統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設的政策選擇上

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設的政策選擇以遼寧為例(上王丹劉曦2013-01-17 14:17:30 來源:地方財政研究2012年第11期內容提要:當前,我國已經(jīng)進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期,因此盡快構建起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度顯得尤為重要。本文以遼寧社會保障制度現(xiàn)狀分析為基礎,提出遼寧省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設的基本思路和政策選擇。關鍵詞:社會保障,城鄉(xiāng)一體化,統(tǒng)籌發(fā)展目前,我國總體上已經(jīng)進入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段,中央政府提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略方針。在社會保障制度建設方面,提出加快推進農(nóng)村社會保障制度

2、建設,統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會保障體系,力求形成覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障體系,以使全體國民共享經(jīng)濟社會發(fā)展進步的成果。本文以遼寧為例,在對當前城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀深入分析的基礎上,提出對策性建議。一、遼寧省城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀分析近年來,遼寧省城鄉(xiāng)社會保障制度取得了快速發(fā)展,城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)為主的社會保險制度基本建立起來,農(nóng)村新農(nóng)保和新農(nóng)合也在全省范圍內快速推進,基本實現(xiàn)全覆蓋,城鄉(xiāng)居民低保等社會救助制度也不斷發(fā)展完善,保障水平逐步提高,老年、失業(yè)、患病、工傷以及低收入群體的生活得到了基本保障,有力地促進了遼寧省經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。(一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度體系基本建立遼寧省企業(yè)職工養(yǎng)老保

3、險制度近年來不斷完善,企業(yè)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度基本建立并通過了國家的驗收,實行統(tǒng)一的預算制度,基金實現(xiàn)由省、市兩級管理。2011年當期做實個人賬戶基金199億元,試點以來累計做實995.8億元,確立了統(tǒng)賬結合、部分積累的制度模式。2011年為455.5萬名企業(yè)離退休人員發(fā)放養(yǎng)老金798億元,實現(xiàn)連續(xù)11年當期發(fā)放無拖欠,全省月人均養(yǎng)老金水平達到1436元。截至2011年底,全省企業(yè)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到1463.7萬人,其中在職參保1008.2萬人,當期統(tǒng)籌基金征繳收入達到472.5億元。遼寧省機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險于2004年1月正式啟動,目前參保范圍、繳費基數(shù)、繳費比例、待遇計發(fā)方法基本實

4、現(xiàn)統(tǒng)一。截至2011年底,全省機關事業(yè)養(yǎng)老保險參保人數(shù)92.9萬人,其中在職參保62萬人,離退休人員30.9萬人。2011年全省機關事業(yè)養(yǎng)老保險基金當期征繳收入58.1億元,財政補助21.5億元,當期支出85.9億元,基金運行平穩(wěn),基本保證了養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。遼寧省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作于2009年12月啟動,建立了個人繳費、集體補助、政府補貼相結合和社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,全省先后共有40個縣納入國家試點范圍。2011年7月新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在全省范圍內鋪開,未納入國家試點范圍的縣也全部自費啟動新農(nóng)保,率先在全國實現(xiàn)了新農(nóng)保全覆蓋。截至2011年底,全省新農(nóng)保參保人

5、數(shù)達到900萬人,289萬60歲以上老年人享受到養(yǎng)老待遇,月人均55元。2011年6月,遼寧省政府印發(fā)了關于開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險工作的實施意見,并于7月1日在全省范圍內全面啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險,建立了個人繳費、政府補貼相結合和社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。截止2011年底,全省城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到46.9萬人,39.1萬60周歲以上城鎮(zhèn)老年居民享受到養(yǎng)老待遇,月人均55元。(二城鄉(xiāng)醫(yī)療保險體系初步形成遼寧省醫(yī)療保險于2001年啟動,目前城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度已經(jīng)全面建立。截至2011年底,全省醫(yī)療保險參保人數(shù)達到2120萬人,其中城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保人

6、數(shù)1500萬人,城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)620萬人;全省醫(yī)療保險當期征繳收入達到246億元,當期支出227.1億元,節(jié)余281.3億元,確保了各項醫(yī)療保險待遇按規(guī)定及時足額發(fā)放。全省各個市均建立了大額醫(yī)療費用商業(yè)保險、公務員醫(yī)療補助、企業(yè)職工補充醫(yī)療保險,多層次的醫(yī)療保險制度已經(jīng)形成。遼寧新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險自2004年試點以來,政府醫(yī)療補助標準不斷提高。2012年政府補貼標準為每人每年不低于240元。截至到2011年末,已經(jīng)有1971.5萬人參加了新農(nóng)合保險。2011年全省新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險基金收入達到46.2億元,支出37.4億元,當年結余8.8億元,新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度正在不斷發(fā)展

