城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的理論分析及影響因素研究

1、 1 引言2008年6月,國土資源部下發(fā)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法,標志著我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤試點工作正式納入依法管理的軌道。隨著掛鉤工作的深入開展,掛鉤這一具有中國特色的土地利用方式逐漸成為我國土地管理領(lǐng)域的研究熱點,現(xiàn)已初步形成了以掛鉤政策闡釋14、掛鉤模式設(shè)計56、掛鉤效益評價78、掛鉤潛力分析9等為核心內(nèi)容的理論體系。當前,我國的掛鉤工作已經(jīng)開展了一段時間,部分項目已經(jīng)完成或正處于實施階段,在項目實施的過程中出現(xiàn)了一系列的問題,比如農(nóng)戶“被上樓”、資金難到位、復墾耕地質(zhì)量難保障、耕地占補難以平衡等問題,這成為制約掛鉤政策順利實施的重大障礙,因此,分析掛鉤政策實

2、施的影響因素,關(guān)系到掛鉤工作的健康、可持續(xù)推進,可為國土資源管理部門制定、創(chuàng)新掛鉤政策提供參考依據(jù)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的理論分析及影響因素研究林國斌1蔡為民2吳云青2趙元強3(1. 天津大學管理與經(jīng)濟學部,天津 300072;2. 天津工業(yè)大學土地利用工程研究中心,天津 300387;3. 天津市國土資源和房屋管理研究中心,天津 300042摘要:掛鉤工作是一個加快新農(nóng)村建設(shè),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地集約利用水平的有效方法。在系統(tǒng)梳理城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤理論的基礎(chǔ)上,提出了不同理論對于掛鉤工作的指導作用,并從決定掛鉤政策實施必要性的角度,深入分析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的影響因

3、素,指出土地資源利用狀況、人口變化和經(jīng)濟發(fā)展水平三個方面是開展掛鉤工作的基礎(chǔ)和前提,分析掛鉤政策實施的影響因素,關(guān)系到掛鉤工作的健康、可持續(xù)推進,可為國土資源管理部門制定、創(chuàng)新掛鉤政策提供參考依據(jù)。關(guān)鍵詞:土地利用;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;影響因素;理論基礎(chǔ)文獻引用:林國斌,蔡為民,吳云青,等. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的理論分析及影響因素研究J. 生態(tài)經(jīng)濟,2012(10:2427,32.中圖分類號:F311 文獻標識碼:ATheoretical Analysis and Characteristics of Influencing Factors on Connecting the Increa

4、se in Urban Construction with the Decrease in Rural Residential LandLIN Guobin, CAI Weimin2, WU Yunqing2, ZHAO Yuanqiang3(1. School of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China;2. The Land Use Engineering Research Center, Tianjin Polytechnic University, Tianjin 300387, Chin

5、a;3. Tianjin Land Resources and Housing Administrative Research Centre, Tianjin 300042, ChinaAbstract: CUR (Connecting the increase in urban construction with the decrease in rural residential land is an effective method to speed up new countryside construction, to balance urban and rural developmen

6、t, to optimize the structure of land use, and to improve the level of urban-land intensive utilization. This paper puts forward the guidance from different theories for the work of CUR, on the basis of summarizing CUR theories systematically. From the angle of the implementation necessity of the CUR

7、 policy, it analyzes the influencing factors of CUR in depth, and points out that the utilization condition of land resource, population change and the level of economic development are the basis and premise to the CUR work. Analysis on the influencing factors of the CUR policy implementation is rel

8、ated to the healthy and sustainable propulsion of CUR work and can provide the administrative departments of land and resources with reference on formulating and innovating the CUR policy.Key words: land utilization; CUR; influencing factors; theoretical basis基金項目:教育部人文社會科學研究項目“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)戶行為響應(yīng)機制研究

9、”(12YJC630236;天津市國土資源科研計劃項目“天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力分析與空間布局研究”(201110601作者簡介:林國斌,男,浙江仙居人,博士生,主要從事土地利用規(guī)劃研究;蔡為民,男,山東淄博人,博士,教授,主要研究方向為土地資源管理及公共政策分析研究。通訊作者:蔡為民 2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的理論基礎(chǔ)我國的掛鉤政策是在城市化快速發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)方興未艾的背景下出臺的,該政策核心要素包括兩個方面,即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少。前者主要表現(xiàn)為城市擴張,后者在我國現(xiàn)階段主要通過農(nóng)村居民點整理來實現(xiàn)。掛鉤政策是一項理論性和實踐性都較強的工作,要使其具有科學性、前瞻性和

