獨立行使檢察權(quán)問題研究

1、    獨立行使檢察權(quán)問題研究    我國憲法和人民檢察院組織法明確規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。這是社會主義民主與法制原則的重要體現(xiàn)，也是精神文明的標志之一。堅持這一憲法原則，嚴格執(zhí)法，公正準確地依法查辦案件，排除阻力和干擾，是檢察機關(guān)應(yīng)盡的義務(wù)和責任。本文力圖通過對獨立行使檢察權(quán)相關(guān)問題的分析，就我國檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)的實現(xiàn)途徑提出淺見。一、檢察權(quán)的性質(zhì)定位檢察權(quán)的性質(zhì)定位是檢察基礎(chǔ)理論問題中必須回答的首要問題，是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的前提和基礎(chǔ)。如果我們對檢察權(quán)的性質(zhì)認

2、識不清楚，模棱兩可，就談不上真正意義上的獨立行使檢察權(quán)。目前，我國學(xué)術(shù)界和司法實踐部門對檢察權(quán)的性質(zhì)定位爭執(zhí)極為激烈，代表性的觀點大體上有四種：（）檢察權(quán)是一種司法權(quán)。主要理由如下：許多國家包括我們國家法律規(guī)定檢察權(quán)是一種司法權(quán)，而且檢察官的人選、職務(wù)保障、待遇等都按照司法官的建設(shè)模式運作。在法國，人們把檢察官叫做站著的法官，而在我國，法律規(guī)定最高人民檢察院有作出司法解釋的權(quán)力，如果檢察機關(guān)不是司法機關(guān)，就不可能有司法解釋權(quán)，故檢察機關(guān)是司法機關(guān)，檢察機關(guān)行使的權(quán)力是司法權(quán)。檢察機關(guān)的判斷性十分突出。如檢察官對案件證據(jù)的審查判斷、對法律適用的審查判斷等工作都是專業(yè)性極強的工作，接近于法官的工作

3、方式和職能，具有明顯的司法性質(zhì)。日本學(xué)者也認為，在公訴程序中，檢察機關(guān)具有法官的機能。檢察機關(guān)是以司法的方式行使的司法的權(quán)力，尤其是公訴權(quán)，我國臺灣地區(qū)、德國諸學(xué)者都認為它非常接近于審判權(quán)，是一種司法性質(zhì)的權(quán)力。特別是公訴權(quán)中的不起訴權(quán)，是司法權(quán)的典型表現(xiàn)，既是一種程序性行為，又是一種實體性的處理，有學(xué)者形象地稱之為“消極裁判權(quán)”。（二）檢察權(quán)是一種行政權(quán)。主要理由如下：從組織體制上看，檢察機關(guān)實行檢察一體制，上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，下級必須服從上級的命令、指示，典型地體現(xiàn)了行政權(quán)的特點。有學(xué)者認為，職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)就是一種典型的行政權(quán)，表現(xiàn)出檢察機關(guān)在辦理案件過程中沒有獨立性，需上

4、下協(xié)調(diào)，統(tǒng)一作戰(zhàn)。檢察機關(guān)的行為方式符合行政權(quán)的特點。對于檢察機關(guān)管轄范圍內(nèi)的自偵案件，檢察機關(guān)必須依職權(quán)主動偵查，對于刑事案件，只要公安機關(guān)移送至檢察機關(guān)，檢察機關(guān)就必須依照法定程序?qū)彶槠鹪V。英美法系國家的檢察機關(guān)設(shè)在司法部的做法，典型地說明檢察機關(guān)是行政機關(guān)，檢察權(quán)是一種行政權(quán)。檢察機關(guān)除了不起訴的案件外，其承辦的其他案件都必須移送法院審理，由法院最終裁決，而自己沒有終局裁決權(quán)。檢察機關(guān)代表國家行使的控訴權(quán)是一種相對請求權(quán)，是行政權(quán)。（三）檢察權(quán)具有司法與行政雙重屬性。主要理由如下：如果把檢察權(quán)定位為司法權(quán)，無法解釋檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等明顯的行政特征，如果把檢察權(quán)定位為行政權(quán)，又無法解

