農(nóng)戶承包地的退出路徑：一個地方試驗.docx

1、農(nóng)戶承包地的退出路徑:一個地方試驗*TheAbdicationMechanismofFarmers'ContractedLand:ALocalTest劉同山內(nèi)容提要為了解決規(guī)模經(jīng)營受阻和農(nóng)業(yè)投資受限的問題，重慶梁平縣作為全國三個農(nóng)村土地承包權(quán)退出試點之一，順應(yīng)農(nóng)地經(jīng)菅“進退''雙方需求.兼顧農(nóng)民、集體、用地主體和政府四方利益，在明確退出前提條件的基礎(chǔ)上，設(shè)計出“整戶退出、集中使用”和“部分退出、進退聯(lián)動”兩種模式，并安排退出補償周轉(zhuǎn)資金，為農(nóng)戶自愿有償退出承包地提供制度通道和資金支持。梁平的試驗表明，承包地退出具有可行性。但是關(guān)于承接人的限定、退出土地的連片利用、補償標(biāo)

2、準(zhǔn)的確定等問題，雷要進一步討論。做好承包地退出工作，應(yīng)為退地者建立風(fēng)險保障機制，統(tǒng)籌推進承包地和宅基地退出，并考慮實行退出土地的國家收儲政策。關(guān)鍵詞農(nóng)民進城承包地退出三農(nóng)問題作者單位中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所北京100732LiuTongshanAbstract:Inordertopromotethescaleoflandmanagementandagriculturalinvestment,asoneofthethreeContractedLandAbdicationExperimentalAreasinChina,LiangpingcountyofChongqingprovidesins

3、titutionalchannelsforfanners'rural-urbanmigration.ltnotonlyallowssomefarmerstogivethecontractedlanduptotallyorpartly,butalsoarrangesasumoffundasworkingcapital.Theexperimentcaterstotheneedsofboththefannersandthenewagriculturaloperator,andtakesinterestsofallpartiesintoaccount.TheexperienceofLiangp

4、ingshowsthatthecontractedlandabdicationisfeasible.However,therearesomeproblemstobefurtherdiscussed,suchaswhotakeovertheland,howtousethelandandthedeterminationofcompensationstandard,etc.Doagoodjobofcontractedlandabdication,weneedtoestablishariskprotectionmechanismfbrthefarmerhouseholdabdicatingland,t

5、opromotethecontractlandandhomesteadquittingsimultaneouslyandconsideratethenationalpurchasingpolicyoffanner'slandright.Keywords:farmers'rural-urbanmigration,contractedlandabdication,agricultureproblem2014年底,重慶市梁平縣作為農(nóng)業(yè)部等13個部門聯(lián)合確定的全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，開始承擔(dān)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點工作。2015年底，黨的十八屆五中全會立足于城鄉(xiāng)大變革的時代背景，提

6、出“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。”城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民“進城、退地”問題，正式成為農(nóng)村土地制度改革的一個新方向。2016年8月，關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知明確要求，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制，積極引導(dǎo)和支持進城*該標(biāo)題為重慶社會科學(xué)編輯部凌定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為農(nóng)戶承包地退出及其實現(xiàn)機制：重慶梁平試驗區(qū)的經(jīng)驗?；痦椖浚簢疑鐣茖W(xué)基金重點項目“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)戶土地退出及其實現(xiàn)機制研究"（批準(zhǔn)號：16AJY012）。落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。農(nóng)民承包地退出制度正在試驗中逐漸成

7、型。一、梁平縣開展農(nóng)戶承包地退出試驗的背景（一）梁平縣農(nóng)業(yè)資源及其農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況梁平縣地處重慶市東北部，地貌以山區(qū)為主，兼有平壩，有“三山六水、兩槽一壩”之說,農(nóng)業(yè)資源條件較好，是國家可持續(xù)發(fā)展試驗區(qū)、全國糧食生產(chǎn)先進縣、全國農(nóng)業(yè)機械化示范區(qū)。該縣農(nóng)業(yè)人口72萬，其中超過4成常年外出，農(nóng)戶承包土地面積97.3萬畝,2015年第一產(chǎn)業(yè)比重為14.9%,遠(yuǎn)高于9.0%的全國平均水平。近年來,隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移,梁平縣土地流轉(zhuǎn)面積不斷增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日益多元化，規(guī)模經(jīng)營逐步發(fā)展。至2016年6月底，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為49.3萬畝，流轉(zhuǎn)比例達50.7%,比全國平均水平高出約15個百分點，經(jīng)營