10、實用性,必須要有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)做指導,本研究認為相關(guān)理論基礎(chǔ)主要包括土地利用規(guī)劃理論、可持續(xù)發(fā)展理論、區(qū)位理論、地租理論等。2.1 土地利用規(guī)劃理論土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)未來土地利用超前性的計劃與安排,是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施。土地利用規(guī)劃一方面作為一門科學技術(shù),是生產(chǎn)力問題,為人類合理、有序利用土地提供支持;另一方面作為把土地在國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)進行分配的手段,屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇。掛鉤中農(nóng)村居民點整理是一項涉及工程技術(shù)、經(jīng)濟、管理、行政、法律等眾多領(lǐng)域的復雜系統(tǒng)工程,其中編制農(nóng)村居民點整理規(guī)劃方案是其重要內(nèi)

11、容之一,在規(guī)劃方案的編制過程中,土地規(guī)劃理論起到重要的指導作用,其編制應(yīng)包括以下幾個環(huán)節(jié):確定目標;分析現(xiàn)狀;可行性分析評價;參考選用模式;基于經(jīng)濟社會、環(huán)境分析,編制和評估不同的供選方案;選擇令人滿意方案;編圖并撰寫方案。2.2 可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人需求又不危害后代人需求,既符合局部人口利益又符合全球人口利益的發(fā)展。主要包括以下的含義:(1高效發(fā)展:不僅指經(jīng)濟意義上的效率,也包含自然資源和環(huán)境損益的成分;(2持續(xù)發(fā)展:經(jīng)濟和社會發(fā)展不能超越環(huán)境和資源的承載能力,必須要使自然資源的耗費速率低于資源的再生速率;(3公平發(fā)展:包含本代人橫向的代內(nèi)公平和代際間的縱向公平,當代人不能

12、因自己的發(fā)展需求而損害后代人生存發(fā)展的條件;(4共同發(fā)展:地球是一個復雜的巨系統(tǒng),各子系統(tǒng)之間都相互作用,只要一個子系統(tǒng)發(fā)生問題,都會直接或間接影響其他子系統(tǒng)進而影響整個系統(tǒng)的功效,因此可持續(xù)發(fā)展必然是共同發(fā)展。協(xié)調(diào)土地供給和需求之間的矛盾是土地資源可持續(xù)利用的永恒主題,在掛鉤工作中,必須要始終遵循可持續(xù)發(fā)展的理念,即推動掛鉤工作必須要保證在生態(tài)安全、社會穩(wěn)定的前提下利用土地,在土地生態(tài)環(huán)境允許限度之內(nèi)進行土地整理。2.3 區(qū)位理論區(qū)位理論是關(guān)于人類經(jīng)濟活動的場所及其空間經(jīng)濟聯(lián)系的理論,社會經(jīng)濟等活動在空間分布的位置包括自然地理位置、經(jīng)濟位置和交通位置,三種位置有機聯(lián)系共同作用于地域空間,形成

13、土地區(qū)位的優(yōu)劣差異。土地是人類一切活動的場所,不同的人類活動會產(chǎn)生不同的土地利用類型,地塊不僅有方位和距離屬性,還有與社會經(jīng)濟活動和各地理要素有密切聯(lián)系的空間分布規(guī)律。就土地經(jīng)濟效益而言,區(qū)位因素的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1通達性,通達性好的區(qū)位可進入性強,土地利用強度大,會產(chǎn)生高的集聚效益和高額租金,從而產(chǎn)生區(qū)位經(jīng)濟效益;(2距中心商業(yè)區(qū)距離,距中心商業(yè)區(qū)距離越近,區(qū)位條件越佳,土地利用效益越高;(3物化勞動投入量,投入社會物化勞動越多,土地使用價值越大,其經(jīng)濟效益也就越高;(4集聚效益及其互補性,集聚能使企業(yè)得到綜合效益,當多個同樣或相關(guān)企業(yè)在一起,形成了互相補充的有機整體,就能獲得

