經(jīng)歷了三次修改，成為憲法規(guī)范體系中變化最多的條款。透過(guò)非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的變化過(guò)程，我們可以了解國(guó)家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的理念與政策的變化，可以分析社會(huì)變革中憲法與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之間的內(nèi)在關(guān)系。1982年憲法第11條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”。這是建國(guó)后我國(guó)憲法上第一次出現(xiàn)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)合法性的表述，使長(zhǎng)期以來(lái)飄搖不定的個(gè)體經(jīng)濟(jì)獲得了憲法地位。但是，當(dāng)時(shí)的憲法條款對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的保護(hù)是不全面的，仍保留著封閉和不確定的規(guī)范，

2、如與公有制相對(duì)應(yīng)的非公有制經(jīng)濟(jì)范圍只限于個(gè)體經(jīng)濟(jì)，其憲法上的地位是“補(bǔ)充”，仍處于公有制經(jīng)濟(jì)的從屬地位。第2款規(guī)定“國(guó)家通過(guò)行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)”，為個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展限定了嚴(yán)格的范圍，保留著濃厚的行政管理色彩。1988年4月修改憲法時(shí)，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在原有條款的基礎(chǔ)上增加了第3款，規(guī)定：國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理“。這一規(guī)定成了憲法修正案第1條，從憲法規(guī)范角度擴(kuò)大了憲法保護(hù)的非公有制經(jīng)濟(jì)范圍，從個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到規(guī)模較大的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，使私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的存在正式獲得憲

3、法的認(rèn)可。修憲以前，社會(huì)生活中私營(yíng)經(jīng)濟(jì)只能以隱蔽的形式存在，特別是1984年以后出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，客觀上造成了憲法規(guī)范與經(jīng)濟(jì)生活之間的沖突。根據(jù)中共中央書(shū)記處農(nóng)村政策研究組的調(diào)查，1984年參加新經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的農(nóng)戶占3.2%，專(zhuān)業(yè)戶占3.5%，個(gè)體商業(yè)戶占4.4%.其中，雇工經(jīng)營(yíng)的新經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體占聯(lián)合體總數(shù)的51%，每個(gè)聯(lián)合體平均雇工7.9%.2到了1987年底，全國(guó)私營(yíng)企業(yè)22.5萬(wàn)戶，雇工360.7萬(wàn)人。同年的6月15日，國(guó)務(wù)院公布了中華人民共和國(guó)私營(yíng)企業(yè)暫行條例，進(jìn)一步明確了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)生活中的地位，確認(rèn)了私營(yíng)企業(yè)主從階層中分化的客觀事實(shí)。但這次修憲仍沒(méi)有完成有關(guān)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的開(kāi)放性與調(diào)

4、整性任務(wù)，只是完成了部分政策調(diào)整的任務(wù)，在憲法規(guī)范層面仍保留著一定的封閉性因素，如國(guó)家對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)合法性的認(rèn)定是以”允許“的方式進(jìn)行的，管理方式是”引導(dǎo)、監(jiān)督和管理“，缺乏主動(dòng)性與自律性管理理念，發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制呈現(xiàn)出單向性。1999年通過(guò)的憲法修正案第16條對(duì)原憲法條款第11條內(nèi)容又進(jìn)行了修改，在原條文第1款規(guī)定“個(gè)體經(jīng)濟(jì)”后增加規(guī)定“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制”的形式，把“個(gè)體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的補(bǔ)充”修改為“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，并規(guī)定“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了憲法條文的文字表述。但從

5、憲法規(guī)范角度看，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法地位與國(guó)家保護(hù)的非公有制經(jīng)濟(jì)范圍并不一致，規(guī)范表述上只有個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為國(guó)家保護(hù)的對(duì)象，而非公有制經(jīng)濟(jì)體系中屬于“等”字范圍的部分并沒(méi)有得到規(guī)范的明確確認(rèn)。如按照憲法修正案第16條，外資企業(yè)雖成為非公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，但不屬于國(guó)家明確保護(hù)的范圍，使其憲法地位處于不確定狀態(tài)。這一規(guī)范上的缺陷通過(guò)2004年通過(guò)的憲法修正案第21條得到了完善。2004年憲法修正案對(duì)憲法第11條又進(jìn)行了第三次修改，將憲法11條第2款修改為：“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和