5、釋檢察權(quán)中不起訴權(quán)等明顯的司法工作。只有將檢察權(quán)定位在兼具司法、行政的雙重屬性，才能解釋檢察機關(guān)的組織關(guān)系和工作情況。認為檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的觀點，是從檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的工作方式反過來推定得出的結(jié)論，缺乏必要的理論支撐。認為檢察權(quán)具有明顯的執(zhí)行性，在內(nèi)容和形式上具有強烈的行政色彩，同時又認為檢察權(quán)具有和行政權(quán)不同的特點，即檢察權(quán)具有獨立性和準司法性。（四）檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)。主要理由如下：我國憲法規(guī)定檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法都將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督者，司法實踐中，檢察機關(guān)承擔的也是法律監(jiān)督的職責。從體制上看，中國檢察機關(guān)自成體系，它既不屬于法院

6、系統(tǒng)，也不屬于行政系統(tǒng)。檢察機關(guān)工作的一個突出特點是監(jiān)督性，是以一種國家權(quán)力監(jiān)督、制約另一種國家權(quán)力的行使。由檢察機關(guān)承擔專門的法律監(jiān)督職能正是我國社會主義國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的獨特之處。上述觀點中，筆者傾向于第一種觀點，即檢察權(quán)是一種司法權(quán)，符合我國法律規(guī)定的精神和檢察權(quán)實際運作規(guī)律的要求。除上述理由外，還有如下理由：從哲學(xué)的角度來看，事物的性質(zhì)主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所決定的。比方說，一件好事，它也包含了不好的成份、因素，但主要方面是好的，所以說，它是好事。同樣，在檢察權(quán)中，雖然司法權(quán)和行政權(quán)這兩種相矛盾的權(quán)力同時存在，但是不論在我國法律規(guī)定中，還是具體檢察實踐中，司法權(quán)的行使仍然在檢

7、察權(quán)的行使中占據(jù)支配地位。從司法權(quán)的特點來看，檢察權(quán)在一定程度上體現(xiàn)了司法權(quán)的中立性、被動性和終局性。首先，檢察機關(guān)依法行使檢察權(quán)，只忠實于法律，忠實于事實，而不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，體現(xiàn)了司法權(quán)的中立性特點。其次，從歷史的角度來看，由原始社會的血親復(fù)仇向現(xiàn)代國家行使司法權(quán)的轉(zhuǎn)變，是以公民將自己的部分權(quán)力讓渡給國家來行使為前提的，因此，按照不告不理的原則理解司法權(quán)的被動性必然推導(dǎo)出司法權(quán)對犯罪的容忍的結(jié)論，違背了公民讓渡權(quán)力的初衷。所以，對司法權(quán)的被動性應(yīng)理解為由于犯罪行為引起了司法程序的啟動和司法權(quán)的主動行使，即對犯罪行為的容忍不應(yīng)成為司法權(quán)的被動性所應(yīng)有的內(nèi)容。最后，從司法

8、權(quán)的階段性來看，司法權(quán)的行使應(yīng)包括偵查、公訴和審判三個階段，檢察機關(guān)通過對偵查部門移送審查起訴的案件進行審查，最后做出起訴或者不起訴的決定，就完成了這一階段的司法工作。從這個意義上講，檢察權(quán)也有終局性的特點。從司法權(quán)的完整性來看，完整的司法權(quán)應(yīng)包括刑事案件偵查權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)，缺少其中任何一項權(quán)能都不是完整意義上的司法權(quán)。目前，在檢察學(xué)術(shù)界和檢察實務(wù)部門，對檢察權(quán)的性質(zhì)定位傾向于法律監(jiān)督權(quán)，對此，筆者有不同的看法：認為檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的觀點，并不是通過對法律監(jiān)督的概念厘定以及性質(zhì)、作用的系統(tǒng)論證得出的結(jié)論，而是從檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的工作方式反過來推定得出的結(jié)論，無法避免陷入循環(huán)論證的