7、完善。(三城鄉(xiāng)社會救助網(wǎng)絡正在形成在城鄉(xiāng)社會保障制度不斷加強的同時,遼寧省社會救助制度作為社會保障制度的重要補充也在全面建立和加強。目前遼寧省已形成了以城鄉(xiāng)低保制度為核心,包括醫(yī)療救助、住房援助、教育救助、應急救助、就業(yè)幫助等多項制度的多層次、廣覆蓋的城鄉(xiāng)社會救助體系。一個造福遼寧省貧困群體的城鄉(xiāng)社會救助網(wǎng)絡正在發(fā)揮作用,為困難群眾排憂解難。最低生活保障是困難群體基本生活的重要來源,可以使低收入群體過上更好的生活。五年前,遼寧省城市最低生活保障水平平均每月只有172元,現(xiàn)在平均標準為355元,城市低保標準翻了一番。五年前,農(nóng)村最低生活保障標準年平均為853元,現(xiàn)在已經(jīng)達到2387元,農(nóng)村低保標

8、準在五年間提高兩倍。二、遼寧在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度方面存在的主要問題遼寧省的城鄉(xiāng)社會保障制度建設雖然取得了一定的成績,但是與目前經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比,還存在一定的差距。(一城鄉(xiāng)社會保障制度的建立滯后于現(xiàn)實發(fā)展,存在一定的制度缺陷我國城鎮(zhèn)保障制度是圍繞國企改革的配套措施起步的,以后又逐步擴展到私營企業(yè)、靈活就業(yè)人員、事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村居民,各項社會保障制度陸續(xù)實施,制度設計明顯存在系統(tǒng)性差、制度之間不平衡、難以銜接等缺陷。特別是養(yǎng)老和醫(yī)療這兩項最基本的社會保險制度,嚴重存在著城鄉(xiāng)二元分割、按群體分類的明顯差異。近年來推行的新農(nóng)保、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老和醫(yī)療制度各行其政的現(xiàn)象

9、依舊明顯,相互銜接和達到最終統(tǒng)一的難度大,成本高。制度上的缺失導致城鄉(xiāng)社會保障制度建設明顯滯后于現(xiàn)實發(fā)展的需要。(二社會保障實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋存在難度,保障水平有待進一步提高目前,雖然在制度層面上遼寧省已將城鄉(xiāng)各類人群納入了社會保障體系,但在操作層面上仍存在著覆蓋面不足和保障層次缺失的問題。以企業(yè)養(yǎng)老保險為例,按照社會保險法的規(guī)定,城鄉(xiāng)各類所有制單位及其職工必須全部納入社會保險覆蓋范圍。但在我們的調查中發(fā)現(xiàn),一些企業(yè)雇主由于企業(yè)人員流動頻繁,以及個體從業(yè)人員社會保險意識淡薄或者繳費能力不足,不愿意參保;還有一些企業(yè)和個人雖有參保意識,但現(xiàn)行社會保險制度中參保成本偏高,負擔偏重,很多人對續(xù)交保費持觀

10、望態(tài)度,造成斷保現(xiàn)象頻出,也導致參保的積極性不高。另外,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保的實施處于起步階段,養(yǎng)老金待遇水平目前較低,雖然是利民惠民的好政策,但每月55元的標準與現(xiàn)有的物價水平和百姓的期望值都有較大差距。較低的待遇標準也將導致政策缺乏吸引力,影響城鄉(xiāng)參保人員的積極性。(三城鄉(xiāng)各階層社會保障水平不一致,難以體現(xiàn)社會公平由于社會保障制度的社會性和其所保障的風險的普遍性,制度對社會不同成員保障的公平性是最重要的原則。而從目前遼寧省城鄉(xiāng)不同群體的保障水平來看,存在較大差異,沒有體現(xiàn)公平的原則。以養(yǎng)老保險為例,首先,城鎮(zhèn)公務員和部分事業(yè)單位人員沒有參加社會保險統(tǒng)籌,不用繳納費用,而這部分群體退休以

11、后的工資普遍較高,完全由國家財政負擔;而城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員在按規(guī)定年限繳納基本養(yǎng)老保險費后,工資水平卻不高。2011年遼寧省城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員月人均退休金約為1436元,遠遠低于公務員和部分事業(yè)單位人員的退休工資水平。再從城鄉(xiāng)居民最低生活保障情況來看,從2005年開始遼寧省城鎮(zhèn)低保人數(shù)在平穩(wěn)下降,而農(nóng)村低保人數(shù)卻大幅度上升;從保障資金來看,城鎮(zhèn)的人均保障資金由 2005 年的 1073 元上升到 2011 年的 2653 元，而農(nóng)村的人均保障資金到 2011 年僅為 1188 元，不到城鎮(zhèn)水平的一半。社會保障制度呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結 構特征。 （四）養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金收支缺口越來越大，財政負擔沉重 遼寧省是傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，與國內其他省份相比存在失業(yè)率高、退休人員 多等特點。2011 年，遼寧省離退