淺論依法行政的程序正當(dāng)原則

1、第27卷第3期湖南科技學(xué)院學(xué)報 Vol.27 No.3 2006年3月Journal of Hunan University of Science and Engineering Mar.2006淺論依法行政的程序正當(dāng)原則張婧(中南民族大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 430074摘要:構(gòu)建法治社會的實質(zhì)要求就是依法行政,程序正當(dāng)是依法行政的一項基本原則,某種意義上說,行政程序發(fā)達與否,是衡量一國行政法治程度的重要標(biāo)志。本文從程序正當(dāng)原則的實質(zhì)意義出發(fā),介紹了正當(dāng)程序的內(nèi)涵,并提出了幾點關(guān)于完善我國程序正當(dāng)原則的建議。關(guān)鍵詞:依法行政;行政程序;程序正當(dāng)中圖分類號:D912.1 文獻標(biāo)識碼:A 文章編

2、號:1673-2219(200603-0175-02法律程序指人們進行法律行為所遵循或履行的法定的時間和空間上的步驟、順序、形式和手續(xù),是實現(xiàn)實體權(quán)利和義務(wù)的合法形式和必要條件。1(P336它既包括解決糾紛中所適用的由“形式法”所規(guī)定的一切程序,如訴訟程序、仲裁程序、行政復(fù)議程序等,也包括實體法中所規(guī)定的一切程序,如合同訂立的程序、合同解決的程序、行政行為所遵循的程序等。2(P3從某種意義上說,對程序精確的設(shè)計和恰當(dāng)?shù)刈裱梢砸?guī)避實體公正無法實現(xiàn)的麻煩,一切實體上的弊端最終都可以在程序上得到解決。只有通過程序的公開和公正才能保障實體法的公平與民主。王名揚先生曾論述:“從抽象的觀點來說,實體法是

3、基礎(chǔ),處于首要地位。程序法是執(zhí)行,處于次要地位。然而從實際的觀點來說,程序法的重要性超過實體法,法律的生命在于執(zhí)行。一個健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行,不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律,如果用一個健全的程序去執(zhí)行,可以限制或削弱法律的不良效果。”2004年3月22日,國務(wù)院印發(fā)了全面推進依法行政實施綱要,確立了建立法治政府的目標(biāo)。綱要要求,各級行政機關(guān)實施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。綱要中第一次把程序正當(dāng)原則放到一個前所未有的高度,肯定了行政程序在依法行政中的地位,對我國行政法治的發(fā)展有著重大意義。一程序正當(dāng)原則的演變在行政法領(lǐng)域,對

4、程序正當(dāng)原則影響最大的是英國“自然公正原則”和美國的“正當(dāng)程序原則”,這也是因為英美法系國家一直認(rèn)為程序正義重于實體正義的緣故。英國的自然公正原則起源于自然法理念。自然公正原則經(jīng)過長期的發(fā)展成為整個法律體系的基本原則之一,并不僅僅適用于行政法領(lǐng)域。自然公正原則主要包括兩個含義:1,公平聽證規(guī)則,即任何一方的訴詞都被聽取,每一個人都要聽取對方的意見,都有為自己辯護的權(quán)利,2,避免偏私原則,即任何人不能自己審理自己或與自己有利害關(guān)系的案件。這一原則最初適用于司法領(lǐng)域,經(jīng)過長期的歷史發(fā)展,政府權(quán)力的擴大,自由裁量權(quán)的大量運用,自然收稿日期:2005-12-18作者簡介:張婧(1982-,湖南永州人,

5、中南民族大學(xué)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。公正原則開始涉足行政法領(lǐng)域,要求行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時也要保持最低限度的公正。伴隨著英國對美洲的殖民運動,自然公正原則也傳到了美國,并且在美國進一步發(fā)展成為正當(dāng)程序原則。美國的正當(dāng)程序原則完全代替了自然公正的概念,并突破了自然公正原則僅僅作為一個程序性規(guī)則的性質(zhì),賦予正當(dāng)程序?qū)嶓w性和程序性兩方面的內(nèi)容。1791年,作為憲法修正案的權(quán)利法案在第5條規(guī)定:“非經(jīng)正當(dāng)程序,不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)?！卑颜?dāng)程序原則作為一項憲法性原則在美國得以確立。1946年聯(lián)邦行政程序法的頒布標(biāo)志著正當(dāng)程序原則在美國行政法領(lǐng)域的確立。它不僅統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機關(guān)的行政