9、怪圈。檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)是重合關(guān)系還是種屬關(guān)系沒有澄清，在種屬關(guān)系的情況下，用后者去界定前者，可能導(dǎo)致部分檢察權(quán)的缺位或喪失。法律監(jiān)督權(quán)是否屬于獨立于司法權(quán)之外的一種權(quán)力，仍需進一步研究，如果法律監(jiān)督權(quán)不能獨立于司法權(quán)之外，將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)，就有畫蛇添足之嫌。二、獨立行使檢察權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的關(guān)系黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督與檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的關(guān)系問題是檢察執(zhí)法過程中的一個大是大非的問題，辨明這一關(guān)系，對于澄清各種模糊認識，增強檢察干警的黨性和組織觀念，保證檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，具有非常重大的理論意義和現(xiàn)實意義。（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督與檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)之間的統(tǒng)一

10、性。三者同屬上層建筑，是上層建筑中必不可少的一個有機組成部分。其中，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得新民主主義革命勝利的進程中取得了執(zhí)政地位，并在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行社會主義建設(shè)和改革開放的偉大實踐中，進一步鞏固了其執(zhí)政地位，是中國的惟一執(zhí)政黨。人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民親手締造的國家根本政治制度，是我國的國體，人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，其他國家機關(guān)都由其產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，由人民代表大會產(chǎn)生并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，向產(chǎn)生它的人大報告工作并接受其監(jiān)督。這說明，依法獨立行使檢察權(quán)與堅持黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)是一致的，與自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督也是一致的。我國

11、的憲法和法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由人大制定的，體現(xiàn)了黨的路線、方針、政策，體現(xiàn)了人民的意志和利益，檢察機關(guān)嚴格依法辦案，就是在檢察工作中認真執(zhí)行了黨的路線、方針、政策，就是真正維護了人民的利益。因此，依法獨立行使檢察權(quán)是黨對檢察工作的基本要求，是人民群眾對檢察機關(guān)的殷切希望，是檢察機關(guān)在依法治國基本方略指導(dǎo)下的必然價值取向。（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)之間的作用與反作用。一方面，檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察機關(guān)才能排除各種干擾和阻力，才能避免或少犯大的錯誤，才能真正做到依法獨立行使檢察權(quán)，才能嚴格執(zhí)法。就檢察實踐而言，檢察工作從無到有，從恢復(fù)到發(fā)展

12、壯大離不開黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)；我們正在進行的反腐敗工作，如果沒有黨強有力的領(lǐng)導(dǎo)，只靠檢察機關(guān)孤軍奮戰(zhàn)，就不可能取得明顯的階段性成果。另一方面，黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，一是管方針、政策，二是管干部，三是總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，四是絕不要審批案件。黨只有讓檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，才能使黨的各項政策、主張落實到檢察工作中去，才能防止和避免人治的干擾和危害，也才能真正推進依法治國的進程。（三）人大監(jiān)督與檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)之間的作用與反作用。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)受命于最高權(quán)力機關(guān)，實質(zhì)上是國家權(quán)力機關(guān)實行法律監(jiān)督的一種間接形式。因此，自覺接受人大及其常委會監(jiān)督，是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會

13、團體和個人干涉的重要保證。只有自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督，檢察工作中的正確部署和決定才能得到強有力的支持，工作中存在的問題和困難才能得到及時糾正和解決，才能使檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，切實保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。如果沒有人大的法律監(jiān)督，檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)就會走樣，就等于削弱了檢察權(quán)，社會的公平和正義就無法得到很好地維護。同時，檢察機關(guān)依法成立后，就具有了獨立的法律地位，其執(zhí)法活動就應(yīng)忠實于事實，忠實于法律，而不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定，人大只有立法權(quán)，而沒有司法權(quán)，如果沒有檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，國家權(quán)力機關(guān)的立法目的就會落空，社會