8、土地面積100畝以上的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體355個，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)費用增加與不確定性需要承包地退出近年來，隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益的整體下滑，梁平縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，以土地流轉(zhuǎn)推動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨多種挑戰(zhàn)。一是規(guī)模經(jīng)營受阻。由于農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)中走低，而土地租金等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本卻持續(xù)攀升，據(jù)梁平縣農(nóng)經(jīng)站的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)?0132016年平均每畝承包地流轉(zhuǎn)費用分別為680元、700元、710元、720元。農(nóng)業(yè)的盈利空間被不斷壓縮，愿意流轉(zhuǎn)土地、從事規(guī)模經(jīng)營的人越來越少。但農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的步伐并沒有放緩，因此耕地擺荒現(xiàn)象日漸增多。二是農(nóng)業(yè)投資受限

9、。發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要向土地投資。但已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)或出租承包地的農(nóng)戶，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不關(guān)心土地產(chǎn)出，顯然不會向農(nóng)業(yè)投資；規(guī)模經(jīng)營主體即使想提升地力、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，也會擔(dān)心農(nóng)民中途惡意漲租甚至收回土地，造成投資“打水漂”而不敢投資。流轉(zhuǎn)雙方互不信任，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)合同的短期化和流入方對土地的掠奪式使用。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之外，需要探索另外一條實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的路徑。（三）義和村農(nóng)民自發(fā)實現(xiàn)的承包權(quán)退出因承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離引發(fā)的上述“土地流轉(zhuǎn)困局”如何破解？2014年3月，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村一組及一些農(nóng)民，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，給出了頗具政策啟迪性的答案。經(jīng)營大戶首小江想在義和村一處有山泉的荒

10、地建設(shè)冷水魚養(yǎng)殖場。這15畝荒地原本由20戶農(nóng)戶承包,因土地質(zhì)量差且農(nóng)戶向城鎮(zhèn)遷移而摺荒?？紤]到項目投資大、回報周期長，為了讓首小江獲得長期穩(wěn)定的使用權(quán)，打消其投資顧慮，集體、有關(guān)承包戶和首小江商議后決定：一是有關(guān)農(nóng)戶將該地塊承包權(quán)退給集體，每畝獲得3萬元退出補償；二是首小江每畝向集體繳納3.45萬元的承包費用，以農(nóng)村土地承包法第四十四、四十五條規(guī)定的“其他方式”承包該地塊50年;三是首小江把戶口從本縣金帶慎仁和村遷至義和村一組，經(jīng)成員代表大會民主表決后成為本集體成員。上述承包經(jīng)營權(quán)“進退聯(lián)動”的方式實現(xiàn)了三方共贏川:農(nóng)戶拿到每畝3萬元的退地補償，擺荒的土地“變廢為寶”;集體經(jīng)濟組織獲得了每畝

11、0.45萬元的管理收益;首小江作為義和村一組的成員，獲得了15畝土地的承包經(jīng)營權(quán)，且受法律政策保護。2015年，政府部門為首小江發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。為了讓更多農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體與土地出租農(nóng)戶走出互不信任的“博弈困境”，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型經(jīng)營主體發(fā)展，2014年11月成為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)后，梁平縣在總結(jié)該縣義和村承包權(quán)“進退聯(lián)動”模式的基礎(chǔ)上，按照約定:首小力作為義和村一紐的集體經(jīng)濟組織成員，獲得的是不完整的集體經(jīng)濟組織成員的身份：只擁有集體土地承包經(jīng)營權(quán)，而不像其他義和村一組的居民一樣，享有選舉、集體收益分配等玫治和社會權(quán)利。 正是認(rèn)識到城鎮(zhèn)化進程中“人地分腐”的大趨勢和土地流轉(zhuǎn)