6、管理”，形成了憲法修正案第21條。3通過(guò)對(duì)同一條款的三次修改，非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法地位最終得到了比較完整的確認(rèn)，并為其他法律、法規(guī)進(jìn)一步把非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位具體化提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。二、非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的構(gòu)成在我國(guó)，非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范條款包括：1999年修改憲法后形成的憲法修正案第16條；2004年憲法修改后形成的憲法修正案第21條；憲法第33條規(guī)定的平等原則；憲法修正案第22條規(guī)定的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”等條款。這些非公有制經(jīng)濟(jì)地位的憲法規(guī)范，是國(guó)家制定有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律或政策的基本依據(jù)。國(guó)務(wù)院頒布的意見(jiàn)，作為國(guó)家指導(dǎo)性政策

7、和指導(dǎo)性目錄，是憲法修正案第16條和第21條精神的具體化。這里主要以修正案第16條和第21條的規(guī)范結(jié)構(gòu)為例說(shuō)明非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的構(gòu)成。在非公有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上，憲法修正案第16條以憲法規(guī)范的形式明確了非公有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，即“法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，從規(guī)范的層面規(guī)定了非公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度中的地位。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分的非公有制經(jīng)濟(jì)已不是處于“補(bǔ)充”地位的附屬性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在法律上同公有制經(jīng)濟(jì)處于平等地位，平等參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與這種地位相適應(yīng)，從事非公有制經(jīng)濟(jì)的人員，包括民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外

8、資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主中介組織的從業(yè)人員等社會(huì)階層，成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者，同時(shí)獲得政治上的地位和法律上的合法地位。憲法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)身份的“正名”反映了憲法作為國(guó)家行動(dòng)綱領(lǐng)的功能，同時(shí)體現(xiàn)了憲法對(duì)經(jīng)濟(jì)制度價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的變化。在非公有制經(jīng)濟(jì)主體范圍上，修正案第21條把原來(lái)?xiàng)l文中的“個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)”修改為“個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)”，以“等”字表示非公有制經(jīng)濟(jì)不僅僅限于個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，還包括外商投資企業(yè)等經(jīng)濟(jì)形式，既規(guī)定非公有制經(jīng)濟(jì)的主體部分，同時(shí)為通過(guò)憲法解釋進(jìn)一步擴(kuò)大非公有制經(jīng)濟(jì)的范圍，賦予未來(lái)可能出現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)主體獲得憲法地位留下了必要空間。在我

9、國(guó)的憲法文本中“等”字一般用于表示列舉未盡事項(xiàng)，為憲法規(guī)范適應(yīng)社會(huì)發(fā)展提供了靈活的規(guī)范基礎(chǔ)?！暗取弊值挠梅ū容^集中的條文是憲法序言第6段、憲法修正案第15條、憲法第8條第2款、憲法第9條第2款、憲法第46條第2款、憲法第48條、憲法第89條（8項(xiàng)）、憲法第107條第1款、憲法第111條第2款、憲法第122條第1款、憲法第124條第1款、憲法第130條第1款等。凡是用等字的規(guī)范主要分未來(lái)指向性條款和難以詳細(xì)列舉的條款。在憲法修正案第21條中，除個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)外，非公有制經(jīng)濟(jì)還包括哪些內(nèi)容，仍是需要從憲法規(guī)范層面解決的問(wèn)題。當(dāng)出現(xiàn)新的非公有制經(jīng)濟(jì)類(lèi)型并需要給予憲法保護(hù)時(shí)，應(yīng)通過(guò)立法或憲法解釋等

10、形式賦予其明確的憲法基礎(chǔ)，擴(kuò)大憲法保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的范圍。在非公有制經(jīng)濟(jì)憲法保護(hù)主體上，憲法修正案第21條中明確了對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)義務(wù)的主體是國(guó)家。在我國(guó)的憲法文本中“國(guó)家”是出現(xiàn)頻率最高的詞匯之一4，在不同的憲法條文中具有不同的內(nèi)涵，需要從具體憲法條文的特點(diǎn)出發(fā)確定國(guó)家的具體內(nèi)涵。本條中的國(guó)家首先表現(xiàn)為負(fù)有保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)義務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，即國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在職權(quán)的行使過(guò)程中保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)依法保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)是一種法律義務(wù)，體現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的要求。如行使立法權(quán)時(shí)，不得制定公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)處于不平等地位的