14、比分散布置更多的收益。掛鉤中的項目區(qū)的選址就是區(qū)位理論的體現(xiàn)與應(yīng)用。一方面,在掛鉤中農(nóng)村居民點復墾為耕地,建新區(qū)的耕地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地,實現(xiàn)了土地利用類型的空間位置轉(zhuǎn)變,使得土地利用更加合理;另一方面,對于建新區(qū)的選址,也要求須優(yōu)先將其安排在區(qū)位條件好,能夠獲得最大化效益的地區(qū)。2.4 級差地租理論級差地租理論為分析掛鉤政策的運行機理提供了理論依據(jù)。級差地租是由經(jīng)營較優(yōu)土地而獲得的歸土地所有者占有的那一部分超額利潤。土地自然條件的差異與對土地經(jīng)營權(quán)的壟斷相結(jié)合形成級差地租。級差地租依照形成條件的不同可分為級差地租和級差地租。級差地租是由于土地肥沃程度和地理位置的差異而產(chǎn)生的,級差地租是由于在同

15、一地塊上連續(xù)投資引致的較高的勞動生產(chǎn)率而形成的。級差地租是級差地租產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提。在掛鉤中,關(guān)鍵工作之一就是建立建新區(qū)(掛鉤需求區(qū)域與拆舊區(qū)(掛鉤供給區(qū)域之間合理的對應(yīng)關(guān)系。其中,掛鉤供給區(qū)域重點挖掘農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力,提供城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標,掛鉤需求區(qū)域重點進行城鎮(zhèn)建設(shè)。理論上講,級差地租較低的土地不適宜作為建設(shè)用地,應(yīng)把級差地租較低地方的農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)先整理復墾為耕地,而把級差地租較高的地方優(yōu)先安排為建新區(qū)。3 實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策的影響因素掛鉤是一個復雜的動態(tài)系統(tǒng),其工作的開展要受到多種內(nèi)外部因素的影響,這些因素相互影響、相互作用、相互關(guān)聯(lián),構(gòu)成了掛鉤工作的基礎(chǔ),共同決定著掛鉤工作

16、的開展和發(fā)展趨勢。與此同時,掛鉤工作的不斷推進又可以 促進各影響因素不斷完善,內(nèi)部結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整優(yōu)化。實施掛鉤政策的影響因素主要包括三個方面:土地資源利用狀況、人口變化和經(jīng)濟發(fā)展水平,對掛鉤政策實施的必要性進行分析是開展掛鉤工作的基礎(chǔ)和前提。3.1 土地資源利用狀況土地資源有各種屬性和利用方式,從而形成不同的地類。各種土地利用類型之間呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系,建設(shè)用地的過度擴張必然會影響到其他地類的數(shù)量,特別是耕地。影響掛鉤的主要因素是建設(shè)用地和耕地狀況,二者供求關(guān)系的動態(tài)變化直接決定著掛鉤潛力的大小、掛鉤指標的分配,從而影響著掛鉤工作的可持續(xù)推進。建設(shè)用地的供給可分為自然供給和經(jīng)濟供給。在特定的區(qū)

17、域內(nèi),建設(shè)用地的自然供給是相對穩(wěn)定的,不受人為因素或社會經(jīng)濟因素的影響,具有剛性、無彈性的特點。而經(jīng)濟供給可以在自然供給的范圍內(nèi)變動,具有一定的彈性,主要有兩種供給型式:一是外延式供給,在經(jīng)濟發(fā)展引起對建設(shè)用地需求增加時,大量的農(nóng)用地、未利用土地將會開發(fā)為建設(shè)用地;二是內(nèi)涵式供給,在不增加建設(shè)用地總量的情形下,區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動引起各行業(yè)土地利用效益的變化,使建設(shè)用地在不同用途之間轉(zhuǎn)化從利用效益低的用途流向利用效益高的用途。即當某一項用途的建設(shè)用地經(jīng)濟效益增加,原用作其他用途的建設(shè)用地必然會有一部分移作該用途,從而使該用途的建設(shè)用地經(jīng)濟供給增加。耕地是國家實現(xiàn)糧食安全的基礎(chǔ),是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基