12、可能帶來的弊摧，黨的十八屆五中全會和2016年中央一號文件都提出支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)。啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出試點工作。二、梁平縣農(nóng)戶承包地退出試驗的做法與經(jīng)驗2015年，梁平縣制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點實施辦法（試行），選定禮讓鎮(zhèn)川西村、屏錦鎮(zhèn)萬年村為試點，開展農(nóng)戶承包地退出試點。（一）供求聯(lián)動，設(shè)定退出模式考慮到進城農(nóng)戶的需求和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，梁平縣制定了兩種各具特色、,互為補充的承包地退出模式。一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農(nóng)戶必須以戶為單位，整體放棄集體土地承包經(jīng)營權(quán)。集體經(jīng)濟組織向退地農(nóng)戶支付補償后，農(nóng)戶徹底放棄土地承包

13、經(jīng)營權(quán),再通過“小并大、零拼整”或“確權(quán)確股不確地”的方式，將農(nóng)戶退出的承包地集中連片和土地整治后,統(tǒng)一對外出租或重新發(fā)包。這是川西村農(nóng)民承包地退出的主要模式。這種模式以城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民的遷移需求為導(dǎo)向，既能推動農(nóng)村土地的優(yōu)化利用，又能促使農(nóng)村人口更穩(wěn)、更快地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是“部分退出、進退聯(lián)動”模式。這種模式般先由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提出對某一地塊的使用意向，經(jīng)地塊所屬集體經(jīng)濟組織和涉及的承包農(nóng)戶同意后，再由三方議定退出補償標(biāo)準(zhǔn)、集體與承包農(nóng)戶的收益分配、有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)等。用地主體支付租金后，在合同期內(nèi)獲得該地塊的經(jīng)營權(quán)。萬年村農(nóng)民退地以這種模式為主。與通過土地流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)不同.這種

14、經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營主體直接與土地所有者簽署的協(xié)議，中間不涉及承包戶，有承包經(jīng)營權(quán)一體化轉(zhuǎn)讓的特點，因此可以提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性,讓經(jīng)營主體放心向農(nóng)業(yè)投資,更有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。（二）防范社會風(fēng)險，明確退出承包地的前置條件為避免因承包地退出引發(fā)社會問題，梁平.曲囹度憧*SW以亍期縣對以戶為單位的承包地整體退出，設(shè)置了嚴(yán)格的前置條件。凡是申請整體退地的農(nóng)戶，必須具備三個條件：一是戶主本人在本集體經(jīng)濟組織外有固定住所，或戶主子女有城慎住房且家庭關(guān)系和睦;二是除農(nóng)業(yè)經(jīng)營外,家庭勞動力有穩(wěn)定的職業(yè)或收入來源；三是家庭主要勞動力參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，老年家庭成員參加重慶城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療保險。符

15、合上述條件的農(nóng)戶，一般都有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)和收入，長期定居城鎮(zhèn),其工作和生活已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)農(nóng)村，對農(nóng)村土地的“生存依賴”基本消失。因此，梁平縣通過設(shè)置嚴(yán)格的退出條件，讓有能力、有意愿的農(nóng)戶退出承包地，有效消除了農(nóng)戶退出全部承包地后成為無業(yè)游民的風(fēng)險。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已有20年不種地;大兒子在廈門開公司；二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀(jì)再大些就隨兒子們生活。知道村里開展承包地退出試點后,馮輝路專程回村來辦理，退出承包地可以拿到9萬元的退地補償。由于二輪發(fā)包時采取了按人頭平均、肥瘦搭配的方式，每戶農(nóng)戶的承包地都比較分散，退出某一地塊上的承包地，對其生活影響甚微o對于川西村農(nóng)戶