11、法律或規(guī)范；行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為時(shí)不得侵犯非公有制經(jīng)濟(jì)合法的權(quán)利與利益；審判機(jī)關(guān)必須貫徹平等原則，平等保護(hù)公有制與非公有制經(jīng)濟(jì)，不得歧視非公有制經(jīng)濟(jì)等。從保護(hù)主體看，國(guó)務(wù)院公布的“意見(jiàn)”是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)積極落實(shí)憲法規(guī)范和精神的具體表現(xiàn)。應(yīng)從憲法文本中規(guī)定的國(guó)家概念來(lái)理解非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)主體，不能把國(guó)家承擔(dān)的義務(wù)通過(guò)具體部門(mén)或地方政府層層“承包”，影響國(guó)家政策的統(tǒng)一性與權(quán)威性。在非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)方式上，隨著憲法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)理念的變化，國(guó)家保護(hù)政策上也有了變化。根據(jù)憲法修正案第21條的規(guī)定，國(guó)家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)的政策。憲法規(guī)范上出現(xiàn)的不同表述反映了國(guó)家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)

12、展的理念與政策的變化。如引導(dǎo)是指為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的方向發(fā)展；監(jiān)督是指國(guó)家要求非公有制經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，保護(hù)范圍僅限于合法的權(quán)利；管理是指國(guó)家工商行政管理部門(mén)依法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和具體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供服務(wù)。在非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策上，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持是一種更積極、主動(dòng)的規(guī)范表述，有助于發(fā)展基本經(jīng)濟(jì)制度。三、非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的實(shí)現(xiàn)方式與“意見(jiàn)”的意義憲法規(guī)范對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)地位的規(guī)定是具有法律效力的獨(dú)立的規(guī)范體系，本身具有直接的效力。國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)和規(guī)范性文件不得同憲法規(guī)范的要求相抵觸。由于憲法規(guī)范具有高度的概括性與原則性，其效力的發(fā)揮往往通過(guò)下位規(guī)范或政策性規(guī)定來(lái)體現(xiàn)。從性

13、質(zhì)上看，筆者認(rèn)為，“非公36條”作為國(guó)務(wù)院頒布的“意見(jiàn)”，并不屬于法律規(guī)范體系，因?yàn)楦鶕?jù)行政法規(guī)制定程序條例，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”、“規(guī)定”與“辦法”等，根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)一般稱為暫行條例或者暫行規(guī)定。同時(shí)，行政法規(guī)的制定具有嚴(yán)格的程序，需要遵循立法法確定的立法原則，符合憲法和法律。但作為“意見(jiàn)”，規(guī)范層面的效力是不確定的，不具有法律效力，不宜直接以憲法規(guī)定為基礎(chǔ)，而以相關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定為基礎(chǔ)。因?yàn)?，根?jù)法治原則，國(guó)務(wù)院的所有規(guī)范性文件，不得同法律、法規(guī)相抵觸。因此，以“意見(jiàn)”的形式直接把憲法規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行具體化并不是規(guī)范化的表現(xiàn)形式。從內(nèi)容上看，“意見(jiàn)”列舉了國(guó)務(wù)院支持和引導(dǎo)非

14、公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的36條措施，其核心的內(nèi)容是：消除影響非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，確立平等的市場(chǎng)主體地位，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)；改進(jìn)和加強(qiáng)政府監(jiān)督管理和服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)憲法確立的公有制與非公有制法律上的平等地位，“意見(jiàn)”要求貫徹平等市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)公平待遇原則，明確要求“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域”。為了消除規(guī)范層面出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象，“意見(jiàn)”要求國(guó)家有關(guān)部門(mén)與地方人民政府要盡快完成清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法規(guī)、規(guī)章和政策性規(guī)定工作等。另外，“意見(jiàn)”以“允許”的方式規(guī)定非公有制經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)入壟斷行業(yè)、公用事業(yè)、社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域、進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)與國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域等。對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)參