6、程序,還為聯(lián)邦機關(guān)規(guī)定了最低的程序公正要求,不僅充分體現(xiàn)了憲法上之正當(dāng)法律程序精神,而且直接形成了美國行政法上的正當(dāng)法律程序原則,即行政正當(dāng)程序原則。二程序正當(dāng)原則對依法行政的意義(一程序正當(dāng)原則有利于保障人權(quán),促進民主發(fā)展和法治進程。3法治社會的重要宗旨就是保護人權(quán)。雖然憲法和其他實體法都是保障人權(quán)的重要力量,但要使人權(quán)保護的實體法真正發(fā)揮作用,更多要依賴于程序法的力量。重視程序法建設(shè),用程序限制的規(guī)范公權(quán)力,才能切實保障公民基本權(quán)利。依行政程序辦事,意味著無論是行政主體還是行政相對人,在進行行政活動中必須遵守預(yù)定的行政程序,任何違反法定行政程序的行為,都將產(chǎn)生對行為人不利的法律后果。依程序

7、法辦事是尊重相對人人格、人權(quán),體現(xiàn)政府公正形象,實現(xiàn)形式公正的保障。(二程序正當(dāng)原則才能保證正當(dāng)有序的政府運作。行政主體是天生的強勢主體。行政行為本身的性質(zhì)要求行政機關(guān)主動參與到社會生活的各個領(lǐng)域,行政主體在實施行政行為時具有相當(dāng)大的權(quán)力,而且是擁有自由裁量權(quán)的權(quán)力。美國著名的行政法學(xué)者KC戴維斯曾經(jīng)指出,在行政活動過程中,行政機關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)可以說是無所不在的。只要有自由裁量權(quán)的存在和行使,就有產(chǎn)生恣意的可能性。行政權(quán)力在行使的過程中不可避免的就會有擴張和濫用的傾向,出現(xiàn)偏私、濫權(quán)、腐敗等現(xiàn)象。這些都是實體法中無法解決的問題。雖然可以行政復(fù)議和行政訴訟的方式進行救濟。但是救濟是事后的救

8、濟,違法現(xiàn)象發(fā)生后的糾正。事先的防范、真正的制約唯有通過公正規(guī)范的行政程序來實現(xiàn)。行政程序法要求政府依照法定程序行使行政職能,最大限度的避免一些偏私、腐敗、175濫權(quán)等由行政權(quán)的無限擴張所帶來的副面效果,力求政府在運作中達到最佳效果。(三程序正當(dāng)原則是體現(xiàn)當(dāng)代行政行為效率要求的保障。行政效率是行政權(quán)的生命。在當(dāng)下經(jīng)濟飛速發(fā)展、公共事物繁雜的情況下,效率是行政法治追求的核心價值。因為行政行為的主動性和時效性都意味著行政主體在作出行政行為時,不能像其他國家機關(guān)那樣,如司法機關(guān)那樣慢條斯理的處理案件。在行政領(lǐng)域,公正與效率是并重的,某種意義上,效率優(yōu)于公正,沒有效率的公正就是虛假的公正,暫時的公正,

9、不可能實現(xiàn)的公正。然而重視效率就必須通過行政程序規(guī)則來保障行政權(quán)的高速有序運轉(zhuǎn)。三程序正當(dāng)原則的內(nèi)涵所謂程序正當(dāng),蘊涵了“最低限度公正”這一程序正義基本理念,就是指行政權(quán)力的運行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。從正當(dāng)程序的適用看,法院并沒有明確指出正當(dāng)程序要求行政機關(guān)以何種程序行使權(quán)力,但指出如果程序不能滿足“某種標(biāo)準(zhǔn)”,就是不可接受的。4( P455“最低限度的公正”體現(xiàn)著一種理念:某些程序要素對于一個法律過程來說是最基本的、不可缺少、不可放棄的,否則不論該程序的其他方面如何,人們都可以感受到程序是不公正和不可接受的。5對于行政程序具體來講,主要包括以下幾個要素:(一無偏私的對待當(dāng)事人。行政

10、主體在行使行政權(quán)力的程序中,應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人之間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位,不得受到各種利益或偏私的影響。這是中立性原則在行政程序中的具體體現(xiàn)。1與做出的行政行為沒有利益牽連,要求行政主體及其行政人員和行政人員的親屬,與所做出的行政行為沒有利益上的牽連。一般認(rèn)為,這里的利益牽連不僅僅指財產(chǎn)上的物質(zhì)利益,也包括精神利益和感情利益。2做出的行政行為不得包含個人偏見。行政主體在做出行政行為的過程中不得參雜自己的喜好和偏見,不得偏袒任何一方相對人。不得以自己的主觀判斷來強加給相對人。(二行政參與原則。相對人的程序性權(quán)利是否在行政程序中受到承認(rèn)和保障,這是行政程序正當(dāng)與否的前提,是行政程序正當(dāng)與否的