16、承包地部分退出，梁平縣沒有設(shè)置前置條件。（三）考慮各方利益，綜合確定退出補償標(biāo)準(zhǔn)確定補償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到承包戶、集體經(jīng)濟組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點工作的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國家、集體和個人三方利益,對承包地退出補償標(biāo)準(zhǔn)做了三點規(guī)定:-是由集體經(jīng)濟組織與自愿退地的農(nóng)戶協(xié)商，并經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議民主討論確定；二是應(yīng)考慮不同土地類型、不同地理位置，結(jié)合二輪承包期剩余年限響當(dāng)?shù)啬昃恋亓鬓D(zhuǎn)價格，適當(dāng)考慮承包關(guān)系“長久不變”因素；三是原則上不得超過同期國家征地補償標(biāo)準(zhǔn)，試點期間每畝承包地退出補償指導(dǎo)價為1.

17、4萬元。當(dāng)?shù)囟喅邪?027年到期。（四）出于農(nóng)村現(xiàn)實，地方政府安排周轉(zhuǎn)資金理論上講，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)只能退給向其發(fā)包土地的集體，由集體給予相應(yīng)的退出補償。但是，考慮到目前全國76.3%的村經(jīng)營收益都在5萬元以下,大部分村組集體無力向退地農(nóng)戶支付補償。即便集體可以將農(nóng)戶退出的土地流轉(zhuǎn)出去，承接方也難以一次性支付合同期間的流轉(zhuǎn)費用?？紤]到上述情況,梁平縣2016年7月制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出周轉(zhuǎn)金管理辦法（試行），并為土地退出試點安排了160萬周轉(zhuǎn)資金。該辦法規(guī)定，在集體經(jīng)濟組織不能一次性付清協(xié)議款項時，有關(guān)農(nóng)戶的退地補償由周轉(zhuǎn)金管理單位（試點所在鎮(zhèn)）先行墊付，并通過銀行轉(zhuǎn)賬的方式將補償款支

18、付給退地農(nóng)戶。集體用退出土地的出租、發(fā)包收益，償還政府墊付的周轉(zhuǎn)金。（五）結(jié)合農(nóng)民意愿和條件，實現(xiàn)承包地有序退出由于承包地退出迎合了部分進城落戶農(nóng)民的需求,且有助于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),村集體和農(nóng)戶的參與度較高。以整體退出試點川西村為例，該村九組70多戶農(nóng)戶，有21戶農(nóng)戶自愿申請退地，其中符合條件的15戶。做家具銷售生意的吳建平，在鎮(zhèn)上購買了300平方米門市房，土地方面的收入可以忽略不計，家人已經(jīng)12年不種地,家里的4.56畝承包地讓他人免費耕種。村里推行承包地退出后，他第一個趕回來申請退地。常年在外做木工、月收入1萬多元的45歲王元偉算了一筆賬:家里7.17畝承包地好幾年不自己種了，（由于地塊分散）

19、出租的話一年租金不到5000元,麻煩不說，租金也不保準(zhǔn);退出可以得到10萬元補償款，買年利率6%的理財產(chǎn)品，年收入能到6000元?！拔壹炔粫N地也不愿種地，一次性退出更合適”，王元偉這樣說。目前，川西村九組已經(jīng)退出承包地面積79.69畝,下一步將按照“面積不減少、質(zhì)量不變差、額外給補貼”的原則，對集體成員的地塊進行調(diào)整，以實現(xiàn)退出土地的集中和連片經(jīng)營。除整體退出外，為滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要，對某一具體地塊的退出同樣受到農(nóng)民歡迎o在另一個試點萬年村，某一個新型經(jīng)營主體想長期租賃該村四組一塊19.7畝的承包地種植水果、蔬菜，搞鄉(xiāng)村旅游。該地塊涉及的29戶農(nóng)戶，全都同意以每畝1.4萬元的價格將承包