14、主義的民主與法制建設(shè)就是紙上談兵，就無法使人民的意志和利益得到很好地實現(xiàn)?？傊瑘猿衷邳h委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督下開展工作是檢察機關(guān)必須始終堅持的一項工作制度。只有這樣，才能正確處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和依法獨立行使檢察權(quán)的關(guān)系，擺正檢察機關(guān)在反腐敗斗爭中的位置，真正將檢察工作溶入我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的大局之中，在行使檢察權(quán)過程中自覺地貫徹落實黨的路線、方針和政策，保證檢察工作沿著正確的方向健康發(fā)展。也只有這樣，才能把“三個代表”重要思想貫穿于行使檢察權(quán)的全過程，在檢察工作中躬身實踐“三個代表”，一切為了人民，一切依靠人民，忠于職守，嚴格執(zhí)法，自覺維護和實現(xiàn)好人民的利益，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，

15、利為民所謀。在今后的檢察工作中，人民檢察機關(guān)作為建設(shè)社會主義法治國家的一支重要司法力量，在依法治國的偉大進程中，要時刻牢記自己肩負的神圣職責，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督同依法獨立行使檢察權(quán)有機統(tǒng)一起來，致力維護法制權(quán)威，絕不能允許任何人以手中的權(quán)力非法干預(yù)檢察權(quán)的行使。要通過我們依法獨立行使檢察權(quán)取得的出色業(yè)績，在辦案的政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一中，弘揚法制權(quán)威，維護法制統(tǒng)一。三、獨立行使檢察權(quán)存在的問題及原因分析（一）獨立行使檢察權(quán)存在的主要問題新中國成立后，特別是黨的十一屆三中全會以來，經(jīng)過長期的探索和實踐，逐步形成了具有中國特色的社會主義檢察制度。檢察機關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督下，通

16、過依照憲法和法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，維護國家安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，保障國家權(quán)力的正確行使，保障社會公平和正義的實現(xiàn)，做出了重要貢獻。但同時也產(chǎn)生了一些需要我們必須認真解決的問題。第一，從宏觀上看，法律監(jiān)督職能發(fā)揮得不夠充分，在解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、司法不公、司法腐敗等方面的成效，與黨和人民的要求還有不小的差距。而且由于行政權(quán)和檢察權(quán)不分現(xiàn)象的大量存在，我們要實現(xiàn)真正意義上的獨立行使檢察權(quán)，還有一段很長的路要走。第二，在職務(wù)犯罪偵查工作中，一是職務(wù)犯罪偵查工作尚缺乏有效的外部監(jiān)督制約，少數(shù)地方檢察機關(guān)還存在辦案質(zhì)量不高和濫用偵查權(quán)的現(xiàn)象；二是一些地方檢察機關(guān)的辦案能力不強，查處職

17、務(wù)犯罪的力度同黨和人民的要求還有一定的差距。第三，在民事行政訴訟監(jiān)督工作中，由于相關(guān)法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，現(xiàn)有的一些規(guī)定不夠科學(xué)，一方面導(dǎo)致檢、法兩家在法律監(jiān)督的范圍、程序、方式等方面長期存在較大分歧，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督得不到應(yīng)有的配合，甚至在某些方面受到不合理的限制，職能作用未能充分發(fā)揮，監(jiān)督效果還不理想；另一方面，造成檢察機關(guān)的執(zhí)法不夠統(tǒng)一，工作不夠規(guī)范，一定程度上存在監(jiān)督不當、抗訴質(zhì)量不高等問題。第四，在刑事訴訟監(jiān)督工作中，由于相關(guān)法律規(guī)定不夠完備等原因，檢察機關(guān)履行這項職責存在三方面的困難：一是缺乏了解有關(guān)部門執(zhí)法情況的機制和渠道。如檢察機關(guān)雖有立案監(jiān)督權(quán)，但由于無法了解執(zhí)法機關(guān)的具體執(zhí)法

