權(quán)力的公共性與“參與式民主社會(huì)”的形成

1、    權(quán)力的公共性與“參與式民主社會(huì)”的形成田飛龍【學(xué)科分類】中國憲法【寫作年份】2007年【正文】    十七大注定的是一個(gè)結(jié)論，但更重要的是一個(gè)開始。在冒昧解讀報(bào)告正文之前，我們必須先覓尋到一副歷史的眼鏡。      如果我們稍具歷史眼光，便很容易發(fā)現(xiàn)1840年以來的社會(huì)變遷與以往的不同。以往的王朝更替往往起因于內(nèi)部暴政，新王朝奠基之后往往采取輕徭薄賦、修養(yǎng)生息的基本國策，但在政治體制和社會(huì)目標(biāo)上較多保守。1840年以來則不同，政權(quán)更替受到外來侵略的

2、深刻影響，文化根基受挫，故需要重建的就不僅是一個(gè)新的政權(quán)形式，還包括一種新的社會(huì)和新的文化。于是，中國的整個(gè)現(xiàn)代化必然超越政治革命，而同時(shí)包含了深刻的社會(huì)革命與文化革命。在這百年屈辱、半百年復(fù)興的整體歷史過程中，對(duì)權(quán)力公共性的認(rèn)識(shí)和個(gè)體意志的尊重逐漸成為中國一切現(xiàn)代化事業(yè)的觀念基礎(chǔ)。  于是，十七大報(bào)告中具體承認(rèn)了權(quán)力的公共性。在報(bào)告第六部分“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主”的第四段，有這樣一句話“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?！边@樣的表述似乎早已出現(xiàn)在1982年憲法之中，

3、但十七大報(bào)告的貢獻(xiàn)在于將其中的民主與共和精神具體化了，即“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序的政治參與”。這是一種很重要的變化，它表明作為抽象政治概念的“人民”開始獲得能動(dòng)的生命，開始解脫“神圣”的束縛，在“各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域”參與到具體的涉及自身利益和公共利益的政治法律過程中去。權(quán)力的公共性不僅可以用來解釋一切現(xiàn)代國家的合法性基礎(chǔ)，還可以直接推導(dǎo)出公民的參與權(quán)。這是一個(gè)在現(xiàn)代逐漸興起的“參與式民主”，它建立在對(duì)代議制民主局限性的深刻認(rèn)識(shí)之上，主張?jiān)趶V泛的國家與社會(huì)治理中引入公眾參與的機(jī)制，讓利益相關(guān)的主體在一個(gè)既定的法律程序框架內(nèi)進(jìn)行利益與意見的溝通、對(duì)話、表達(dá)與決定，使國家與社會(huì)決策獲得一個(gè)

4、更加豐富的信息基礎(chǔ)和更加理性化的結(jié)果預(yù)期。這也是“中華人民共和國”中“共和”二字的核心內(nèi)涵。      因此，十七大報(bào)告立足的“權(quán)力的公共性”的具體化指向，實(shí)際上是為了建立一個(gè)“參與式民主社會(huì)”，使人民真正實(shí)現(xiàn)“當(dāng)家作主”，使社會(huì)主義民主更加豐富和實(shí)質(zhì)地發(fā)展。作為一個(gè)民主范疇的行動(dòng)綱領(lǐng)，十七大報(bào)告具體提供了建設(shè)“參與式民主社會(huì)”的基本思路，這集中體現(xiàn)在報(bào)告第六部分第（一）項(xiàng)：“要健全民主制度，豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化

5、，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！蓖瑫r(shí)，在同一部分第（五）項(xiàng)明確提出了行政管理體制改革“決策科學(xué)”的目標(biāo)。值得注意的是，這里指涉的“社會(huì)主義民主”具有豐富的內(nèi)涵，既包括基本的代議民主（即人民代表大會(huì)制度）的完善，也包括以公共政策過程為中心的“參與式民主”的創(chuàng)新和實(shí)踐?！皡⑴c式民主”即為社會(huì)主義民主形式豐富化的表現(xiàn)，也是決策科學(xué)化的內(nèi)在要求，更是“參與式民主社會(huì)”形成的基本機(jī)制。報(bào)告明確要求在制定法律法規(guī)和公共政策過程中增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，并建立聽取意見制度。這里實(shí)際包括了議會(huì)立法過程的參與民主和行