15、與國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)重組、參與西部大開(kāi)發(fā)等方面“意見(jiàn)”以鼓勵(lì)的方式作出了具體規(guī)定。5從效力上看，國(guó)務(wù)院以“意見(jiàn)”的形式公布的規(guī)范只是一種政策的宣示，在實(shí)踐中起到政策性調(diào)整作用，不發(fā)生嚴(yán)格的法律效力。從憲法與法律、法規(guī)之間的效力等級(jí)看，除法律外的其他規(guī)范性文件一般不得直接以憲法為基礎(chǔ)，履行將憲法內(nèi)容具體化的義務(wù)，否則會(huì)導(dǎo)致合法性與合憲性之間界限的混亂，使合憲性審查處于不確定狀態(tài)。因此，如何將憲法規(guī)范上的非公有制經(jīng)濟(jì)地位“具體化”是涉及憲法效力的重要問(wèn)題。這里講的“具體化”應(yīng)符合憲法規(guī)范實(shí)現(xiàn)的基本要求與形式，是一種憲法規(guī)范實(shí)現(xiàn)的方式。國(guó)務(wù)院作為行使最高行政管理權(quán)的機(jī)關(guān)，可以發(fā)布具有普遍約束力其

16、他行政規(guī)范性文件，其具體的名稱由國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法作出具體規(guī)定。根據(jù)處理辦法第2條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的公文（包括電報(bào)），是行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中所形成的具有法定效力和規(guī)范體式的公務(wù)文書(shū)；第3條列舉的公文種類(lèi)12項(xiàng)都有明確的解釋?zhuān)耙庖?jiàn)”并沒(méi)有包括在12項(xiàng)之中。在12項(xiàng)中與“意見(jiàn)”形式相類(lèi)似的公文形式是“指示”，即適用于對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)布置工作，闡明工作活動(dòng)的指導(dǎo)原則。至于行政機(jī)關(guān)的行政公文是否都具有“法定效力”是值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題。首先需要明確“法定效力”的性質(zhì)與范圍，并確定每一種公文形式表現(xiàn)“法定效力”形式與特點(diǎn)，不能籠統(tǒng)地規(guī)定行政機(jī)關(guān)的公文具有“法定效力”。另外，即使有“法定效力”，也

17、不能由國(guó)務(wù)院辦公廳作出規(guī)定。如把“意見(jiàn)”和“指示”作為具有等同性質(zhì)的國(guó)務(wù)院公文，“意見(jiàn)”對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的措施可以解釋為“對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)布置工作，闡明工作活動(dòng)的指導(dǎo)原則”，約束一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。但這種“約束”并不具有嚴(yán)格的法律效力，并且約束的對(duì)象僅限于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，不能約束立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)活動(dòng)。從法律規(guī)范的效力等級(jí)看，包括“意見(jiàn)”在內(nèi)的其他行政規(guī)范性文件效力低于憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章。從非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范具體化的過(guò)程看，通過(guò)“意見(jiàn)”把對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)具體化存在著效力和調(diào)整方式不確定性問(wèn)題?！耙庖?jiàn)”在發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)方面的積極功能在于，以“允許”、“鼓勵(lì)”、“支持”等形

18、式提出了發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的36條政策，并提出了具體的實(shí)現(xiàn)方式。但與憲法規(guī)范的關(guān)系上，“意見(jiàn)”規(guī)定的某些內(nèi)容也存在著不協(xié)調(diào)之處。主要有：（1）非公有制經(jīng)濟(jì)已成為明確的憲法規(guī)范的內(nèi)容，國(guó)家行政機(jī)關(guān)沒(méi)有必要也不應(yīng)該把憲法上明確規(guī)定的內(nèi)容重新確認(rèn)?！耙庖?jiàn)”中的“我國(guó)個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量”的表述似有重新確立非公有制經(jīng)濟(jì)地位之嫌；（2）“意見(jiàn)”以“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”作為發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)也與憲法規(guī)范的效力不協(xié)調(diào)。如前所述，“鼓勵(lì)”、“引導(dǎo)”和“支持”在憲法文本上已不是政策性規(guī)范，已成為憲法規(guī)范的一部分，