18、情況，難以對有案不立、以罰代刑等現(xiàn)象實施有效的監(jiān)督。在偵查活動監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督中，檢察機關(guān)因掌握具體執(zhí)法情況滯后等原因，不能及時對偵查中的違法行為以及違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的問題提出監(jiān)督糾正意見。二是現(xiàn)有的監(jiān)督手段軟弱，不能保證監(jiān)督的效力。如對刑事訴訟中存在的某些違法情況，法律只規(guī)定檢察機關(guān)可以提出糾正違法的意見。這種意見的監(jiān)督效力缺乏法律保障，監(jiān)督對象的義務(wù)不明確，監(jiān)督意見往往得不到落實。三是監(jiān)督范圍和程序不完善。如對一些訴訟行為特別是涉及剝奪或者限制公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的強制性偵查措施，缺乏有效的監(jiān)督手段和方式。第五，在干部管理體制和經(jīng)費保障體制方面，一是檢察機關(guān)的人財物受制于地方，

19、在一定程度上導(dǎo)致檢察權(quán)地方化，嚴重影響了檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。二是管人與管事相脫節(jié)，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，使檢察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系受到削弱，領(lǐng)導(dǎo)體制的作用得不到有效發(fā)揮，造成檢令不暢，上級檢察院的工作部署難以落實到基層。三是影響高素質(zhì)專業(yè)化檢察官隊伍的建立，一些地方想要的法律專業(yè)人才進不來，違法任命檢察官的現(xiàn)象屢有發(fā)生。四是由于收支掛鉤，導(dǎo)致一些基層檢察院受利益驅(qū)動，為錢辦案、越權(quán)辦案，滋生司法腐敗，影響公正執(zhí)法。第六，檢察官的素質(zhì)已無法滿足日益發(fā)展的檢察新形勢的需要。絕大多數(shù)檢察人員還停留在教條式地執(zhí)行法律的層面上，缺少對法律精神和實質(zhì)的理解、把握，而且受檢察職權(quán)行使過程中出現(xiàn)的負面

20、效應(yīng)的影響，產(chǎn)生了對法律的信仰危機。（二）原因分析這些問題的存在，嚴重制約著檢察權(quán)的獨立行使，究其原因，一是體制方面，檢察機關(guān)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并且由于檢委會的存在，很難保證檢察官在系統(tǒng)內(nèi)部的相對獨立，致使承辦案件的檢察官權(quán)責不對稱，辦案過程具有較強的行政化色彩，即承辦案件的檢察官對案件的處理沒有決定權(quán)，而由不辦案的檢委會或檢察長做決定。同時，在這種體制下，其在干部管理和經(jīng)費保障方面，由于管人與管事相脫節(jié)，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，檢察機關(guān)的人財物受制于地方，檢察權(quán)的行使不可避免地帶著濃厚的地方保護主義色彩，檢察機關(guān)上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系也被社會所漠視甚至忽視。二是立法方面，由于相關(guān)法律對監(jiān)督

21、程序規(guī)定的不完善、不具體、不科學(xué)，影響了檢察機關(guān)刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督的效力。三是業(yè)務(wù)方面，由于對檢察工作的規(guī)律性研究、把握不夠，還沒有形成一整套行之有效的檢察工作新機制，造成檢察機關(guān)在某些工作中履行職能不夠得力，處于被動局面。四是隊伍方面，第一，由于尚未按照檢察隊伍的管理規(guī)律，建立科學(xué)的檢察人員分類管理制度，導(dǎo)致管理成本過高，檢察人員工作忙閑不均；第二，由于檢察官職業(yè)準入和遴選制度不夠完善，導(dǎo)致檢察官大眾化，缺乏應(yīng)有的職業(yè)素質(zhì)；第三，由于檢察官職業(yè)還沒有形成對優(yōu)秀法律人才的吸引力，致使基層檢察官隊伍后繼乏人的問題越來越突出。四、獨立行使檢察權(quán)的實現(xiàn)途徑改革黨的十六大報告把發(fā)展社會主

