城投公司未來三大轉(zhuǎn)型方式盤點(diǎn)

1、城投公司未來三大轉(zhuǎn)型方式盤點(diǎn)城投債，是指政府融資平臺(tái)公司發(fā)行的企業(yè)債、公司債 和交易商協(xié)會(huì)產(chǎn)品，產(chǎn)生背景為1994年我國實(shí)施分稅制改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，1995年開始施行的舊預(yù)算法又禁止地方政府發(fā)債融資，同年出臺(tái)的中國人民銀行 法還使得地方政府無法通過銀行等渠道獲得資金支持。自從1992年首支城投類企業(yè)債浦東發(fā)展債發(fā)行以來， 至今為止，城投債已走過了25年的風(fēng)風(fēng)雨雨。在這 25年的風(fēng)雨歷程中城投債都經(jīng)歷哪些故事？城投債又是如何發(fā)展 起來的呢？一、城投債的“前世故事”（一）城投公司的定義地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī) 構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政

2、府 投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。（國發(fā)201019 號(hào)、國辦發(fā)201540 號(hào)）融資平臺(tái)公司是指截至 2010年6月30日，由地方政府 及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土 地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并 擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公 司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資 控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公 司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交 通投資公司等。（財(cái)預(yù)2010412號(hào)）地方政府融資平臺(tái)公司，是指在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的、符合國發(fā)201019號(hào)文件

3、和財(cái)政部、發(fā)展改 革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府 融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知（財(cái)預(yù)2010412號(hào)）相關(guān)規(guī)定的融資平臺(tái)公司。（財(cái)會(huì)201022號(hào)）地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門或機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn) 設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。（銀監(jiān)發(fā)2010110號(hào)）地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府出資設(shè)立承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人，不含由中央政府直 接投資設(shè)立的部門和機(jī)構(gòu)。（非銀發(fā)201115號(hào)）地方政府融資平臺(tái)是由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企

4、業(yè)三類法人。（銀監(jiān)辦發(fā)201191號(hào)、銀監(jiān)發(fā)201310號(hào)）（二）城投債的產(chǎn)生城投債不是一個(gè)專有的名詞，是一個(gè)約定俗成的叫法， 實(shí)際上是指政府融資平臺(tái)公司發(fā)行的企業(yè)債、公司債和交易 商協(xié)會(huì)產(chǎn)品。1992年，為支持浦東新區(qū)建設(shè)，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是1992年-1995年每年發(fā)行5億元浦東新區(qū)建設(shè)債券。1992年首支城投類企業(yè)債浦東發(fā)展債發(fā)行，規(guī)模為5億丿元。（三）城投債的發(fā)展階段起步階段（1992-2007 年）:分稅改革后，地方政府資金 開始出現(xiàn)緊張。由于預(yù)算法要求地方政府不能夠發(fā)行債 券并需要保持財(cái)政平衡，為了緩解資金壓力，地方政府開始 成立國有資產(chǎn)運(yùn)營公等地

5、方融資平臺(tái)，借助地方政府的直接 或間接擔(dān)保，主要通過向銀行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。快速發(fā)展階段（2008-2011年）：2008年全球金融危機(jī) 國務(wù)院提出要實(shí)行積極財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，并出臺(tái) 4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)于2009年公布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速 發(fā)展的指導(dǎo)意見，提出“支持有條件的地方政府組建投融 資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬政府投資 項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。穩(wěn)步擴(kuò)張階段（2012-2014 年）:對城投平臺(tái)的融資政策是趨緊的狀態(tài)，但是城投債發(fā)行規(guī)模卻出現(xiàn)爆發(fā)式增長。原 因在于經(jīng)歷2010年銀政合作的收緊以及 2012年信

6、政合作的 降溫，地方政府融資平臺(tái)受到更多的限制，而國開行貸款、 中央政府代發(fā)的地方政府債券等數(shù)量太少，無法滿足地方政 府的需求。轉(zhuǎn)型階段（2014年至今）：國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)地方 政府性債務(wù)管理的意見（43號(hào)文）。要求實(shí)現(xiàn)“借、用、還” 相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，明確政府債務(wù)的融資主 體僅為政府及其部門，不得通過企事業(yè)單位等舉措，剝離融 資平臺(tái)政府融資功能。財(cái)政部發(fā)布地方政府存量債務(wù)納入 預(yù)算管理清理甄別辦法，啟動(dòng)地方政府存量債務(wù)清理甄別 工作。發(fā)改委下發(fā)關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干 意見，從資產(chǎn)質(zhì)量、融資成本和地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等多 個(gè)方面新增了城投企業(yè)的發(fā)債準(zhǔn)入審核條件，提高發(fā)