20、經(jīng)營權(quán)退給集體，由集體將其出租給新型經(jīng)營主體使用30年。另外，雖然萬年村主要承擔(dān)部分退出試點，但仍然有不少農(nóng)戶積極爭取整體退出,最終兩戶農(nóng)民退出了全部承包地。與川西村先借助政府設(shè)置的周轉(zhuǎn)金“贖回”農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，再統(tǒng)一對外出租或發(fā)包不同,萬年村是為了滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要，進行的承包地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，因此集體可以利用承接方支付的一次性租金，作為給退地農(nóng)戶的補償資金。需要說明的是,為了提高農(nóng)戶承包地退出積極性，萬年村四組19.7畝土地的承接方對帶頭退出的農(nóng)戶，每畝給予2000元獎勵。至2016年8月底，試點正式啟動不到2個月時間，梁平縣已有101戶農(nóng)戶有償退出承包地297.47畝。同時，梁平縣一

21、些村莊，比如合興鎮(zhèn)護城村，正在積極申請承擔(dān)承包地退出試點工作。三、關(guān)于農(nóng)戶承包地退出的探討與建議由于土地的不可移動性，城鎮(zhèn)化進程必然引發(fā)部分農(nóng)民與農(nóng)村土地“人地分離”。作為全國三個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點之一，梁平縣基于城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，在承包地退出上做了積極探索，取得了一些經(jīng)驗和成績,其中存在的共性問題值得進一步探討。（一）對幾個有關(guān)問題的進一步探討一是關(guān)于轉(zhuǎn)讓范圍限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站：“十二五”時期村集體收支情況統(tǒng)計分析，農(nóng)村經(jīng)營管理2016年第6期。 2014年初，王元偉將家里的承包地以每畝700元的價格租給大戶種篇，結(jié)果后來蓮篇價格暴跌，2015年的租金到了

22、2016年8月份仍有一半沒付清。 李松：承包地“變現(xiàn)”記：進城農(nóng)民“退地”觀察，半月談網(wǎng),2016年8月5日,/chcontent/jrt/201684/205563.shtml部的問題。出于多方面考慮，現(xiàn)有政策傾向于把承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部。在農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)遷移的背景下，現(xiàn)實情況是，只有很少的集體經(jīng)濟組織成員，想購置本集體他人承包經(jīng)營權(quán)、擴大經(jīng)營規(guī)模，更多的農(nóng)戶想有償退出農(nóng)村土地。將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限制狹小的地域范圍內(nèi)，不利于土地資源的真實價格發(fā)現(xiàn)，會限制交易雙方的參與積極性，并阻礙農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。由于國家層面尚未出臺集體

23、經(jīng)濟組織成員的界定辦法，把承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在集體內(nèi)部，會讓規(guī)模經(jīng)營主體僅獲得土地經(jīng)營權(quán)，需要繼續(xù)面對地租上漲帶來的經(jīng)營壓力，或者促其想方設(shè)法獲得集體經(jīng)濟組織成員身份，以規(guī)避政策風(fēng)險。從梁平縣的情況看，想建設(shè)養(yǎng)魚場的首小江大費周折，將戶口遷入義和村一組，成為集體經(jīng)濟組織成員，獲得了土地承包經(jīng)營權(quán);承接萬年村試點農(nóng)戶承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，則只拿到了30年的經(jīng)營權(quán)。二是關(guān)于退出土地集中連片和利用的問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出的土地如何集中連片和利用,關(guān)系到土地退出改革的成敗。對于農(nóng)戶退出的承包地集中連片，由于農(nóng)戶退出的承包地一般小而散，雖然可以梁平試驗區(qū)擬通過“面積不減少、質(zhì)量不變差、額外給補貼”的原則