22、義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明，確定為全面建設(shè)小康社會的一個重要目標。建設(shè)社會主義政治文明，就要健全社會主義法制；建設(shè)社會主義法治國家，就必然要求加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，加強對司法工作的監(jiān)督，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。對此，檢察機關(guān)責無旁貸，要通過檢察體制、業(yè)務(wù)工作機制和檢察人事制度的改革，保證檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，實現(xiàn)檢察工作與時俱進，為全面建設(shè)小康社會提供良好的法治保障。（一）完善檢察業(yè)務(wù)工作機制，保證檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)具有較高的權(quán)威性和公正性。完善對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作機制，保障檢察機關(guān)依法正確行使偵查權(quán)。要進一步完善偵查手段和程序，健全偵查工作機制，保障檢察機關(guān)有效行使

23、偵查權(quán)，重點要加強對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的監(jiān)督和制約。第一，完善人民法院對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的制約。一是建議將職務(wù)犯罪案件的逮捕權(quán)改由人民法院行使。檢察機關(guān)在偵查過程中需要逮捕犯罪嫌疑人的，報請同級人民法院審查批準，具體程序可參照現(xiàn)行法律關(guān)于公安機關(guān)對犯罪嫌疑人報請檢察機關(guān)批準逮捕的規(guī)定執(zhí)行。二是加強對強制性偵查活動的監(jiān)督制約。建議在立法上規(guī)定，檢察機關(guān)采取扣押、查封、凍結(jié)和指定居所的監(jiān)視居住等強制性偵查措施后，有關(guān)當事人不服的，可以申請同級人民法院予以解除，人民法院經(jīng)審查認為違反法律規(guī)定的，有權(quán)依法裁定解除強制性措施。第二，建立高效率的執(zhí)法投訴和復(fù)議機制。建議從立法上規(guī)定，檢察機關(guān)

24、接到當事人和其他公民、組織針對檢察人員在偵查和其他執(zhí)法辦案過程中的違法行為提出的投訴后，必須在規(guī)定期限內(nèi)迅速處理，并向投訴人書面告知處理情況。凡是對執(zhí)法投訴故意不處理或者拖延處理的，投訴人可以向上一級檢察機關(guān)投訴，上一級檢察機關(guān)必須在規(guī)定期限內(nèi)迅速處理，就違法辦案行為和不處理投訴的行為追究有關(guān)人員的責任，并向投訴人書面告知處理情況。投訴人不服投訴處理的，可以向作出處理投訴決定的檢察機關(guān)申請復(fù)議。第三，建立人民監(jiān)督員制度。即從人大代表、政協(xié)委員和社會各界人士中聘任一批人民監(jiān)督員，對檢察工作特別是職務(wù)犯罪偵查工作進行監(jiān)督。檢察機關(guān)在對職務(wù)犯罪案件作出撤案、不起訴等決定之前，聽取人民監(jiān)督員的意見。人

25、民監(jiān)督員有權(quán)了解檢察機關(guān)偵查辦案的具體情況，有權(quán)就偵查辦案中的違法違紀問題向檢察長或上級檢察院提出監(jiān)督糾正意見。完善檢察機關(guān)對民事行政訴訟的法律監(jiān)督，促進公正裁判，保障公民和法人的合法權(quán)益。第一，通過人大立法活動完善檢察機關(guān)的監(jiān)督手段，規(guī)范人民法院審理再審案件的程序，減少和避免檢、法兩家不必要的分歧和沖突。一是明確規(guī)定檢察機關(guān)抗訴的案件，應(yīng)當由抗訴機關(guān)同級人民法院進行再審，不得不經(jīng)審理直接交由下級法院審理；二是明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)調(diào)閱原審人民法院卷宗；三是賦予檢察機關(guān)適當?shù)恼{(diào)查權(quán)；四是合理確定人民法院審理再審案件的期限，解決再審案件久拖不決的問題。第二，完善民事行政訴訟監(jiān)督的方式和范圍。對于