11、最好標(biāo)準(zhǔn)。行政參與原則要求與行政行為有利害關(guān)系的相對人有權(quán)參加行政權(quán)力的運行過程,表達自己的意見并對該行政行為的做出發(fā)揮有效作用。行政參與原則的核心是公平聽證,行政主體在做出任何對相對人不利的行政行為時,行政相對人有權(quán)提出意見,聲辯自己的主張,同時行政主體要聽取該意見,并在做出決定時合理進行采納、參考。(三行政公開原則。行政行為的做出要透明化,每一階段和每一步驟都應(yīng)以相對人和社會看得見的方式進行。具體來講包括:事前公開,事中公開,事后公開。事前公開是指,行政主體做出行政行為的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等一切依據(jù),在做出行政行為之前,就要向公眾公開,以便相對人知曉。事中公開是指,行政主體應(yīng)當(dāng)將做出行政

12、行為的過程和有關(guān)事項向相對人和公眾公開,以便指導(dǎo)相對人參與。事后公開是指,行政主體要及時將做出行政行為的決定以法定的形式向相對人公開,有必要的還要向社會公開。四完善程序正當(dāng)原則的幾點構(gòu)想(一提高行政人員的法治素養(yǎng),加強行政人員的程序意識。長期以來,我國行政領(lǐng)域也長期被一種法律實用主義所占領(lǐng),行政人員的程序觀念相當(dāng)薄弱,只要認(rèn)為自己做出的行政行為的內(nèi)容是有上級領(lǐng)導(dǎo)“指示”的、是符合實體法的、有利于穩(wěn)定行政秩序的就是正當(dāng)?shù)?。同時還有一些行政人員本身欠缺一定的法律素養(yǎng),認(rèn)為行政行為就是簡單的行政命令和行政手段,在行使行政權(quán)力時不重視相對人的權(quán)利。這些傳統(tǒng)的觀念和意識導(dǎo)致在行使行政職權(quán)的過程中,不僅忽

13、視了程序正當(dāng)?shù)膬r值,更缺乏對行政相對人的尊重和對相對方合法利益的保護。因此,在依法行政進程中,行政人員,不管是行政立法人員還是行政執(zhí)法人員,都要轉(zhuǎn)變觀念,增強行政人員的現(xiàn)代程序意識,不斷提高對行政程序的認(rèn)識水平,真正理解行政程序的完整含義。樹立“程序正當(dāng)?shù)臋?quán)力才是正當(dāng)權(quán)力”的觀念,在行使行政行為過程中,堅持實體與程序并重。不斷提高行政行為規(guī)范化程度,提高依法行政的總體水平,構(gòu)建法治政府。(二制定一部統(tǒng)一的行政程序法。我國在短短的20年行政法制進程中,在各個領(lǐng)域出臺了大量而細致的行政法規(guī)和行政規(guī)章,行政復(fù)議法和行政訴訟法的相繼頒布代表著行政救濟法的完善,近年來也相繼制定了行政處罰法、行政復(fù)議法、

14、行政許可法等單部行政程序法規(guī),但是因為沒有統(tǒng)一的行政程序法,很多行政行為的程序沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),甚至各法規(guī)之間對一些行政程序的規(guī)定有沖突,還有一部分的行政行為“無程序可依”,處于立法空白狀態(tài),導(dǎo)致在行使行政權(quán)力時,大量的行政行為不規(guī)范,違法、侵權(quán)、濫權(quán)、腐敗就難以避免。有的情況下,行政程序的缺失還會導(dǎo)致行政實體法和行政救濟法無用武之地。如今,制定一部統(tǒng)一的行政程序法在我國法律界已達成共識。理論界對如何制定行政程序法眾說紛紜,大部分認(rèn)為行政程序立法的指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)“權(quán)利和效率并重”,既要保障行政相對人的程序性權(quán)利,又要提高行政效率。當(dāng)然,制定行政程序法是一件相當(dāng)復(fù)雜困難的工作,因為行政規(guī)章的龐大繁多,行政行為的廣泛細致,行政機關(guān)之間的權(quán)力分配,要協(xié)調(diào)這么多的矛盾沖突,行政程序立法之路任重道遠。(三在公民中加強法制宣傳,營造依法行政的氛圍。由于歷史傳統(tǒng)原因,公民的程序意識更是淡薄。長期的行政管理模式,公民一直處于被管理的角色,對國家機關(guān)的權(quán)力“神化”了,認(rèn)為行政機關(guān)的命令就是不可違抗的。對于行政行為的程序更是一無所知。因此,要堅持程序正當(dāng)原則就要讓公民意識到在行政活動中,行政相對人不僅具有實體權(quán)利,更有保障其合法權(quán)益的程序性權(quán)利。讓公民知道,程序的法定才是保障其正當(dāng)權(quán)益和規(guī)范行政行為的最有效的途徑。同時,在行政活動過程中,做到行政公開,行政公正,通過開聽政會、開展“窗口式服務(wù)”等讓公民主動