18、本條件,“十分珍惜和合理利用土地,切實保護耕地”是我國的基本國策,然而我國耕地資源的現(xiàn)狀卻并不樂觀,主要表現(xiàn)為:一是耕地數(shù)量有限。依據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料,我國人均耕地面積0.09公頃,不到世界平均水平的40%,全國有20%以上的縣區(qū)人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.053公頃的警戒線10;二是耕地資源在不斷減少。據(jù)統(tǒng)計,19962008年我國耕地面積由1.306 67億公頃減少到了1.217 16億公頃,12年間我國耕地面積減少了8.350 67百萬公頃。而我國人口每年在以1 000萬的速度在增加,耕地卻每年在以數(shù)萬公頃的速度在減少;三是耕地質(zhì)量不斷下降。在我國現(xiàn)有耕地中,高產(chǎn)耕地僅有2 621.

19、8萬公頃,占總耕地面積的21.54%,中產(chǎn)耕地為4 532.7萬公頃,占總耕地面積的37.24%,低產(chǎn)耕地達到了5 017.1萬公頃,占總耕地面積的41.22% 11。而且超過60%的后備耕地資源分布在水熱條件較差的干旱半干旱地區(qū),耕地質(zhì)量不高。由此,決定一個區(qū)域是否實施掛鉤政策,首先要判斷該區(qū)域的土地資源狀況,特別是建設(shè)用地需求和耕地資源的保護情況。為了確保我國18億畝耕地保護紅線和國家的糧食安全,根據(jù)目前我國的土地資源利用狀況,為了有效解決當前我國城鎮(zhèn)化進程中城市擴張和耕地保護之間的矛盾,亟需對土地管理制度進行改革、創(chuàng)新。在此背景下,掛鉤政策無疑是一個有效的嘗試,在特定區(qū)域,建設(shè)用地和耕地

20、資源之間在數(shù)量上呈此消彼長的對立關(guān)系,可以通過掛鉤政策是實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加。但是,通過掛鉤政策增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須通過內(nèi)涵式供給來實現(xiàn),在建設(shè)用地總規(guī)模的約束下,通過增加土地開發(fā)投資和集約化地利用現(xiàn)有建設(shè)用地,在建設(shè)用地總量不增加條件下,減少農(nóng)村建設(shè)用地,相應(yīng)地擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地的經(jīng)濟供給。3.2 人口變化土地是人類發(fā)展最基本的物質(zhì)生產(chǎn)資料,土地需求的本質(zhì)就是人口發(fā)展對土地的需求。因此,掛鉤政策實施的基本影響因素之一就是人口與土地的關(guān)系。(1人口增長對建設(shè)用地的影響。人類對建設(shè)用地的需求,源于人類對空間效用的欲望。根據(jù)馬斯洛需求層次理論,人們在物質(zhì)生活不斷提升的同時,對于人際交往、娛樂休閑、旅

21、游度假等精神層面的需求越來越多,這就產(chǎn)生了對改善居住條件、交通設(shè)施、文化娛樂設(shè)施等的需求,從而派生出對居住用地、交通用地、旅游用地、文化娛樂等各方面用地的內(nèi)在需求,形成了對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的現(xiàn)實需求。我國人口數(shù)量眾多,人口規(guī)模大小和增長速度快慢, 直接影響居住用地的規(guī)模和擴張速度。同時人口增長對建設(shè)用地的影響是綜合性、多重性的,除要求增加居住用地外,對公建、綠地、道路和市政等用地都有影響12。人口規(guī)模的增加會直接引起對住宅用地需求的增加,同時還會間接地導致對交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育休閑娛樂等建設(shè)用地需求的增加,從而使得對建設(shè)用地的需求大大增加。以天津市為例,通過對天津市19992008年的非

22、農(nóng)業(yè)人口(x與城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積(y(見表1進行相關(guān)分析,兩個變量呈高度線性相關(guān),他們之間的判定系數(shù)高達R2=0.950 5(見圖1,可見天津非農(nóng)業(yè)人口的增加與城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張具有顯著相關(guān),是重要驅(qū)動因子之一。表1 天津市19992008年的非農(nóng)業(yè)人口與城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積統(tǒng)計表年份非農(nóng)業(yè)人口(萬人城鎮(zhèn)建設(shè)用地 圖1 非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量與城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積相關(guān)圖(2人口增長對耕地的影響。人口是引起耕地變動的最基本因素,也是對耕地變化最具活力的驅(qū)動力。人口對耕地數(shù)量的變化起著雙向調(diào)控作用,一方面,人口的增加需要更多的耕地提供糧食以滿足人們生存的需要;另一方面,人口增加會導致建設(shè)用地需求增加,而其中很大一部分