26、人民法院所作的不能通過再審予以糾正的違法裁定，建議增加一種監(jiān)督方式，即規(guī)定檢察機關(guān)可以向人民法院提出糾正意見。同時，建議把違背自愿原則和合法原則的調(diào)解，納入民事抗訴的范圍。第三，對當事人向檢察機關(guān)申訴的權(quán)利予以必要的限制。一是要求當事人充分行使訴訟權(quán)利，只有在窮盡審判救濟之后，才能向檢察機關(guān)請求抗訴。當事人無正當理由故意不行使上訴權(quán)的，檢察機關(guān)不予受理；二是對當事人向檢察機關(guān)提出申訴應(yīng)規(guī)定一定的期限，期限屆滿不申請的視為放棄權(quán)利，檢察機關(guān)不再受理。第四，對檢察機關(guān)的抗訴予以必要的規(guī)范。一是在當事人沒有申訴的情況下，除非原裁判嚴重損害國家利益或社會公共利益，檢察機關(guān)不得依職權(quán)提出抗訴，以更好地體

27、現(xiàn)當事人自由處分原則；二是建議取消人民檢察院經(jīng)抗訴啟動再審程序后的出席再審法庭的規(guī)定，以盡量體現(xiàn)民事行政訴訟由當事人對抗、人民法院居中裁判的特點。第五，取消人民法院可以依職權(quán)啟動再審程序的規(guī)定。人民法院依職權(quán)啟動再審程序的規(guī)定，不符合審判權(quán)消極、中立的特點，也不利于防止司法腐敗現(xiàn)象，應(yīng)予廢止。完善刑事訴訟監(jiān)督程序，增強刑事訴訟法律監(jiān)督效力。第一，賦予檢察機關(guān)掌握執(zhí)法情況的必要途徑，增強發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中違法犯罪問題的能力。一是建議規(guī)定檢察機關(guān)出于履行法律監(jiān)督職責的需要，有權(quán)調(diào)閱有關(guān)機關(guān)執(zhí)法辦案的卷宗和其他材料，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)提供；二是完善檢察機關(guān)直接參與刑事訴訟活動的范圍；三是規(guī)定檢察機關(guān)出

28、于履行法律監(jiān)督職責的需要，有權(quán)對有關(guān)違法情況進行調(diào)查。第二，完善訴訟程序，強化監(jiān)督措施。一是建議在立法上明確規(guī)定監(jiān)督對象接受監(jiān)督的具體義務(wù)；二是建議在立法上規(guī)定檢察機關(guān)提請有關(guān)上級主管部門糾正違法情況的程序；三是建議賦予檢察機關(guān)制止違法行為、改變案件管轄、更換辦案人以及對違法辦案人給予行政處分的建議權(quán)；四是建議強化刑事立案監(jiān)督的措施，規(guī)定公安機關(guān)對應(yīng)當立案而不立案的案件，在檢察機關(guān)通知其立案后仍不立案的，經(jīng)省級以上人民檢察院批準，該公安機關(guān)的同級檢察機關(guān)可以直接立案偵查。第三，進一步完善檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍。一是完善刑事立案監(jiān)督的范圍；二是完善對強制性偵查措施的監(jiān)督；三是強化對公安機關(guān)延長拘

29、留期限的制約。（二）完善檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和人財物管理體制，從制度上保證檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。第一，在干部管理體制改革中，必須強化上級檢察院對下級檢察院的組織領(lǐng)導(dǎo)，加大上級檢察院黨組的干部協(xié)管力度。一是檢察長人選，由上一級檢察院黨組提名，但須征得同級黨委同意。雙方意見不一致的，由上一級檢察院黨組報本級黨委決定。黨內(nèi)程序確定后，按照現(xiàn)行法律規(guī)定的程序辦理；二是副檢察長等領(lǐng)導(dǎo)干部人選，上一級檢察院黨組和同級黨委均可提名，一方提名須征得另一方同意，雙方意見不一致的，由同級黨委報上一級黨委組織部門協(xié)調(diào)；三是黨組書記的人選，與檢察長人選的黨內(nèi)決定程序相同。黨組副書記人選，由同級黨委提名，但須征