19、無(wú)須把憲法規(guī)范重新表述為一種政策性語(yǔ)言；（3）“意見(jiàn)”以“允許”的方式，規(guī)定了許多放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的內(nèi)容，有些內(nèi)容明顯是需要由法律規(guī)范規(guī)定的，有些是通過(guò)法律修改來(lái)規(guī)定的，也有一些內(nèi)容涉及到其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的問(wèn)題。比如，非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域的問(wèn)題，涉及到一系列復(fù)雜的法律調(diào)整問(wèn)題；又如非公有資本進(jìn)入國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域與國(guó)有企業(yè)重組等問(wèn)題更是具有重大政策調(diào)整和法律修改問(wèn)題。僅僅以具有非規(guī)范性文件性質(zhì)的“意見(jiàn)”的形式對(duì)涉及到重大法律修改或政策調(diào)整問(wèn)題作出規(guī)定有可能引發(fā)不同規(guī)范之間的沖突。四、保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與憲法解釋功能保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)是憲法規(guī)定的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，具有明確的

20、憲法規(guī)范基礎(chǔ)。因此，今后建立保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的法律體系或制定政策時(shí)必須以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，并積極運(yùn)用憲法解釋制度完成具體化的任務(wù)。首先，要完整地理解非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的體系。有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法規(guī)范是統(tǒng)一的，應(yīng)從目的論的角度認(rèn)識(shí)和運(yùn)用憲法規(guī)范。經(jīng)過(guò)三次修改，有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法規(guī)范相對(duì)完善，為法律體系的建立提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。如前所述，非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范是統(tǒng)一的整體，并不僅僅指21條修正案，還包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的確立、以公有制為主體，多種所有制并存的基本經(jīng)濟(jì)制度的形成、憲法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等因素。其次，以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，建立保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的完整的法律體系。目前，急需的工作是清理和修訂與憲

21、法規(guī)范相抵觸的法律、法規(guī)，消除體制性障礙。根據(jù)憲法規(guī)范效力最高性原則，凡與憲法相抵觸的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件是無(wú)效的，如繼續(xù)適用可能違憲的法律、法規(guī)會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利造成侵害，同時(shí)破壞法律體系的統(tǒng)一性。如法律、法規(guī)的修改工作跟不上，就無(wú)法改變現(xiàn)實(shí)中存在的限制非公有制經(jīng)濟(jì)的體制性問(wèn)題，憲法規(guī)定的公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)平等的原則得不到有效實(shí)現(xiàn)，不利于發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。如目前非公有制經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資等方面存在著許多體制性限制，靠政策的調(diào)整或以“意見(jiàn)”的形式難于解決體制的障礙問(wèn)題。這種體制問(wèn)題中既存在程序性的規(guī)范問(wèn)題，也存在實(shí)體性規(guī)范問(wèn)題，有些內(nèi)容是靠行政管理權(quán)無(wú)法解決的。因此，應(yīng)根據(jù)憲法的規(guī)

22、定，抓緊清理和修訂有關(guān)法律、法規(guī)，完善非公有制經(jīng)濟(jì)在主體、產(chǎn)權(quán)、交易、稅收、交易、就業(yè)等方面的法律法規(guī)，推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，非公有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展依賴于憲法體制的發(fā)展與完善。有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的形成只是發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，并不能自動(dòng)地得到實(shí)現(xiàn)。只有在憲法實(shí)施的過(guò)程與環(huán)境中，非公有制經(jīng)濟(jì)才能獲得正常發(fā)展的依據(jù)與基礎(chǔ)。從發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的基本要求看，現(xiàn)行的憲法規(guī)范體系也存在不完善的地方，如私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的重要權(quán)利基礎(chǔ)，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效憲法保護(hù)就不可能發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過(guò)2004年修憲，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)有了更明確的憲法依據(jù)，但私人財(cái)產(chǎn)權(quán)仍沒(méi)有明確規(guī)定為公民基本權(quán)利，缺乏基本權(quán)利屬性。第四，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)注意把握保護(hù)與限制的界限，依法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行監(jiān)督和管理。盡管憲法規(guī)范對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出日益開(kāi)放的功能，但對(duì)其管理和監(jiān)督也是憲法規(guī)范本身發(fā)展的要求。如果只講保護(hù)，不講必要的限制，實(shí)際上是割裂了憲法規(guī)范的完整性。憲法保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)和支持合法經(jīng)營(yíng)，為他們提供公開(kāi)、公平和公正的發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。憲法文本中的合法利益的保護(hù)和依法管理是國(guó)家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本政策和態(tài)度，不能片面理解為只保護(hù)，不限制。由于非公有制經(jīng)濟(jì)本身的性質(zhì)，國(guó)家需要引導(dǎo)和管理，需要把人權(quán)保護(hù)的原則和精神貫