6、政過程的參與民主兩個(gè)基本方面。由于議會(huì)立法過程的代議特征及其基本程序邏輯，公眾參與主要起到信息收集和民意調(diào)查的功能，對(duì)立法的直接影響有限，更大的影響還需依賴選舉民主。但行政過程中公眾參與卻存在巨大的空間和價(jià)值。      由于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性，代議機(jī)構(gòu)沒有能力回應(yīng)社會(huì)豐富的法律和權(quán)利需求，以及無法為日益復(fù)雜和技術(shù)化的現(xiàn)代行政提供具體指令。在此背景下，代議民主的局限性凸顯，其只能完成基本的法律制定，而不得不把大量的立法權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)行使。同時(shí)，傳統(tǒng)的司法也無力應(yīng)對(duì)日益增加的大量社會(huì)糾紛，司法權(quán)也出現(xiàn)向行政機(jī)關(guān)“委任”的趨勢(shì)。于是，

7、現(xiàn)代民主體系便在代議民主之外創(chuàng)生了以“利益代表”為模型的參與式民主。行政自由裁量權(quán)大量存在的基本社會(huì)事實(shí)，以及立法權(quán)與司法權(quán)向行政機(jī)關(guān)部分轉(zhuǎn)移的法律事實(shí)，使得傳統(tǒng)“執(zhí)行性”的行政過程日益具有了政治過程的基本要素和特征。行政過程的政治化客觀上需要將權(quán)利元素特別是程序權(quán)利元素同時(shí)引入，以造成行政過程中“權(quán)利制約權(quán)力”的新格局和平衡狀態(tài)。盡管我們的代議民主還不成熟，行政系統(tǒng)也沒有完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，但我們整體現(xiàn)代化過程所遭遇的基本問題與西方是同質(zhì)的。而且，正因?yàn)榇h立法的不成熟、司法的不成熟，客觀上要求我們?cè)谝粋€(gè)相當(dāng)?shù)臅r(shí)期還不能把民主與法治的全部希望都寄托在這兩大權(quán)力系統(tǒng)之上。也因此，“參與式民主”在中國

8、要解決的核心問題就自然地指向行政過程的民主化。有序和有效的公眾參與，不僅提供行政過程的合法性，而且提供行政的效率和質(zhì)量。十七大報(bào)告關(guān)于參與民主和公共決策的科學(xué)邏輯正可以通過現(xiàn)代民主的基本原理得到證明。      綱領(lǐng)和原理之后，重要的是具體的制度建構(gòu)及行動(dòng)。“參與式民主社會(huì)”需要一些基本的制度條件。作為參與的基礎(chǔ)性制度，政府信息公開和社會(huì)的利益組織化必須逐步得到實(shí)現(xiàn)。政府信息公開條例的出臺(tái)，表明了一種陽光政府和透明政府的可能性。借助與決策有關(guān)的豐富的信息，理性的公眾在參與中將獲得更有效的思考和選擇，參與將更富有意義。為解決利益代表公平

9、性的問題，社會(huì)各階層的組織化權(quán)利和程度應(yīng)該得到法律的承認(rèn)和提升。在復(fù)雜交涉和利益博弈的社會(huì)，個(gè)人的參與能力有很大局限，組織化的參與可以彌補(bǔ)特定弱勢(shì)群體的知識(shí)與行動(dòng)能力的歷史性欠缺。在諸多的弱勢(shì)群體中，農(nóng)民及具有農(nóng)民身份的農(nóng)民工在國家民主和城市民主過程的參與能力一直較弱，重要的原因就是其組織化程度很低，而且組織過程遭遇體制性障礙。就像城市在政府之外存在民眾團(tuán)體一樣，農(nóng)民也應(yīng)該在村委會(huì)及鄉(xiāng)政府之外有自己的利益組織。十七大報(bào)告明確提出了城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一元化發(fā)展的目標(biāo)，這正要求農(nóng)民在組織化水平和政治參與程度上需要逐步與城市接近。組織平等和參與平等對(duì)于整體上推進(jìn)中國的政治平等具有深遠(yuǎn)意義