24、對有關(guān)地塊進行調(diào)整，但這要求基層政府和村組集體有很強的組織協(xié)調(diào)能力，而且有些農(nóng)民常年在外務(wù)工，調(diào)整意見難以統(tǒng)一，實現(xiàn)“小并大、零拼整”有一定難度。對于退出土地的再利用,在承接方缺乏、政府墊付退出補償資金時，如何保障政府投入的財政周轉(zhuǎn)資金順利收回，值得認(rèn)真考慮。如果退出的土地連片后，交由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，不出租或再次發(fā)包,那么可能會陷入委托-代理問題：負(fù)責(zé)經(jīng)營的村組干部沒有做好集體經(jīng)濟的激勵，或者瞞報農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益、拖欠政府墊付的周轉(zhuǎn)金。三是關(guān)于退出補償資金來源和標(biāo)準(zhǔn)確定的問題。承包地有償退出，涉及“補償?shù)腻X從哪里來”和“給多少補償”兩個關(guān)鍵問題。農(nóng)戶退地補償?shù)腻X從哪里來？從梁平試驗區(qū)的經(jīng)驗來

25、看，名義上是所在集體借助政府或者承接方的資金,向農(nóng)戶支付了承包權(quán)退出補償。但實際上，退出補償資金，作為地租的一次性變現(xiàn)，最終只能是用地主體支付的承包費（首小江支付的每畝3.45萬元承包費）或者租金（萬年村新型經(jīng)營主體支付的每畝1.4萬元的租金）。政府設(shè)立周轉(zhuǎn)金,實質(zhì)上是借錢給集體補償退地農(nóng)民。集體需要用土地集中連片后發(fā)包或出租收益，償還政府“借給”的退出補償資金。承包地退出補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)由集體、退地農(nóng)戶和承接方協(xié)商確定退出補償標(biāo)準(zhǔn)。如果政府自己就是土地承接方（比如實行下面將要提到的國家收儲政策），有權(quán)將征地標(biāo)準(zhǔn)或其他任何標(biāo)準(zhǔn)，作為農(nóng)戶退出承包地的補償標(biāo)準(zhǔn)，再讓農(nóng)戶自主決定是否退出承包地。如

26、果已經(jīng)有市場主體想要承接農(nóng)戶退出的承包地，政府再劃定補償標(biāo)準(zhǔn)，會阻礙農(nóng)民退地或損害農(nóng)民利益。正是因為政府劃定的每畝1.4萬元的退出補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，萬年村19.7畝土地承接方才會向最先退地的農(nóng)戶支付每畝2000元的獎勵。再考慮到義和村一組退出的15畝荒地，如果也劃定1.4萬元每畝的補償，會讓退出農(nóng)戶和集體每畝少收益2萬元。從另一方面看，考慮到川西村農(nóng)戶退出承包地整治和集中連片還需要花費一筆支出，而萬年村已經(jīng)是連片的耕地,為二者設(shè)置同一個退出補償標(biāo)準(zhǔn)顯然不盡合理。（二）關(guān)于承包地退出的三點建議一是建立承包地退出風(fēng)險保障機制。一些人擔(dān)心,進城農(nóng)民失去農(nóng)村承包地后,可能會產(chǎn)生無地、無業(yè)的現(xiàn)象。為了避免這

27、種現(xiàn)象，除了像梁平試驗區(qū)那樣設(shè)置嚴(yán)格的門檻，還可以借助有效的保障措施，消除這一擔(dān)憂。比如，可以采用“農(nóng)民交一些、政府補一些”的方式,引導(dǎo)退地農(nóng)民辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；可以為退地農(nóng)民提供“反悔機制”，允許確實無法在城市立足的退地農(nóng)民,重新獲得一份“口糧田”，并給予一按照土地管理法和農(nóng)村土地包法的規(guī)定，在滿足一些條件時，本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人可以承包本集體所有的土地。定的資金補貼。二是統(tǒng)籌推進承包地、宅基地退出試點。進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的維護和退出,受到高度重視。除梁平縣外，四川省成都市、四川省內(nèi)江市市中區(qū)也開展了土地承包權(quán)退出;浙江省義烏市、福建省晉江市等地正在試點農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出。關(guān)于集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革也正在推進。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民有同時放棄承包地、宅基地和集體收益分配權(quán)的實際需求，比如梁平縣一些退出承包地的農(nóng)戶明確表示“想把宅基地一起退出，徹底'洗腳上岸'，不做農(nóng)民了”。但總體來看，當(dāng)前的土地退出試點，一般僅涉及承包地或