30、得上一級檢察院黨組同意，雙方意見不一致的，由同級黨委報上一級黨委組織部門協(xié)調(diào)。第二，在經(jīng)費管理體制改革中，對于檢察機關(guān)為履行國家公務(wù)而必然涉及的一些事項，如為保障檢察機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)所必須的辦案經(jīng)費、辦公裝備、基礎(chǔ)設(shè)施、工資福利等款項的撥付，應(yīng)盡可能地減少行政機關(guān)對此控制的機會，實行“業(yè)務(wù)經(jīng)費省級統(tǒng)籌、其他經(jīng)費分級負擔”。一是對省級以下檢察院不同性質(zhì)的經(jīng)費實行不同的保障辦法。業(yè)務(wù)經(jīng)費（包括辦案費和裝備費等）實行省級統(tǒng)籌；人員經(jīng)費、行政經(jīng)費由同級財政保障；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級地方經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，以地方解決為主，中央和上級財政補助為輔；二是為了減輕省級財政的壓力，中央財政應(yīng)當進一步加大對政法機關(guān)

31、專項轉(zhuǎn)移支付力度，增加其中檢察經(jīng)費的總額和所占比例。對一些貧困省的檢察經(jīng)費應(yīng)給予適當?shù)膬A斜，保障檢察機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。三是實行業(yè)務(wù)經(jīng)費省級統(tǒng)籌后，應(yīng)當由省級財政部門會同省級檢察院根據(jù)檢察業(yè)務(wù)工作的實際需要，對業(yè)務(wù)經(jīng)費據(jù)實預(yù)算，并以不低于全省一般性財政支出增長的速度逐年增長；辦理大案要案所需經(jīng)費，可以追加專項預(yù)算。檢察經(jīng)費預(yù)算要單獨報人大審議批準后執(zhí)行，預(yù)算經(jīng)費不能及時如數(shù)核撥的，由人大監(jiān)督執(zhí)行。（三）完善檢察官管理體制，整合檢察人力資源，提高檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)的效率。第一，遵循司法規(guī)律和檢察特點，建立科學(xué)的檢察人員分類管理制度。在新的公務(wù)員法框架方案中，所有國家公職人員將分為行政執(zhí)法類、

32、司法類、專業(yè)技術(shù)類和綜合管理類四大類，檢察官屬于司法類公務(wù)員。根據(jù)這一方案，應(yīng)對檢察人員按照不同職位劃分，并分別按照相應(yīng)的職務(wù)序列進行管理：一是檢察官。包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，依照公務(wù)員法和檢察官法實行檢察官等級管理制度，包括提高檢察官的待遇、加強任職保障、建立科學(xué)的晉升制度等。二是檢察輔助人員。包括檢察官助理（助理檢察員、書記員）、檢察技術(shù)人員和司法警察等協(xié)助檢察官履行檢察職責的人員。檢察技術(shù)人員按照公務(wù)員專業(yè)技術(shù)類職務(wù)序列進行管理；司法警察按照警察的有關(guān)職務(wù)序列進行管理；檢察官助理按照單獨序列進行管理；三是檢察綜合管理人員。除檢察官、檢察輔助人員以外，承擔綜合管理以及機關(guān)內(nèi)部管理等職責的人員，按照公務(wù)員綜合管理類職務(wù)序列進行管理。第二，制定檢察官等級條例，依法管理檢察官隊伍。一是調(diào)整現(xiàn)行檢察官等級序列設(shè)置；二是理順各級檢察院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的級別。建議各級檢察院的副檢察長具備一定任職資歷的可以比檢察長低一級確定職務(wù)級別；三是提高非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的等級。各級檢察院可以配備