10、。我們知道，聲音本身就是力量，這種力量就來自組織化。在參與的基礎(chǔ)性制度之上，我們還需要建立參與的程序性制度，即十七大報(bào)告“有序參與”的要求。提供法律上的程序制度，一是將公民的程序參與權(quán)利以法律的形式確定下來，在法律上為公眾的參與“充權(quán)”；二是保證參與的理性化和有效性，使得信息和利益交涉能夠有一個(gè)集中表達(dá)的形式，避免信息性障礙導(dǎo)致參與受挫。就行政過程而言，我們需要制定一部行政程序法，以法典化的形式將我國改革開放以來各地豐富的公眾參與經(jīng)驗(yàn)、各部門行政法規(guī)定的行政程序的共同制度、理論上成熟的行政程序的基本原則、行政程序“最低限度”的公正標(biāo)準(zhǔn)、行政程序責(zé)任制度及司法審查基本標(biāo)準(zhǔn)等作出通則性規(guī)定。同時(shí)，

11、考慮到中國行政傳統(tǒng)的悠久歷史及各地區(qū)之間的不平衡，法典不宜規(guī)定過細(xì)，需要給地方留出“最低限度”公正標(biāo)準(zhǔn)之上的制度學(xué)習(xí)、實(shí)驗(yàn)、創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)空間。此外，司法審查的強(qiáng)化對(duì)于參與式民主具有重要的保障意義。行政過程的公眾參與建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)十七大的“擴(kuò)大社會(huì)主義民主”、“擴(kuò)大有序政治參與”、促進(jìn)“決策科學(xué)化”和行政系統(tǒng)的現(xiàn)代化改造具有探索性和示范性的意義。如果實(shí)踐可行，公眾參與的基本理念和制度將可以擴(kuò)展至豐富的基層民主、校園治理、小區(qū)治理等領(lǐng)域，從而使中國的民主更具豐富性、建設(shè)性和系統(tǒng)性。      當(dāng)然，我無意排除或貶低十七大報(bào)告在民主體系上對(duì)于選

12、舉民主和代議民主的重視，而是著意指出在轉(zhuǎn)型社會(huì)和現(xiàn)代行政國家雙重約束下，參與式民主對(duì)于擴(kuò)展民主形式、豐富民主內(nèi)涵及推進(jìn)社會(huì)和諧中的獨(dú)特作用。社會(huì)和諧依賴于社會(huì)創(chuàng)新與社會(huì)發(fā)展，而后者又依賴于個(gè)人人格的的社會(huì)尊重與社會(huì)展示。這樣便可激活個(gè)體長(zhǎng)久低迷的主體意識(shí)和創(chuàng)造精神，使其以參與的形式貢獻(xiàn)于中國的政治與社會(huì)發(fā)展，并在相應(yīng)的過程中獲得自我實(shí)現(xiàn)。在觀念上，社會(huì)發(fā)展依賴于每一個(gè)個(gè)體的意識(shí)自覺和自我實(shí)現(xiàn)，最能體現(xiàn)和促進(jìn)個(gè)體自覺與自我實(shí)現(xiàn)的正式一個(gè)開放、寬容和理性的“參與式民主社會(huì)”。在制度上，公眾參與的制度化及其經(jīng)驗(yàn)積累首先需要行政過程的程序化改造，這是“參與式民主社會(huì)”建設(shè)的要害之處。      從“權(quán)力的公共性”到“參與式民主社會(huì)”，十七大報(bào)告為我們描繪出了完整的理論邏輯和目標(biāo)藍(lán)圖。十七大是對(duì)中國近代史過程民主認(rèn)識(shí)的一個(gè)系統(tǒng)總結(jié)，也是對(duì)社會(huì)主義民主新階段發(fā)展的框架規(guī)劃。我們的共和國歷經(jīng)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的坎坷，終于可以自豪地宣布真正站立在“權(quán)力的公共性”基礎(chǔ)之上，開始“參與式民主社會(huì)”的正式制度進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程。