23、需要占用耕地來加以滿足。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,生活水平的不斷提高,人們對于休閑娛樂、交通出行等服務(wù)性產(chǎn)品的需求也會日益增加,從而導致社會上出現(xiàn)各種各樣的服務(wù)性行業(yè),而這又必然會派生出對第三產(chǎn)業(yè)用地的需求,耕地保護的壓力會不斷增加,人地矛盾會更加尖銳。當前,我國由于人口增加所引致的對建設(shè)用地的需求很大一部分需要通過占用耕地來實現(xiàn)。以天津市為例,通過對天津市19992008年的戶籍人口(x 與耕地面積(y (見表2進行相關(guān)分析,兩個變量呈高度線性相關(guān),他們之間的判定系數(shù)為R 2=0.813 6(見圖2,可見人口的增加與耕地面積減少具有很大的相關(guān)性,是其重要驅(qū)動因子之一。表2 天津市19992008年的

24、戶籍人口與耕地面積統(tǒng)計表年份戶籍人口(萬人耕地面積(萬公頃968.8744.11圖2 戶籍人口與耕地面積相關(guān)圖3.3 經(jīng)濟發(fā)展水平經(jīng)濟發(fā)展包括經(jīng)濟規(guī)模擴張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個方面,前者將引起對建設(shè)用地總量的需求不斷增加,后者導致對建設(shè)用地需求結(jié)構(gòu)的不斷變化。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的高低直接影響建設(shè)用地和耕地面積的此消彼長,一是伴隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展,對各類建設(shè)用地的需求量也呈不斷增長態(tài)勢;二是經(jīng)濟發(fā)展造成我國耕地數(shù)量不斷減少。這成為我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的一大特色。經(jīng)濟發(fā)展造成耕地減少的原因主要表現(xiàn)在:一是社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使得人們的物質(zhì)和精神要求不斷提高,要求有便捷的出行條件、舒適的居住環(huán)境、完善的公共

25、服務(wù)等,這使城市基本建設(shè)項目增加,不得不占用大量耕地,從而導致耕地數(shù)量不斷減少;二是市場經(jīng)濟導向的農(nóng)業(yè)資源配置使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整,傳統(tǒng)的以單一種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)正逐步向多元化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變,從而引起耕地數(shù)量的動態(tài)變化。在此過程中,部分耕地被重新分配使用,向具有更高效益水平的用地類型轉(zhuǎn)化,耕地轉(zhuǎn)化為果園、茶園、魚塘、經(jīng)濟林、牧場等其他類型的農(nóng)用地,進行糧食生產(chǎn)之外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計,1997年到2006年的9年間,我國因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減少的耕地達到了2 172.73萬畝。以天津市為例,天津市隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高,耕地的數(shù)量也在不斷減少,以人均GDP 表征經(jīng)濟發(fā)展水平,對天津市

26、19992008年的人均GDP (x 與耕地面積(y (見表3進行相關(guān)分析,兩個變量呈高度線性相關(guān),他們之間的判定系數(shù)為R 2=0.824 4(見圖3,因此,可見經(jīng)濟的發(fā)展與耕地面積減少具有很大的相關(guān)性,是其重要驅(qū)動因子之一。表3 天津市19992008年的人均GDP 與耕地面積統(tǒng)計表年份人均GDP (萬元耕地面積(萬公頃5.4044.11圖3 人均GDP 與耕地面積相關(guān)圖(下轉(zhuǎn)32頁 國而言,應(yīng)盡快從承接制造性工序向承接服務(wù)工序轉(zhuǎn)變,即從“世界工廠”變?yōu)椤笆澜甾k公室”。 參考文獻:3倪曉覦,俞順洪. 產(chǎn)品內(nèi)貿(mào)易與一般貿(mào)易對中國環(huán)境污染影響的差異性研究基于中國省際面板數(shù)據(jù)的實證分析J. 浙江教

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