7、行主體 的資產(chǎn)負(fù)債率標(biāo)準(zhǔn)，將企業(yè)債發(fā)行申報(bào)時(shí)間間隔由6個(gè)月延長至1年。二、城投債的“守護(hù)人”（一）城投債監(jiān)管體系城投債的監(jiān)管體系沒有官方的名稱。是一個(gè)由國務(wù)院領(lǐng) 導(dǎo)、多部委參與的監(jiān)管體系。國務(wù)院對平臺(tái)公司沒有一個(gè)特 別明確的文件，主要從宏觀層面監(jiān)管；財(cái)政部、發(fā)改委、銀 監(jiān)會(huì)等從微觀層面進(jìn)行更細(xì)致的監(jiān)管。人民銀行對城投公司 也是有很強(qiáng)的監(jiān)管，但是人民銀行未單獨(dú)出臺(tái)過監(jiān)管文件， 更多的是轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)或同銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布，本文將其歸入銀 監(jiān)會(huì)監(jiān)管的大類。各部委的監(jiān)管政策各有特色，整體來看， 財(cái)政部與銀監(jiān)會(huì)的政策偏向“限制型”，而發(fā)改委的政策更偏向“鼓勵(lì)型”。（二）城投債監(jiān)管路徑演變所有的政策制定都存在一

8、定的滯后性，且政府文件一般在出臺(tái)一段時(shí)間后才有明顯的作用。 政策的滯后性導(dǎo)致2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后政府出臺(tái)四萬億政策，而 2008年的四萬億 政策導(dǎo)致2009年翻倍。2009年是一個(gè)引爆點(diǎn)，監(jiān)管層的政策間接引爆了城投債。2010年國務(wù)院決心加強(qiáng)管理、調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)了 19號(hào)文。2010年的城投債市場和 2009年基本持 平。2011年和2012年城投債市場開始發(fā)展，而2012年43號(hào)文導(dǎo)致2012年的市場數(shù)據(jù)和 2013年基本持平。2014年出 現(xiàn)了很多文件：首先公司債，之前只允許上市公司發(fā)行公司 債，2014年之后所有的城投企業(yè)都可以發(fā)債。發(fā)改委和交易商協(xié)會(huì)也出臺(tái)了新的激勵(lì)政策。2015年

9、是比較特別的一年，由于發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)和交易商協(xié)會(huì)在搶占市場份額，雖然這 個(gè)競爭不是像市場上的競爭那么明確和激烈，但是競爭是客 觀存在的。所以，2015年出臺(tái)了多個(gè)文件，幾乎對所有的審 核都開始放松，直接導(dǎo)致 2015年2016年這兩年債市大幅增 長規(guī)模。三、城投債的“今生故事”（一）各地政府關(guān)于城投公司轉(zhuǎn)型的政策安徽省于2016年8月16日出臺(tái)了關(guān)于財(cái)政支持政府廣東省于2017年1月25日出臺(tái)了關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行地方政府和融資平臺(tái)融資行為有關(guān)規(guī)定的通知；四川于2017年2月17日出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府 債務(wù)和融資管理的通知；重慶市于2017年6月6日出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理有關(guān)工作的通知；南

10、通市于2017年10月21日出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)市級(jí)國有融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型的實(shí)施意見。（二）現(xiàn)有城投公司轉(zhuǎn)型方式現(xiàn)有較為成熟的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方式主要有以下幾種：1. 政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入資產(chǎn)既包括水務(wù)等能產(chǎn)生現(xiàn)金流的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，也包 括能產(chǎn)生經(jīng)營收入的經(jīng)營性資產(chǎn)。在政府的支持下，加快以 項(xiàng)目為導(dǎo)向的建設(shè)經(jīng)營性平臺(tái)向投資控股型的集團(tuán)化企業(yè) 轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型2. 發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù) 在充分利用企業(yè)提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會(huì)展、物流、廣告等服務(wù)，獲取較穩(wěn)定的現(xiàn)金流。平臺(tái)公司結(jié)合城市發(fā)展所 需，積極拓展城市市政管理服務(wù)、城市配套管理服務(wù)等方面 的業(yè)務(wù)，打造成為具有品牌的城市運(yùn)營商。3. 剝離政府投融資職能，成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體對于具有專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范 的平臺(tái)公司，可剝離其政府投融資功能，在妥善處置存量債 務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般國有企業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體。（三）未來城投發(fā)展路徑根據(jù)前面政府文件歷程的分析，城投公司的